最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2250號上 訴 人即原審原告 行政院勞工委員會代 表 人 王如玄訴訟代理人 白宗弘 律師上 訴 人即原審被告 漢翔航空工業股份有限公司代 表 人 邢有光訴訟代理人 吳小燕 律師
林欣屏 律師上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國99年1月21日臺中高等行政法院97年度訴字第482號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人行政院勞工委員會（即原審原告，下稱勞委會）依職業訓練法第31條規定，將民國92至97年有關臺灣地區全國技能檢定報名、學科測試及入闈印製試題等試務工作委託上訴人漢翔航空工業股份有限公司（即原審被告，下稱漢翔公司）辦理，並簽訂契約。漢翔公司依約執行試務工作完畢，並申請勞委會核銷工作經費在案。嗣勞委會認漢翔公司未依約核銷工作經費，致溢領款項，遂提起本件給付之訴。經原審法院判決上訴人漢翔公司應給付上訴人勞委會新臺幣（下同）14,240,876元及其中7,847,574元自97年12月25日起，其餘6,393,302元自98年7月3日起均至給付日止按年息百分之5計算之遲延利息。上訴人勞委會其餘之訴及其餘追加之訴均駁回。兩造均不服，分別提起本件上訴。
二、上訴人勞委會起訴主張略以：(一)上訴人勞委會係依92年契約第6條、93年契約第5條及94年契約第5條之約定為請求權基礎，就漢翔公司核銷經費未照雙方合意之項目及支給標準之部分，無法律上原因，而起訴請求漢翔公司返還。(二)依系爭92年度契約書第17條第2款、系爭93年度契約書第18條第2款及系爭94年度契約書第19條第2款約定：「工作計畫建議書」視為本契約之一部分，與本契約具有同等效力。漢翔公司所編製之經費需求分析表，即應為92年度工作契約書第6條、93年度工作契約書第5條、94年度工作契約書第5條規定中之雙方合意之項目及支給標準，而漢翔公司再依此編製經費概算表向上訴人勞委會申請核撥辦理經費，然漢翔公司實際支出之科目明細卻與提出之工作計畫建議書不符。茲因漢翔公司所支出之經費並非上述工作計畫建議書中明訂可以核銷之部分，故上訴人勞委會依據兩造簽訂之契約條文，請求漢翔公司返還溢領之經費。(三)系爭契約合意之範圍：1.合意項目與支給標準：係指契約及契約附件所述及之項目及支給標準。故漢翔公司得核銷之經費，須以契約及契約附件所約定之科目為限。故如漢翔公司未依據工作計畫建議書經費需求明細所編列之經費科目支用，自不得核銷，不可擴大解釋依實際執行之工作項目為經費支用依據。2.審酌契約附件涉及合意項目與支給標準者有二：一為上訴人勞委會公告之各年度行政委託甄選須知附件一「委託辦理年度臺灣地區全國技術士技能檢定報名、學科測試及入闈印製試題等試務工作項目、支用標準及額度表及備註二依行政院核定標準」。另一則為漢翔公司各年度參與行政委託甄選時所提之「工作計畫建議書之經費需求分析」。審酌其間差異，自以漢翔公司工作計畫建議書之經費需求明細編列科目及標準對漢翔公司較有利，故如漢翔公司未依據工作計畫建議書經費需求明細所編列之經費科目支用自不得核銷。(四)請撥部分：申請核撥辦理經費雖固定價格以每位撥付若干元為上限，然非屬合意項目與不符支給標準者，漢翔公司既無法依約核銷，則上訴人勞委會自得依約請求漢翔公司返還該溢領部分金額。(五)上訴人勞委會辦理經費核銷部分：上訴人勞委會報請審計部同意，就漢翔公司之經費核銷，係採就地審計方式辦理，故核銷時僅需檢附收支明細對照表與支出憑證送審明細表核銷。上訴人勞委會核銷時係依據工作建議書所列工作科目大項，編定收支明細表及支出憑證明細表。其中學科測驗當日試務費、人事費（全職、部分工時）、場地費及設備維修費等，均係以科目預算實支數額核銷，漢翔公司並未提供詳細支用細目。本件屬行政委託，雙方並已簽訂行政契約，經費支用與核銷自應依契約之約定辦理，不得因已辦理核銷，而使未依約支用之經費變成已符合系爭契約約定。今漢翔公司既未依約提出變更，自不得謂已辦理核銷即屬已有變更之合意。(六）上訴人勞委會辦理就地審計稽核部分：系爭契約有關「隨時接受甲方稽核」之約定，係指原始憑證應妥慎保管，以便隨時接受上訴人勞委會因經費支用問題衍生審計單位之稽察，與上訴人勞委會基於業務需要及配合會計、審計相關規定所辦理之就地審計實地訪視與業務查核。（七）漢翔公司主張依公法上不當得利規定請求抵銷部分：漢翔公司既謂學科測試當日費用均係為順利完成學科測試所支應之必要費用。上開給付既均係基於兩造間系爭契約，上訴人勞委會受領即具有法律上原因，不構成不當得利。綜上所述，上訴人勞委會請求漢翔公司返還之金額共計41,458,868元（5,600,792元＋7,334,653元＋8,073,941元＋7,794,489元＋9,946,300元＋2,708,693元＝41,458,868元）等語，求為判決漢翔公司應給付上訴人勞委會41,458,868元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息（詳如原判決附表一所示）。
