最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第227號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 吳尚昆 律師
洪榮彬 律師李怡卿 律師被 上訴 人 梁玉珍上列當事人間因有關林業事務事件，上訴人對於中華民國98年7月16日臺北高等行政法院98年度訴字第102號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人代表人變更為邱鏡淳，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。
二、緣被上訴人以其所有坐落新竹縣○○鄉○○○段○○○○段506地號土地，前於民國（下同）93年向新竹縣寶山鄉公所申准參加全民造林計畫，造林面積2公頃，嗣於96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000846號函通知被上訴人，並詢問被上訴人是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，被上訴人選擇放棄造林並填具終止造林申請書，該申請經由寶山鄉公所以97年6月19日寶農字第0973001043號函轉上訴人，遞經上訴人以97年6月30日府農森字第0970084618號（下稱原處分）函復被上訴人，爰依據「獎勵造林實施要點」第7點規定須繳回造林獎勵金及利息計新臺幣（下同）340,211元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠新竹縣寶山鄉公所事後要求被上訴人簽署終止造林申請書，已超出獎勵造林實施要點第7點規定授權之範圍，似有違反行政程序法第4條之依法行政原則。
今上訴人卻以被上訴人申請終止參與「全民造林運動實施計畫」為由，依獎勵造林實施要點第7點規定，要求被上訴人繳回已領取之造林獎勵金再加上6.316%利息。㈡被上訴人前3年依法檢測為合格，已將獎勵金全數使用在造林工作上，於第4年檢測不合格，並未領取獎勵金，無不當獲利之情事，竟於終止造林後要加計利息追回獎勵金，此舉完全不顧及農民所付出的時間、人力及肥料等費用，不但未採取合理之補救措施，甚至要求賠償的主張，已違反行政程序法第8條誠實信用與信賴保護原則。㈢按本院83年判字第151號判例，縱使機關享有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形，例如獎勵造林實施要點第7點第3項即有規定，因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，不在此限。故上訴人雖得要求被上訴人放棄往後之造林獎勵金，但實不應追索已用於造林之費用，否則即與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：本案被上訴人於93年向新竹縣寶山鄉公所申請全民造林，嗣於97年6月3日向寶山鄉公所申請終止造林，並敘明放棄造林故無法繼續撫育該造林之林木成材，特立此終止造林申請書，同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。上訴人遂依據「獎勵造林實施要點」第7點規定暨行政院農業委員會林務局96年8月27日林造字第0961741145號函會議紀錄，案由五之決議事項二，「造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行基本放款利率為準。」行政院農業委員會造林獎勵之目的在於使之長大成林，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金。本案被上訴人既於獎勵造林期限內，申請終止造林且同意繳回已領取之獎勵金加計利息，故上訴人以原處分請被上訴人繳回獎勵金加計利息340,211元並無不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠本件被上訴人提出終止造林申請書，同意放棄領取後續造林獎勵金並附加利息賠償已領取之獎勵金，應屬被上訴人就系爭行政契約權利義務之承諾，如雙方對其內容發生爭議，自屬公法上爭議事件，依行政訴訟法第8條之規定，應循行政契約給付訴訟之途徑解決，上訴人逕以行政處分命被上訴人給付，並為提起訴願之救濟教示，於法即有未合。㈡縱認本件造林獎勵金之發放係屬行政處分，然獎勵造林實施要點並未規定上訴人得作成追繳獎勵金之不利處分，而被上訴人終止造林申請書亦僅屬被上訴人單方之意思表示，亦非得援為上訴人作成行政處分之依據，是以原處分即難認無違法。㈢行政機關廢止授益處分後，原受益人應返還因該處分所受給付，因給付之返還，對相對人乃屬不利之行政措施，而系爭獎勵造林實施要點未經法律授權，故本件欠缺得直接作成干涉性行政處分之依據，從而，上訴人主張之切結書縱認係屬獎勵金授益處分之附款，然附款之不履行，僅得執為廢止獎勵金授益處分之依據，就返還給付部分，仍無得以行政處分核定之依據等語，為其判斷之基礎。
六、上訴意旨略以：㈠由於身為造林人之被上訴人並沒有就獎勵造林之內容，具有討價還價之權利，即本項獎勵造林之行為，雙方並非處於對等之地位，即並非屬行政契約之性質，詎原審判決遽予援引司法院釋字第348號解釋之意旨，認定本件應屬行政機關與人民間所成立之行政契約關係，於法自屬未合，原審判決有不適用法規及適用不當之違法。㈡上訴人作成被上訴人應返還已領獎勵金之處分，其依據內容，雖非法律性質之全民造林運動綱領及獎勵造林實施要點，但獎勵造林實施要點第7點第2項已明定造林人若未善加管理經營造林木竹，使之長大成林，致任其荒廢，應加利息賠償已領獎勵金，此非出於行政機關之恣意，且被上訴人亦可預見，對人民權利並無侵害，故不致違反法律保留，且依學者、德國行政判例及臺北高等行政法院91年度訴字第2318號及90年度簡字第7790號判決之見解，均肯認授益行政處分經廢止後，對於返還溢領或已領金錢之請求，只需由行政機關透過給付裁決即作成行政處分請求給付即可，而不限於法律所明定之情形，更無需提起一般公法上給付訴訟，原審判決有不適用法規及適用不當之違法。㈢當被上訴人選擇放棄造林並填具終止造林申請書，而上訴人前去勘查時，被上訴人接受獎勵造林之現場狀況為有雜草、天然落種所生林木及未栽種成功之種苗等，依造林之經驗法則，如被上訴人有接受林業主管機關之指導，並善加管理，則不可能出現上開情況，此雖非擅自拔除毀損，但顯係被上訴人「未善加管理經營造林，致任其荒廢」，何來所謂「與林木荒廢，尚屬有間」，原審判決有判決理由矛盾之違法。
七、本院查：
