最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2249號上 訴 人 恆揚瀝青股份有限公司代 表 人 吳時男訴訟代理人 劉大正 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國100年6月30日臺北高等行政法院100年度訴字第537號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、桃園縣○○鎮○○段○○○段144、144之1、144之2、144之
3、144之4、144之15、144之16、144之20、144之21、144之
23、146、146之1、627、628地號土地（以上均屬特○○○區00000000段144之22地號土地（特定農業區特定目的事業用地）、同小段589之3、591地號土地（特定專用區國土保安用地）、同小段591之1地號土地（特定專用區特定目的事業用地）及同段頂山腳小段53之16地號土地（特定農業區交通用地）等19筆土地（以上合稱上開19筆土地），分屬農牧用地、特定目的事業用地、交通用地、國土保安用地，經被上訴人於民國98年11月5日、13日派員前往現場稽查，發現上訴人於現場違規搭建鐵皮屋、辦公室、停車場、瀝青廠房、守衛室，堆置瀝青、砂石等作瀝青場使用，違反土地編定使用，違規面積15,690平方公尺，已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項及第2項規定，以98年12月22日府地用字第0980548886號裁處書（下稱前處分）處上訴人新臺幣（下同）21萬元罰鍰、停止非法使用並限15日內拆除其地上物、移除瀝青、砂石。上訴人不服，提起訴願，經內政部以99年5月28日台內訴字第0990109822號訴願決定駁回在案。嗣被上訴人於99年4月13日發現其中缺子小段627、628地號等2筆土地仍有砂石及瀝青堆置情形，遂於99年4月15日函請桃園縣大溪鎮公所派員檢查，經該公所於99年7月13日以溪鎮民字第0990015596號函檢附查報表、現場照片6張及上開19筆土地之土地登記謄本等資料查報。被上訴人於99年7月16日函請上訴人於文到7日內陳述意見，經上訴人於99年7月27日提出陳述意見。為釐清現場使用情形，被上訴人又會同相關單位於99年8月24日辦理現場會勘，會勘結論：「違規使用部分依區域計畫法裁罰，使用面積待99年9月15日現地測量後再確認，請即停止非法使用並15日內依法申請核准後，恢復土地原容許使用項目使用。」並經大溪地政於99年9月24日檢送99年9月23日至現場複丈之複丈成果圖，顯示廠房雖已拆除，但瀝青、砂石、機具設備仍未移除，守衛室仍未拆除，且新放置貨櫃屋，上開19筆土地除缺子小段628地號外之土地（下稱系爭土地）仍有違規使用，違規使用面積為7,466平方公尺，違反區域計畫法第15條規定，爰依同法第21條及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準規定，以99年10月4日府地用字第0990390599號裁處書（下稱原處分），處上訴人12萬元罰鍰、停止非法使用、30日內拆除其地上物、移除瀝青、砂石，依法申請恢復容許之項目使用。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭土地上之瀝青場確係訴外人幸太企業股份有限公司（下稱幸太公司）所有並設置，惟被上訴人不詳予調查，訴願決定亦受被上訴人所提出之資料誤導，顯非妥適。縱認上訴人在系爭土地上擅自搭建貨櫃屋、機具設備、守衛室、堆置瀝青、砂石、舖設碎石地等使用，惟被上訴人就同一違反數個行政法上義務規定之行為，一方面於98年12月3日以府商輔字第0980474058號裁處書逕依工廠管理輔導法第23條第1項第1款勒令停工，並處罰鍰10萬元，另方面於99年10月4日以原處分逕依區域計畫法第21條第2項之規定裁處罰鍰12萬元，停止非法使用，30日內拆除其地上物、移除瀝青、砂石，依法申請恢復容許之項目使用。是兩處分顯構成重複裁處，有違行政罰法第24條、司法院釋字第503號解釋之意旨。（二）原處分就違反使用之記載，並未詳細說明此18筆土地係坐落何縣○○鎮○○段；且原處分未調查或說明系爭土地何時編定為上開用地，足見原處分至為草率。且依99年8月24日會勘紀錄亦明確記載：「……628地號經現場查證，非恆揚瀝青廠區使用範圍」等字樣，足見前處分所認上訴人違規使用缺子小段628地號土地顯有違誤，是被上訴人自應就本件主張負舉證之責。（三）被上訴人就本件裁罰之依據既為區域計畫法第21條第2項之規定，其自應就上訴人不遵從前處分裁罰停止非法使用、15日內拆除其地上物、移除瀝青、砂石分別詳予列舉；況上訴人並沒有不遵從「停止非法使用」之情形。