三、上訴人漢翔公司則略以：(一)勞委會為技術士技能檢定考試之主管機關，於92年度循政府採購方式、93及94年度以行政委託甄選方式，將技術士技能檢定考試試務工作委由上訴人漢翔公司辦理，並簽立92、93、94年度「臺灣地區全國技術士技能檢定報名、學科測試及入闈印製試題等試務工作計畫」契約。此契約，均採固定價格給付，勞委會係以實際報檢人數、實際販售簡章份數，按固定價格核撥經費，而由上訴人漢翔公司負擔各項稅捐、保險，並自負盈虧，自行吸收差額。上訴人漢翔公司於投標時所提供之工作計畫書\行政委託甄選計畫書，所列之經費需求分析，僅係說明可能之費用結構。依各該年度合約所示，已明白採取按固定價格給付試務經費。(二)依92年度契約書第17條第2項、93年度契約書第18條第2項及94年度契約書第19條第2項均約定，上訴人漢翔公司除各年度契約書之約定外，另須依上訴人漢翔公司投標時提供之工作計畫建議書\甄選計畫書及其附件、勞委會之工作計畫需求書、投標\甄選公告、評選\甄選須知、評選\甄選會議紀錄及上訴人漢翔公司於評選\甄選會議紀錄中所作之承諾等，妥善執行試務工作，而非僅依「經費需求分析」所列項目執行。上訴人漢翔公司係依雙方合意內容執行項目，並核實支出款項，無溢領經費情事。依92、93、94年度簽立之合約書第17條第2項、第18條第2項、第19條第2項規定，包含試務工作行政契約、甄選公告、甄選須知、甄選計畫需求書、甄選委員會議紀錄、甄選簡報、甄選會議紀錄、甄選會議之承諾事項、甄選計畫書及附件等，均與本契約具有同等效力，上訴人漢翔公司就其中所載之工作項目，均有履行義務，故試務經費請撥與核銷之「合議項目」，除系爭契約書外，尚包括其他與本契約具有同等效力之文件所載工作內容，實符公平。況查，上訴人漢翔公司編列之「經費需求分析」僅作為費用分析之參考依據，並非指上訴人漢翔公司僅得依「經費需求分析」所列項目請求經費之核撥、核銷。蓋上訴人漢翔公司編列之「經費需求分析」係參照勞委會「甄選須知」內之「支用標準及額度表」所編列，而該「支用標準及額度表」亦僅規範大項之工作類別，並未能涵蓋所有契約內容所必須要遵守及執行之工作項目。(三)勞委會既已完成各梯次考試之經費核銷，足證業已同意上訴人漢翔公司請求核銷之經費項目及金額，顯見雙方對於核銷之經費項目及金額，已有意思表示之合致，而屬雙方「合議」之核銷項目。(四)本案爭議肇因於92至94年度試務工作契約，就核撥、核銷金額之規定，於契約條文間相互歧異，致生契約解釋之疑議。然就投標須知、甄選須知、甄選計畫書及各該年度契約書第3條規定，已足證明屬固定價格。上訴人漢翔公司並連續承辦試務工作業務達7年（自90年至97年），均已完成各年度之經費核銷，勞委會於過程中亦未曾表示經費核撥及核銷有問題，足使上訴人漢翔公司合理信賴本案確係以固定價格為給付。然因勞委會之作為致上訴人漢翔公司產生合理信賴下，卻逕自提出本件訴訟，實已違反行政程序法第8條之誠信原則與信賴原則，要非適法。(五)上訴人漢翔公司主張契約書內容所函蓋之工作內容均應列入可核銷之項目（包含試務工作行政契約、甄選公告、甄選須知、甄選計畫需求書、甄選委員會議紀錄、甄選簡報、甄選會議紀錄、甄選會議之承諾事項、甄選計畫書及附件）等語，資為抗辯。
四、原審判決上訴人漢翔公司應給付上訴人勞委會14,240,876元及其中7,847,574元自97年12月25日起，其餘6,393,302元自98年7月3日起均至給付日止按年息百分之5計算之遲延利息；上訴人勞委會其餘之訴及其餘追加之訴均駁回，係以：(一)依兩造約定92年度工作契約書第6條、93年度工作契約書第5條、94年度工作契約書第5條規定，足見兩造就辦理經費以「合議」之項目及支給標準給付甚明。所謂合議，依字義自係指兩造議定明文顯示者方是。此參照93年契約第7條（92年契約第8條，其餘各年相同），對契約重要內容欲行變更時應以書面同意之方式為之，則就其辦理經費以「合議」之項目及支給標準亦應解以相同方式之書面「合議」為之為宜。本件兩造皆疏於依約為「合議」項目，故僅能依兩造之主張，所謂「合議」項目，即為合意項目。惟兩造並無直接具體明白之文字約定其具體項目，上訴人勞委會主張合意項目與支給標準：係指契約及契約附件（含工作計畫建議書、工作計畫需求書、招標公告、評選須知、評選會議紀錄及乙方於評選會議紀錄中所為之承諾等）所述及之項目及支給標準，參照93年以後契約第7條、92年度契約第9條，尚屬相符。