（一）按「為號召全國民眾推行造林，依據全民造林運動綱領第七點訂定本要點。」「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）林務局林區管理處、各大學實驗林管理處。」「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：㈠由林業管理經營機關培養，無償供應：⒈造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、他項權利證明書或承租契約書影印本，向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所或農委會林務局林區管理處工作站（以下簡稱工作站）提出種苗無償配撥申請書，經查核土地有關證件無誤後，在申請書上『核對土地有關證件』欄內核章受理之。⒉鄉（鎮、市、區）公所、工作站，應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊連同種苗無償配撥申請書一份，送各該林業管理經營機關審核。⒊各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所、工作站所送之申請書件，逐筆詳為審查後，將配撥核定數量，登入申請具領清冊配撥核定數量欄內，送還鄉（鎮、市、區）公所、工作站。⒋種苗配撥數量經各該林業管理經營機關核定後，鄉（鎮、市、區）公所、工作站，迅即通知各受配人限期具領，於種苗配撥完竣後，將造林情形登入造林登記卡二份，並將清冊及登記卡各一份，送各該林業管理經營機關備查，餘各一份留存。⒌種苗受配人接到種苗配撥通知後，應於限期內提領，並迅即施行造林，以期提高造林成活率。⒍種苗應分配已申請地新植之用，如有賸餘時，再分配已申請地補植或其他未預先申請地之新植或補植之用。㈡自備種苗．．．。」「造林成果檢測方法如下：各林業管理經營機關依據造林登記卡，排定日期，於造林三個月後，派員會同鄉（鎮、市、區）公所或工作站或出租機關人員，赴實地核對地籍圖，必要時予以實測，檢查造林情形，並將實際檢測結果，登記於造林檢查紀錄卡。」「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合下列各款規定者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。㈡造林成活率達百分之七十以上。㈢自造林第七年起，每年造林成活率扣除自然枯死率二％，每三年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發，不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」「（第1項）造林獎勵金之發給方式為：前六年每公頃發給新植撫育費新臺幣二十五萬元，即第一年新臺幣十萬元，第二年至第六年，每年新臺幣三萬元：第七年起至第二十年止，每年每公頃發給造林管理費新臺幣二萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。（第2項）造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。（第3項）將既有未達輪伐期之林木砍除，重新申請造林者，不得發給造林獎勵金，但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經報准者，不在此限。」「造林獎勵金核發程序如下：㈠經依第五點檢測符合標準者，由原受理申請單位，編造造林獎勵金提領清冊四份，送各該林業管理經營機關審核。㈡各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所或工作站所送之造林獎勵金提領清冊後，應逐筆詳為審核。無誤後，由各林業管理經營機關逕行獎勵金發給造林人，並通知原送清冊之鄉（鎮、市、區）公所或工作站及造林人。㈢各林業管理經營機關核發獎勵金後，應將清冊一份，送農委會林務局備查。㈣核定發給造林獎勵金面積計算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。」為農委會訂定發布獎勵造林實施要點（下稱實施要點）第1點、第2點、第3點、第5點、第6點、第7點及第9點所規定。次按「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。．．．（第2項）前項所稱之附款如下︰．．．負擔。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」分別為行政程序法第93條第1項前段、第2項第3款及第123條第3款、第125條所明定。綜合上開實施要點與行政程序法規定可知，前揭實施要點乃農委會基於中央林業主管機關權責，為號召全國民眾推行造林而設；且為落實造林成果，由農委會提列相關預算支應，對經林業管理機關核准無償配撥或自備種苗，符合實施要點第5點規定之造林人，給與獎勵金，其獎勵金之發給，係屬具有裁量權行政機關之授益行政處分；而造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，所書立內載：「同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金」，核屬準負擔附款之性質，則於受益人未履行該負擔時，原行政處分機關自得依職權為全部或一部之廢止（本院99年度裁字第500號、99年度判字第1216號判決參照）。
（二）本件被上訴人以其所有坐落新竹縣○○鄉○○○段○○○○段506地號土地，前於93年向新竹縣寶山鄉公所申准參加全民造林計畫，造林面積2公頃，嗣於96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000846號函通知被上訴人，並詢問被上訴人是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，被上訴人選擇放棄造林並填具終止造林申請書，該申請經由寶山鄉公所以97年6月19日寶農字第0973001043號函轉上訴人等情，為原審認定之事實。揆諸上開說明，上訴人認被上訴人符合實施要點第7點規定情形，以系爭處分通知被上訴人須繳回造林獎勵金及利息，尚非無據。原判決以本件係屬行政契約關係，上訴人不得單方面以行政處分之方式，作為促使或強制被上訴人履行行政契約之手段；且縱認造林獎勵金之發放係屬行政處分，然前開實施要點並未規定上訴人得作成追繳獎勵金之不利處分，被上訴人終止造林申請書亦僅屬被上訴人單方之意思表示，亦非得援為上訴人作成行政處分之依據；又行政機關廢止授益處分後，原受益人應返還因該處分所受給付，因給付之返還，對相對人乃屬不利之行政措施，系爭獎勵造林實施要點未經法律授權，故本件欠缺得直接作成干涉性行政處分之依據等云云，尚嫌違誤。上訴意旨執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件原處分有無違法，尚待原審調查審認，爰將原判決廢棄，發回原審法院審理後，另為適法之判決，以符法制。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
書記官 阮 思 瑩