又貨櫃屋既係新放置，則被上訴人除應舉證證明該貨櫃屋係上訴人所放置外，並應證明該貨櫃屋所放置之位置係在前處分裁罰之範圍等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人於99年8月24日、99年9月15日至現場稽查會勘、現況測量，仍有貨櫃屋、機具設備、守衛室、堆置瀝青、砂石、鋪設碎石未恢復原狀，已違反區域計畫法第15條之規定，應依同法第21條及裁量標準規定予以裁罰。又上訴人所陳瀝青廠係幸太公司所有並設置，惟上訴人於系爭土地上建物之門牌為桃園縣○○鎮○○路○○○○巷○○號，經被上訴人所屬之地方稅務局提供相關資料，足資證明該門牌號碼之建物係屬上訴人所有。（二）上訴人於系爭土地違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，被上訴人於99年10月4日作成原處分，與上訴人未經核准工廠設立登記擅自設置工廠，違反工廠管理輔導法由被上訴人所屬工商發展局於98年12月3日府商輔字第0980474058號裁處書，應為數行為，依行政罰法第25條規定分別處罰，尚無違反司法院釋字第503號解釋一事不二罰原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）由原處分之主旨及說明欄第三項互核以觀，足使上訴人得知違反使用之土地究係何筆土地，並無上訴人所指不具體、草率之情形。（二）經比對98年11月19日複丈成果圖與99年9月23日複丈成果圖測量膠片圖後，貨櫃屋之位置，至少有部分位於前處分違規使用之土地範圍內，顯違反前處分命停止非法使用之部分，而此項停止，自以將貨櫃屋整個移除為適當且唯一之方法，而貨櫃屋於性質上不宜為物理上割裂，是原處分將貨櫃屋放置處全部列入，自係適宜；再者，此貨櫃屋放置位置既占用原處分認定違規使用之土地範圍內，此部分土地自係由上訴人占有使用中，足認上訴人有管領權限，縱認此貨櫃屋非上訴人所有，當係得上訴人之同意所置放。又經核現場相片，99年9月23日複丈成果圖「未核准範圍」係指相片所示未設有廠房、鐵皮屋等地上物及未堆置瀝青、砂石等物之空地，而此部分空地係供瀝青場人員車輛進出往來及停車之用，當與使用目的不合，且均係在前處分違規使用土地範圍內，且98年11月19日複丈成果圖亦有標記「未核准範圍」部分，是上訴人要求被上訴人為舉證等情，自非可採。（三）被上訴人稽查小組於98年11月5日、98年11月13日前往上開19筆土地稽查時，發現現場違規搭建有鐵皮屋、辦公室、停車場、瀝青廠房、守衛室等建物，並堆置瀝青、砂石作瀝青場使用，並依被上訴人聯合查報砂石碎解洗選場營運現況紀錄表之記載，及系爭土地上所堆置作為瀝青原料之砂石之來源、重量、工具，亦經上訴人之業務經理張清逸於前案勘查時陳稱甚明，且上開紀錄表上經上訴人業務經理張清逸簽名具結，足徵系爭土地上之瀝青場為上訴人所有並設置。又上訴人在經濟部商業司所登記之公司所在地固為桃園縣大溪介壽路8之1號，惟於前處分稽查時，桃園縣○○鎮○○路○○○○巷○○號入口處懸掛有上訴人公司之招牌。至於幸太公司於98年1月19日因違反區域計畫法規定，為被上訴人裁處在案，其違規使用之土地高達118筆，違規面積178,525平方公尺；前處分上訴人違規使用之上開19筆土地，其違規面積15,690平方公尺。經前處分比對上開19筆土地測量成果圖與幸太公司上開違規之測量成果圖可知，上開19筆土地中雖有7筆土地（即缺子段缺子小段144、144之1、144之16、146之1、628、589之3、591地號）與幸太公司違規案件中之土地地號相同，但二者未有重複測量情事。（四）被上訴人於70年2月15日，依區域計畫法第15條、第16條規定，公告桃園縣非都市土地使用分區圖及使用編定圖暨編定清冊，其編定結果並通知土地所有權人，而上訴人公司係成立於90年7月13日，則上訴人自有查證系爭土地之編定用途為何之義務，其應注意、能注意而不注意，自難免應負過失之責。（五）區域計畫法依土地之編定管制使用土地，與工廠管理輔導法第10條、第23條規定係以工廠登記以達管理工廠之目的，兩者目的、行為均有不同，被上訴人以上訴人違反區域計畫法土地使用管制規定予以裁罰，核無不合。（六）缺子小段628地號土地係前處分裁罰之範圍，且經前案確定裁判所認定無誤；而被上訴人係於前處分後8月餘之99年8月24日始會同相關單位至現場會勘，則上訴人變更其違規使用範圍，於常情無違，自不得以被上訴人99年8月24日會勘紀錄，遽然反推被上訴人前處分有何不當等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）系爭「新放置貨櫃屋」坐落於桃園縣○○鎮○○段○○○段591-4地號土地上，依原審法院之見的，可知系爭「新放置貨櫃屋」僅有部分「位於前處分違規使用之土範圍內」，可見上訴人業已依前處分停止「前處分所指之非法使用」後，始有系爭「新放置貨櫃屋」，故原處分依區域計劃法第21條第2項之規定，就系爭「新放置貨櫃屋」為之裁罰，顯非妥適。