上訴人勞委會又主張以上訴人漢翔公司計畫建議書之經費需求明細編列之經費科目及標準對上訴人漢翔公司較有利，故如上訴人漢翔公司未依據工作計畫建議書經費需求明細所編列之經費科目自不得核銷云云，與契約約定「乙方（即漢翔公司）應按本合約所附附件執行……」未甚吻合，應依約以全部附件範圍為準，而非一概以工作計畫建議書經費需求明細所編列之經費科目為準，上訴人勞委會主張不在其內之項目皆應返還，尚非可取。況依兩造契約關於經費請撥與核銷之約定，既係應將收支明細對照表及檢附支出憑證送審明細表送請上訴人勞委會核銷，即應將支出項目及憑證明細表送請核銷，上訴人勞委會就不合約定支出項目即得不予核銷，並即得據以請求返還。而稽核依契約約定應僅在於核對支出憑證是否與收支明細相符，其有不符部分，自得請求上訴人漢翔公司返還。足見稽核，僅在核對憑證是否與規定及明細相符。故如上訴人勞委會已予核銷，縱其支出項目與契約合意項目有所不符，亦應認上訴人漢翔公司已依契約第8條（92年度契約）或第7條（93年以後契約）約定，並已得上訴人勞委會之同意。蓋如前所述，兩造對合意項目，並無一單獨統一具體列舉項目之文件以表達之，而以契約附件概括之，則變更時，亦得依契約合意之方式，以雙方往來文件推知之。且本件試務工作依職業訓練法第31條第2項、行政程序法第16條第1項規定，委託有關機構、團體辦理，受委託辦理之有關機構、團體，對於支出憑證之真實與否，是否符合規定，其能自我瞭解，而能控損，但對於已經上訴人勞委會核銷之項目，猶能於多年後稽核謂其不合合意項目，事先又無單獨統一具體列舉項目之合意文件可自行核對，則不無已先就核銷金額週轉支用，卻事隔多年再行追討，對於受託機構團體之營運，將造成極大困擾，基於契約公平，不宜如是解釋。上訴人漢翔公司已依約於辦畢規定時間內將檢定報名、學科測試暨販售報名表之經費收支明細對照表及支出憑證送審明細表，併同發票及退還各該梯次預借餘額送請上訴人勞委會核銷在案。上訴人勞委會請求不符上訴人漢翔公司工作計畫建議書之經費需求明細編列科目部分之本息部分即欠依據，不應准許。(二)查依兩造92年度契約第3條、93年度契約第3條約定觀之，其中固約定有採固定價格給付，惟依92年度契約第6條經費請撥與核銷之約定、93年度契約第5條約定，足見並非採固定價格給付。契約不宜割裂解釋，故本件所謂採固定價格給付，應僅指其給付上限而已，而兩造每年訂約均有如是約款，無上訴人漢翔公司所稱違反行政程序法第8條之誠信原則與信賴原則。(三)上訴人勞委會本件請求，於原審言詞辯論期日確定如原判決附表一所示，經原審整理如原判決附表二所示，其中編號㈠部分為未列入工作計畫書經費需求分析明細表內部分，該部分上訴人勞委會請求並非可取，自不應准許。編號㈡部分，參酌上訴人勞委會於招標須知附件一「支用標準及額度表」之備註欄中已註明：「……得標廠商各項經費之編列應依政府相關會計規定辦理。……。上述項目之支給標準依行政院核定標準辦理，有修正時，應依修正後標準辦理。得標廠商應於各梯次報名前10日，預估報驗人數及編列經費概算表，開具發票及收據向甲單位申請核撥辦理本案經費，並應於學科測試後15日內彙整各地點辦理檢定經費檢送支出憑證送審明細表及收費收支明細對照表，辦理核銷及結報。」，故並非僅各項經費之編列，其支給標準，在送審核銷及結報均一體適用，故超過規定支付標準部分，上訴人勞委會自得請求返還。原判決附表二編號㈡中關於「人事費全職」19,420,932元部分，依上訴人勞委會所提「核銷項目及理由對照表」所載「93年至94年有全職人員姓名與支領薪資明細，但無差旅費相關資料及全職人員支領薪資匯入明細資料，證明其支領薪資差旅費事實。95年至97年漢翔公司正職員工僅附月薪名單及總進帳發放回報單與分攤表，但未附個人支領薪資匯入明細資料。依據本案以各項經費支用應依乙方工作計畫建議書所列經費需求明細（含經費科目與支給標準）辦理，其人事費（全職）支領超過工作建議書人數金額，故以漢翔公司經費需求明細契約預算金額為基準，超過部分返還。」惟上訴人漢翔公司為國營事業單位，一般情形之下，其正職員工之薪資差費應正常發給（並參照兩造契約第16條第1款爭議處理原則以公共利益及公平合理為原則），上訴人勞委會既以依乙方（即上訴人漢翔公司）工作計畫建議書所列經費需求明細表為準，而為請求，並非可取已如前述，故此項目上訴人勞委會之請求，應不准許。關於各年度辦公室場地、水電及維護費2,417,520元部分：上訴人漢翔公司屬國營事業，其辦公室場地係屬國有財產，其引用西屯區平均辦公室行情及類似都會區倉庫平均租金行情作為計算依據，就其屬性與位處地理位置並不恰當，既屬國有財產，應依相關規定辦理，上訴人漢翔公司未提供相關主管機關核准辦公室場地（含水電、維護）租借收費標準。故依國有出租基地租金率調整方案第1點規定：「國有出租基地，自民國82年7月1日起，一律依照土地申報地價年息百分之5計收租金」。○○○區○○段地號333公告土地現值77年1月每平方公尺22,715元，以百分之5計算租金，每年每平方公尺租金1,135.75元，依上訴人漢翔公司所提共使用895平方公尺計算，每年合理租金為1,016,496元，核銷金額超過者，予以返還，核屬可採。其餘編號㈡部分上訴人漢翔公司支出超過支付標準，上訴人勞委會自得請求返還。編號㈢部分：其中92年度4,400,792元部分，上訴人漢翔公司完全提不出憑證，已為其所是認，上訴人勞委會就該部分第3梯次請求返還金額，係以93年度第3梯次報檢人數120,996人佔93年全年度比例計算（93年全年度報檢人數198,460人，第3梯次報檢人數佔全年度之比例為60%），既屬按人數計算，又係依政府相關會計規定支給標準支付，尚無物價波動因素，故上訴人勞委會此項請求，自屬可採。編號㈢其餘各項，查無憑證，上訴人漢翔公司亦不爭執，故上訴人勞委會均得請求返還。編號㈣中，設備維修費93年867,925元，94年876,080元（合計1,844,005元），95年869,000元，96年1,090,096元，97年782,404元（95年至97年合計3,130,500元），5年合計為4,485,505元，該項目（科目）上訴人漢翔公司係以電腦公會維修費用標準推估計算設備維修費，據以向上訴人勞委會申請核銷設備維修費，惟並未提出維修記錄資料，難認係依實核銷，且其維修費亦有高過機器本身之價值，上訴人勞委會以行政院主計處電子處理資料中心「92-96年度電腦應用概況報告」專業、科學及技術服務業類資訊人員平均月薪最新調查結果之機器操作人員計算，就超過部分即該項目表列金額自得請求返還。97年運輸租派車費用389,000元，上訴人漢翔公司未提出租金原始憑證（含專業司機工作費）、油費、過路費等原始單據佐證，且依其營利事業登記證登記並無租車項目，上訴人漢翔公司逕以自行開具發票教育訓練-技能檢定運輸租派車費用統一發票核銷該項目與會計規定不符，是該項目請求返還有理由。93年「080服務專線電話費」100,000元，上訴人漢翔公司未提供原始憑證與分攤表資料，未見憑證正本，無核銷經費資料（程序核章），電話費不宜採估算方式，是該項目自得請求返還。關於人事費部分工時93年1,789,356元部分：係上訴人漢翔公司以勞務外包方式，由泛亞派遣公司4-7月份之服務費用，上訴人勞委會雖主張上訴人漢翔公司未提出個人支領薪資差費之資料，以證其支領之事實，而請求返還。惟查以委外方式使用派遣工，係由上訴人漢翔公司與派遣公司訂約，依約支付服務費，派遣公司之發票即為原始憑證，故未直接支付薪資差費與個人，自無個人支領薪資差費資料可資提供，兩造契約又未限制不得使用派遣工，上訴人勞委會據以請求返還，自非可取。關於受理報名人員差旅費93年635,818元部分，此部分亦係使用泛亞公司派遣工派遣人員之差旅費，依上開相同理由，上訴人勞委會請求亦非可取。關於編號㈤部分：為94年運卷押卷費215,900元部分。該項目上訴人勞委會以應係人員費用，而非派車費用為由，請求返還。上訴人漢翔公司雖稱係循公司行政系統，申請派車及人力支援，並以公司發票核銷，應無不可云云。惟查人員費用如前說明，自應以公司差旅費等證明資料憑核，而上訴人漢翔公司既未以人員科目申請核銷，顯無該項支出憑證資料，自得請求返還。關於編號㈥95年期末檢討會1,035元部分，此乃上訴人漢翔公司向其職工福利社購買「三合一咖啡」，固據提出漢翔公司職工福利社開立之收據，依支出憑證處理要點第2點規定「本要點所稱支出憑證，係為證明支付事實所取得之收據、統一發票或相關書據。」第5點規定：「收據應由其受領人或其代領人簽名，並記明下列事項：……㈣受領人之姓名或名稱、地址暨國民身分證或營利事業統一編號。受領人如為機關或本機關人員，得免記其地址及其統一編號。」此部分上訴人漢翔公司所提收據未依上開規定記載，其收據自不合上開支出憑證處理要點（依合作社法第3條之1第2項第3款規定，消費合作社亦不得以物品售與非社員），自不合兩造約定支給標準，此項部分自得依約請求返還。