原判決既肯認系爭「新放置貨櫃屋」僅有部分「位於前處分違規使用之土地範圍內」，惟原判決另認系爭「新放置貨櫃屋」占用原處分違規使用之土地範圍內，二者顯有理由矛盾之違法。（二）系爭「新放置貨櫃屋」所放置之位置是否在原處分認定違規使用之土地範圍內暨系爭「新放置貨櫃屋」是否為上訴人所有等情事，理應由被上訴人詳予調查並舉證；惟系爭「新放置貨櫃屋」之坐落位置已如前述，顯不在原處分認定之違規使用之土地範圍內；再系爭「新放置貨櫃屋」並非上訴人所有，然被上訴人未予舉證，原判決亦未依職權調查，有不備理由之違法。（三）上訴人就本件所違規使用面積為7,466平方公尺，扣除系爭「新放置貨櫃屋」占用面積20平方公尺，尚有面積7,446平方公尺，且為一整體性而未割裂，如系爭「新放置貨櫃屋」果為上訴人所放置者，則上訴人所放置之位置必定在該有整體性7,446平方公尺之土地範圍內，又豈會在該有整體性土地範圍以外（且尚有一段距離之遠）放置系爭「新放置貨櫃屋」，原判決認事用法顯有違論理及經驗法則。（四）依原處分說明欄第四㈣之記載可知，被上訴人就本件裁罰之依據為區域計劃法第21條第2項，然原判決確認被上訴人依據區域計劃法第21條第1項、第2項之規定論處，顯有適用法規不當之違法等語。
六、本院按：（一）「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項分別定有明文。又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、「各種使用地容許使用項目及許可使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：…㈠農作使用。㈡農舍。㈢農業設施。㈣畜牧設施。㈤養殖設施…。農業設施許可使用項目之附帶條件：本款各目依建築法規規定應申請建築執照者應先向農業機關申請同意使用。…十
一、交通用地。容許使用項目：㈠按現況或交通計畫使用。㈡交通設施。㈢公用事業設施。㈣再生能源相關設施。…十
六、國土保安用地：容許使用項目：㈠水源保護及水土保持設施。㈡林業使用及其設施。㈢公用事業設施。㈣隔離綠帶。㈤綠地。㈥再生能源相關設施。…十八、特定目的事業用地。容許使用項目：按特定目的事業計畫使用。」區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都巿土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項、第3項、第6條第3項附表一規定甚明。（二）原判決業已敘明：上訴人原有之辦公室及廠房雖已拆除，但瀝青、砂石、機具設備仍未移除，守衛室仍未拆除，且新放置貨櫃屋，上開19筆土地除缺子小段628地號外之系爭土地仍有違規使用，違規使用面積為7,466平方公尺等語，是前處分後縱有如上訴人主張之停止前處分所指之非法使用部分，亦僅指辦公室及廠房之拆除而已，尚不包括新放置之貨櫃屋。又原判決雖認定新放置貨櫃屋至少有部分位於前處分違規使用之土地範圍內，惟並非謂不在本次原處分之範圍，且依99年9月23日複丈成果圖所示（原審卷第41頁），該貨櫃屋係放置於591-1地號上，占用面積為20平方公尺，顯係位於本次原處分所指違規使用之土地範圍內，甚為明確。雖與本次違規之土地並非相連，惟因前處分違規使用之土地面積達15,690平方公尺，而本次違規面積僅有7,466平方公尺，範圍顯有縮小，因而造成新放置貨櫃屋距其他違規使用之土地範圍尚有一段距離，並無違論理及經驗法則。且原判決已敘明系爭土地係由上訴人占有使用中，是縱認上訴人主張該貨櫃屋非上訴人所有並非虛妄，當係得上訴人同意所置放等語，業已詳述其認定之依據，上訴意旨指摘原判決認定該貨櫃屋所放置之位置及範圍不明確，理由矛盾，且未詳予調查並舉証，違反經驗法則云云，均無足採。至於依原處分說明欄第四㈣之記載，被上訴人就本件裁罰之依據為區域計劃法第21條第2項，而原判決則認被上訴人係依區域計劃法第21條第1項、第2項之規定論處一節，按依區域計劃法第21條第2項處罰之前提係前次之違規行為已依同條第1項予以處罰後，始可依同條第2項再予處罰，原判決同時援引第1項第2項，乃為使本件處罰之前因後果更為周延，並無適用法規不當之情事。（三）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 張 雅 琴