又本件兩造既係依兩造行政契約給付勞務，他方依約撥款、核銷、稽核，依約請求返還，依約受領勞務，要無不當得利之可言，上訴人漢翔公司主張依不當得利主張抵銷，尚非可取。依上開說明，上訴人勞委會得請求返還之金額如原判決附表二編號㈡92年至94年部分為1,085,568元，95年至97年部分為2,472,347元，編號㈢部分，其中92年至94年部分為4,702,101元，95年至97年部分為789,420元，編號㈣部分，其中92年至94年部分為1,844,005元，95年至97年部分為3,130,500元，編號㈤部分為94年215,900元，編號㈥部分為95年1,035元，合計92年至94年部分為7,847,574元，95年至97年部分為6,393,302元，兩者合計為14,240,876元，上訴人勞委會共請求上訴人漢翔公司返還41,458,868元，於14,240,876元及其中7,847,574元部分自起訴狀繕本送達上訴人漢翔公司之翌日即自97年12月25日起，其餘6,393,302元部分自追加狀送達上訴人漢翔公司之翌日即98年7月3日起，均至給付日止按年息百分之5計算之遲延利息，為有理由，應予准許，其餘逾此部分之請求（含追加之訴部分），核無理由，應予駁回等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。原判決以本件係上訴人勞委會依職業訓練法第31條第2項規定，將辦理技能檢定權限之一部分委託上訴人漢翔公司辦理，核屬行政程序法第16條第1項規定之「行政委託」。故勞委會以行政契約委託漢翔公司辦理技能檢定試務工作，依行政訴訟法第8條第1項後段規定，自得提起本件行政訴訟。又兩造92年契約應具有行政契約之性質，原審應有審判權；且勞委會雖於97年起訴時僅就92年度第3梯次及93、94年度部分起訴，迄98年7月2日始主張依行政訴訟法第111條第3項第2款追加95至97年度部分，雖漢翔公司不同意其追加，但因兩造每年之契約條文幾乎雷同，事務亦相類，核銷撥款手續亦無大異，故法律關係相近，事實又雷同，故基於糾紛1次解決，原審認其追加適當，予以准許，尚無不合。
(二)查原判決以兩造就辦理經費以「合議」之項目及支給標準給付甚明，惟因兩造皆疏於依約為「合議」項目，故僅能依兩造之主張，所謂「合議」項目，即為合意項目。惟兩造並無直接具體明白之文字約定其具體項目，上訴人勞委會主張合意項目與支給標準：係指契約及契約附件（含工作計畫建議書、工作計畫需求書、招標公告、評選須知、評選會議紀錄及乙方於評選會議紀錄中所為之承諾等）所述及之項目及支給標準，尚屬相符。然上訴人勞委會主張以漢翔公司計畫建議書之經費需求明細編列之經費科目及標準對漢翔公司較有利，故如漢翔公司未依據工作計畫建議書經費需求明細所編列之經費科目自不得核銷云云，與兩造契約約定「乙方（即漢翔公司）應按本合約所附附件執行……」未甚吻合，故應依約以全部附件範圍為準，而非一概以工作計畫建議書經費需求明細所編列之經費科目為準，上訴人勞委會主張不在其內之項目皆應返還，尚非可取等情，固非無見。惟關於原判決附表二編號㈠部分，原判決認如上訴人勞委會已予核銷，縱其支出項目與契約合意項目有所不符，亦應認漢翔公司已依契約第8條（92年度契約）或第7條（93年以後契約）約定，並已得上訴人勞委會之同意，基於契約公平，漢翔公司已依約於辦畢規定時間內將檢定報名、學科測試暨販售報名表之經費收支明細對照表及支出憑證送審明細表，併同發票及退還各該梯次預借餘額送請上訴人勞委會核銷在案。上訴人勞委會請求不符漢翔公司工作計畫建議書之經費需求明細編列科目部分之本息部分即欠依據，不應准許等語。然按「審計機關對於審查完竣案件，自決定之日起2年內發現其中有錯誤、遺漏、重複等情事，得為再審查；若發現詐偽之證據，10年內仍得為再審查。」審計法第27條定有明文。又按「各機關委託其他機關或學校團體辦理之經費，應檢附支出有關原始憑證，隨同月份會計報告送該管審計機關審核。但有特殊情形，報經該管審計機關同意，得免附送有關憑證，由該管審計機關派員就地抽查之。各機關補助其他機關學校之款項，除已列入受補助機關預算者外，其支出有關憑證之查核，依照前項規定辦理。」審計法施行細則第第25條亦定有明文。是如有上揭規定情形，審計機關自得再為審查。復依兩造系爭契約書第6條規定「乙方（即漢翔公司）應於各梯次報名前10日，按雙方合議之項目及支給標準，預估各梯次報檢人數，編製經費概算表後，開立發票或收據向甲方申請核撥辦理經費，每梯次學科測驗辦理完竣後15日內，乙方應依據實際報名人數，檢附支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表向甲方辦理核銷，支出憑證則留乙方依政府相關法令規定保管，並隨時接受甲方稽核，如有結餘款並應全部繳還甲方。……」可知，上訴人勞委會雖業經辦理核銷，但對於支出憑證仍有稽核權，即有稽查審核之權力。故上訴人勞委會辦理核銷後，支出憑證留漢翔公司依相關法令保管，並隨時接受上訴人勞委會稽核，可知上訴人勞委會既有稽核權，則在上揭審計法規定情形下，如於審查時發現有錯誤、遺漏、重複等情事，自應得為審查。至原審卷內上訴人勞委會中部辦公室函載略以「貴公司所送接受辦委託辦理92年度第3梯次技術士技能檢定報名、學科測試暨販售報告書表之經費收支明細對照表及支出憑證送審明細表，併同發票，及退還本梯次預借餘額……，業已收訖，本案之原始憑證請依規定妥善保管，以備審計單位稽察，又本項技能檢定工作惠承鼎力協助，至紉公誼」等語（參見原審卷１第518頁），僅係上訴人勞委會函復其已「收訖」辦理相關核銷事項，並非謂上訴人勞委會已踐行稽查審核權，或有何同意漢翔公司變更支出項目等情事之書面明文。故上訴人勞委會如經審查後如發現有檢附憑證不符或不實之情者，致發現有未依兩造約定契約內容給付，而有不當給付者，亦即漢翔公司有未依契約規定核銷致溢領情事，如合於不當得利要件者，上訴人勞委會經查明後，仍應有權依不當得利請求返還（僅應注意公法請求權時效仍應遵守）。遽原判決認如上訴人勞委會已辦理核銷，縱其支出項目與契約合意項目不符，亦應認漢翔公司已依契約第8條（92年度契約）或第7條（93年以後契約）約定「在執行期間，一方對於本契約內容、經費、用途或執行期間倘事實需要，提出具體理由，徵得他方『書面』『同意』後在委託總金額範圍內變更。」，並已得上訴人勞委會之同意，不得再為請求，因認原判決附表二編號㈠所示為未列入工作計畫書經費需求分析明細表內部分，上訴人勞委會請求並非可取，不應准許之結論，即嫌速斷，亦與上揭卷內證據資料不符，有違反證據法則及理由不備之違誤，而有再予查明之必要。
(三)次查原判決認依兩造92年度契約第3條、93年度契約第3條約定觀之，其中固約定有採固定價格給付，惟依92年度契約第6條經費請撥與核銷之約定、93年度契約第5條約定（94至97年亦均相同），足見並非採固定價格給付，否則何庸於各梯次報名前「按雙方『合議』之項目及支給標準，預估各梯次報檢人數，編製經費概算表後，開立發票或收懅向甲方（指上訴人勞委會）申請核撥辦理經費」，復於每梯次學科測試辦理完竣後，檢附支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表向勞委會辦理核銷，而支出憑證則留上訴人漢翔公司依政府相關法令規定保管，並隨時接受勞委會稽核，如有結餘款並應繳還勞委會。如兩造契約採固定價格給付，乃無如上辦理，只要依報驗人數按固定價格給付即可，何須再依上揭程序辦理。茲以契約不宜割裂解釋，故本件所謂採固定價格給付，應僅指其給付上限而已。而兩造每年訂約均有上揭約款，無上訴人漢翔公司所稱違反行政程序法第8條之誠信原則與信賴原則等語，並無不合。上訴人漢翔公司上訴意旨仍指摘兩造契約係採固定價格給付，故為固定核銷云云，難認可採。
(四)再查關於原判決附表二編號㈡部分，原判決認參酌上訴人勞委會於招標須知附件一「支用標準及額度表」之備註欄中已註明：「……得標廠商各項經費之編列應依政府相關會計規定辦理。……。上述項目之支給標準依行政院核定標準辦理，有修正時，應依修正後標準辦理。得標廠商應於各梯次報名前10日，預估報驗人數及編列經費概算表，開具發票及收據向甲單位申請核撥辦理本案經費，並應於學科測試後15日內彙整各地點辦理檢定經費檢送支出憑證送審明細表及收費收支明細對照表，辦理核銷及結報。」，故並非僅各項經費之編列，其支給標準，在送審核銷及結報均一體適用，有會計法及支出憑證要點可按，故超過規定支付標準部分，上訴人勞委會自得請求返還等語，固非無見。惟查：
⑴原判決附表二編號㈡中關於「人事費全職」19,420,932元部
分，原判決以漢翔公司為國營事業單位，一般情形之下，其正職員工之薪資差費應正常發給（並參照兩造契約第16條第1款爭議處理原則以公共利益及公平合理為原則），上訴人勞委會既以依乙方（即漢翔公司）工作計畫建議書所列經費需求明細表為準，而為請求，並非可取已如前述，故此項目上訴人勞委會之請求，應不准許等語。惟查此部分依上訴人勞委會於原審所提「核銷項目及理由對照表」所載「93年至94年有全職人員姓名與支領薪資明細，但無差旅費相關資料及全職人員支領薪資匯入明細資料，證明其支領薪資差旅費事實。95年至97年漢翔公司正職員工僅附月薪名單及總進帳發放回報單與分攤表，但未附個人支領薪資匯入之相關明細資料。依據本案以各項經費支用應依乙方工作計畫建議書所列經費需求明細（含經費科目與支給標準）辦理，其人事費（全職）支領超過工作建議書人數金額，故以漢翔公司經費需求明細契約預算金額為基準，超過部分返還。」等語，按營利事業所得稅查核準則第71條第12款規定：「薪資支出：……薪資支出之原始憑證，為收據或簽收之名冊；其由工會或合作社出具之收據者，應另付工人之印領清冊；職工薪資如係送交銀行分別存入各該職工帳戶者，應以銀行蓋章證明存入之清單予以認定。」茲查漢翔公司雖非行政機關，但屬營利事業，則關於該薪資支出憑證，似仍宜依上揭規定提出相關憑證資料，以供上訴人勞委會查核是否屬實，又漢翔公司既屬營利事業，上揭資料應非無法提出，則該部分資料猶待其提出，以利上訴人勞委會查核，如有無法提出之正當理由，亦應由漢翔公司予以說明，則此部分資料既有不足，尚待原審查明，原判決遽為上訴人勞委會此部分不利之認定，而駁回其此部分之請求，尚嫌速斷。
⑵原判決附表二編號㈡關於各年度辦公室場地、水電及維護費
2,417,520元部分：原判決以上訴人漢翔公司屬國營事業，其辦公室場地係屬國有財產，其引用西屯區平均辦公室行情及類似都會區倉庫平均租金行情作為計算依據，就其屬性與位處地理位置並不恰當，既屬國有財產，應依相關規定辦理，上訴人漢翔公司未提供相關主管機關核准辦公室場地（含水電、維護）租借收費標準。故依國有出租基地租金率調整方案第1點規定：「國有出租基地，自民國82年7月1日起，一律依照土地申報地價年息百分之5計收租金」。○○○區○○段地號333公告土地現值77年1月每平方公尺22,715元，以百分之5計算租金，每年每平方公尺租金1,135.75元，依上訴人漢翔公司所提共使用895平方公尺計算，每年合理租金為1,016,496元，核銷金額超過者，予以返還等語，固非無見。惟依國有財產法第4條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」查上訴人漢翔公司為國營事業且為股份有限公司之組織，則「國有財產法」第4條第2項第3款規定，僅指漢翔公司之股份，不及其他土地、房屋等不動產。是上訴人漢翔公司之辦公室非屬「國有財產法」之國有公用財產。原判決認定上訴人漢翔公司辦公室場地屬「國有財產」即有未洽；又此部分費用既屬辦公室場地費用，可見應屬「房屋」而非「土地」，原判決以「國有出租基地租金率調整方案」第1點規定以國有出租基地予以計算此部分金額，亦嫌無據。再者，依一般論理及經驗法則可知，房屋、土地利用方式不同，故房屋租金及土地租金計算方式不同，參諸依「國有公用不動產收益原則」第1點規定：「為利管理機關依國有財產法第28條但書規定辦理國有公用不動產出租或利用，提昇運用效益，特訂定本原則。」第4點規定：「出租之租金標準：㈠公開標租者：⒈標租底價，基地年租金率不得低於百分之5，房屋年租金率不得低於百分之10。……⒉得標不動產之年租金，按當期申報地價總額或當期房屋課稅現值，乘以得標之租金率計收。……。㈡逕予出租者：⒈基地年租金不得低於當期土地申報地價總額乘以百分之5，符合行政院訂頒『國有出租基地租金率調整方案』第2點各款規定者，得按租金額百分之60計收；房屋年租金不得低於當期房屋課稅現值乘以百分之10」可知，房屋及基地出租之租金計算方式，自有不同，惟原判決逕依勞委會之請求，以鄰近土地計價，依該土地公告現值，以百分之5計算租金，是否正確，容有疑義；且上訴人漢翔公司於原審就此已為主張，原判決未說明何以不採取，即逕謂此計算方式，已屬從優核給等語，亦有判決不備理由之違誤。
⑶原判決附表二編號㈢關於其中92年度憑證遺失無法查核（按
比例以93年度第3梯次核算）4,400,792元部分：原判決以上訴人漢翔公司完全提不出憑證，已為其所是認，勞委會就該部分第3梯次請求返還金額，係以93年度第3梯次報檢人數120,996人佔93年全年度比例計算（93年全年度報檢人數198,460人，第3梯次報檢人數佔全年度之比例為60%），既屬按人數計算，又係依政府相關會計規定支給標準支付，尚無物價波動因素，故勞委會此項請求，自屬可採等語，固非無見。然此部分因原判決就93年度上訴人漢翔公司應返還勞委會之經費，既認定其中附表二編號㈠計983,450元部分、編號㈡之「人事費全職」2,360,000元部分，編號㈣「人事費部分工時」1,789,356元部分、「受理報名人員差旅費」635,818元部分，勞委會之主張不可採，可知原判決就93年度認上訴人漢翔公司僅須返還勞委會1,566,029元。則原判決就92年度第3梯次應返還之金額，基於裁判標準一致，應以最終認定93年度須返還之1,566,029元按60%比例計算（金額應為939,617元），惟原判決逕以勞委會93年度請求金額7,334,653元以60%計算得出之金額4,400,792元，認勞委會此部分主張均可採，而為該部分有利之判決，核有判決理由矛盾之違誤。
⑷原判決附表二編號㈣關於設備維修費93年867,925元，94年8
76,080元（合計1,844,005元），95年869,000元，96年1,090,096元，97年782,404元（95年至97年合計3,130,500元），5年合計為4,485,505元部分：原判決認該項目（科目）上訴人漢翔公司係以電腦公會維修費用標準推估計算設備維修費，據以向勞委會申請核銷設備維修費，惟並未提出維修記錄資料，難認係依實核銷，且其維修費亦有高過機器本身之價值，勞委會以行政院主計處電子處理資料中心「92-96年度電腦應用概況報告」專業、科學及技術服務業類資訊人員平均月薪最新調查結果之機器操作人員計算，就超過部分即該項目表列金額自得請求返還等語，固非無見。然該設備維修費之核定，原判決何以逕以行政院主計處電子處理資料中心「92-96年度電腦應用概況報告」專業、科學及技術服務業類資訊人員平均月薪最新調查結果之機器操作人員計算？遍查原審卷內並未見此項文書，則原審以何證據資料認定該事實，又該認定是否合理，均未經原判決說明其得心證之理由，遽認定勞委會此部分之主張有理由，即有判決不備理由之違誤。
⑸原判決附表二編號㈣關於97年運輸租派車費用389,000元部
分：原判決以上訴人漢翔公司未提出租金原始憑證（含專業司機工作費）、油費、過路費等原始單據佐證，且依其營利事業登記證登記並無租車項目，上訴人漢翔公司逕以自行開具發票教育訓練-技能檢定運輸租派車費用統一發票核銷該項目與會計規定不符，是該項目請求返還有理由等語。茲據上訴人漢翔公司之臺中市政府營利事業登記證之記載可知，漢翔公司之營業項目並無上揭業務（參見原審卷3第190頁），則上訴人既未經營該項業務，何以能自行開具統一發票當作該項費用支出之憑證，即有疑義，則該部分憑證既有未足，自仍應提出其他相關佐證資料予以證明，此與上訴人漢翔公司所指公司法90年11月12日修正刪除第15條第1項規定無涉，上訴人漢翔公司據此主張原判決違背法令，尚非可採。至上訴人漢翔公司97年度「行政委託甄選計畫書」第43頁第7項「運輸租派車費用」，已明白記載每日每車次費用平均3,300元，故開具之統一發票金額即包括相關租金、過路費、油費、專業司機工作費等情，惟仍應提出該支出之相關合法憑證，以供勞委會查核，始符兩造契約約定，其既未能提出相關適法憑證，而為原審所不採，即無不合。
⑹關於原判決附表二編號㈣關於人事費部分工時93年1,789,35
6元部分及受理報名人員差旅費93年635,818元部分：原判決認此部分係漢翔公司以勞務外包方式，由泛亞派遣公司4-7月份之服務費用，上訴人勞委會雖主張漢翔公司未提出個人支領薪資差費之資料，以證其支領之事實，而請求返還。惟查以委外方式使用派遣工，係由漢翔公司與派遣公司訂約，依約支付服務費、差旅費，派遣公司之發票即為原始憑證，故未直接支付薪資差費與個人，自無個人支領薪資、差費資料可資提供，兩造契約又未限制不得使用派遣工，上訴人勞委會據以請求返還，自非可取等語，固非無見。惟此部分據上訴人勞委會指摘漢翔公司提出之統一發票僅名稱，無個別數量，僅記明總價而無個別單價，且未加具支出科目分攤表等語，則以此部分之資料既尚有上訴人勞委會所指未臻明確之處，依支出憑證處理要點第6點規定「（第1項）統一發票應記明下列事項：㈠營業人之名稱、地址及其營利事業統一編號。㈡採購名稱及數量。㈢單價及總價……。（第2項）前項各款如記載不明，應通知補正，不能補正者，應由經手人詳細註明，並簽名證明之。第2款必要時，應註明廠牌或規格。第2款及第3款如以其他相關清單佐證者，得免逐項填記。……」可知，苟其上記載有不明之處，似得依該處理要點第6點第2項予以處理。查漢翔公司關於此部分提出之統一發票僅記名稱而無個別數量，僅記明總價而無個別單價，亦未加具支出科目分攤表，則此部分憑證記載既有未明，即有再予查明之必要，並得依上揭處理要點第6點第2項予以解決，原判決逕謂此部分上訴人勞委會主張不可採，而駁回其此部分請求，亦嫌速斷。
⑺至原判決關於附表二之其他准、駁部分，既未據上訴人勞委
會及上訴人漢翔公司據以指摘原判決，本院故不再予以詳論，附此敍明。
(五)從而，原判決既有上揭違誤。上訴人勞委會及上訴人漢翔公司上訴意旨執以指摘求為廢棄，均為有理由。又因本件事證尚未臻明確，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
書記官 邱 彰 德