最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第354號上 訴 人 長興電機股份有限公司代 表 人 陳照美訴訟代理人 謝協昌 律師
陳煥生 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司輸變電工程處中區施工處代 表 人 廖本全訴訟代理人 吳文琳 律師
馬志平 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國98年9月22日臺中高等行政法院98年度訴字第192號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人參與被上訴人所辦理「越港一次配電變電所統包工程(案號：Z0000000000)」採購案，民國94年12月29日決標後，因上訴人未得標而已悉數發還所繳交之押標金。嗣於97年8月15日D中區字第0970800382號函通知上訴人，以上訴人之董事兼總經理陳傳恒為圖上訴人得標，違法獲取系爭採購案應保密之評選委員名單而關說、行賄相關人員，有臺灣臺北地方法院檢察署檢察官95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541號、96年度偵字第776號起訴書載明犯罪事實可稽。
爰依政府採購法第31條第2項第8款規定，通知上訴人追繳押標金新臺幣(下同)1,419萬元。上訴人不服，於97年8月25日提出異議，被上訴人以97年9月8日D中區字第0970800648號函作成異議處理，仍維持原處分。上訴人仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)本件採購案之決標方式係採最有利標，由被上訴人組成評選委員會依評選委員會決議之結果而決定得標廠商，除評選委員外，其他人均無法決定得標廠商，因此採購公正是否受影響，應以評選委員是否受影響為斷。縱令有其他違反法令行為，然而倘該違法行為與評選委員之判斷無涉，即非得論有「影響採購公正之違反法令行為」。又觀之臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號判決可知，本採購案全部評選委員均未遭起訴，難謂有違背職務情事，亦無任何行求、期約或交付賄款之行為，且本採購案上訴人既未得標，足證採購公正之結果並未受任何影響之情事。(二)上訴人並未違反具體法律或法規命令，縱令上訴人之人員因違反貪污治罪條例遭一審判決有罪（該人員業已提出上訴），然上訴人並未遭任何刑事訴追或有罪判決，即不得以上訴人之人員受行賄罪之判決即認上訴人亦涉違反法令行為，足證被上訴人未能具體指摘上訴人違反何項法令之規範。審議判斷將「上訴人人員之違反法令行為」視為「廠商之違反法令行為」，有違法律保留原則，亦與本法第31條第2項第8款之規定相悖。(三)本件刑事案許文宏雖係台灣電力股份有限公司(下稱台電公司)輸變電工程處處長，然並不負責輸變電工程處之工程案件之招標、決標，僅為台電公司之人員，非屬各該工程之監辦人員。被上訴人所憑以處分之台灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決不察，逕認其為各該工程採購案之監辦人員，而認有貪污治罪條例之適用，顯然違背法令。又本採購案上訴人並未得標，依該判決亦認定本採購案並未有任何款項之交付，然卻認定陳傳恒亦構成交付賄賂罪，顯然違法等語，求為判決撤銷審議判斷及原處分。
三、被上訴人則以：(一)上訴人於決標前確有違法獲取應保密之評選委員名單，而關說行賄評選委員，請求其支持上訴人為最優廠商之事實，此有臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決為證，此等關說行賄、給予後謝金之行為，依據行政院公共工程委員會(下稱工程會)96年10月11日工程企字第09600408780號函釋見解，構成政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形，符合工程會通案認定屬於同法第31條第2項第8款，以及系爭工程採購投標須知第22條第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之追繳押標金事由，被上訴人自得向上訴人追繳已發還之押標金。(二)上訴人乃法人組織，其行為須由代表人或代理人為之，再將法律效果歸於法人本身，而依公司法第8條第2項規定，公司經理人在執行職務範圍內，亦為公司負責人，上訴人總經理陳傳恒，於決標前違法取得評選委員名單，並向評選委員關說行賄，係請求支持上訴人，而非請求支持其個人，陳傳恒之行為顯然在促使上訴人得以承攬本工程案。(三)再者，債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任，民法第224條定有明文，且公司經理人依公司法第31條及民法第553條規定，有為公司管理事務及簽名之權，故上訴人總經理亦屬民法第224條所稱之代理人、使用人，而總經理之故意、過失，上訴人依法自應與自己之故意、過失負同一責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)查陳傳恒為上訴人之董事兼總經理，其為圖上訴人得標，而與黃朝福、張宏吉、許文宏等人於系爭工程決標前之94年8月間，約定若張宏吉、許文宏、黃朝福等人能協助取得評選委員名單暨向評選委員行求關說，並使上訴人順利獲評選為最有利標，上訴人將支付該工程案決標金額2%(約900萬元)之賄款予張宏吉、許文宏、黃朝福等人。張宏吉遂委請許文宏向中區施工處經理莊明堅索取評選委員名單，再由莊明堅向承辦之變電二課課長何兆榮轉向承辦股長廖振東取得應秘密之評選委員名單，由許文宏再轉交予張宏吉後，張宏吉再告知黃朝福外聘評選委員名單包括許宏德、陳榮良、江篤信、沈永年及吳瑞南等5人。嗣黃朝福告知吳永春評選委員名單後，吳永春於決標前，分別向江篤信、許宏德、陳榮良及沈永年等評選委員行求關說，請求支持上訴人獲選為最有利標廠商，且事後將會提供金錢作為酬謝，張宏吉復於決標前，以電話向評選委員吳世鴻關說之事實，迭據陳傳恒於96年1月2日在法務部調查局北部地區機動工作組製作調查筆錄時、檢察官偵訊時及臺灣臺北地方法院審理該刑事案件時，自白不諱；復據張宏吉、吳永春於該刑事案件審理中坦承有取得評選委員名單後，並進行關說行賄之情事(臺灣高等法院97年度上訴字第5413號貪污治罪條例等案相關卷證影卷第100頁)，亦經何兆榮證述有向廖振東將該案之評選委員名單交予莊明堅等情(同上卷第119、126頁)，且互核相符，是陳傳恒為圖上訴人得標，而經由黃朝福、張宏吉、許文宏等人協助取得評選委員名單後，並進行關說行賄之事實，已堪認定。(二)按採購評選委員名單，於開始評選前應予保密，採購評選委員會組織準則第6條定有明文。而關說行賄之行為為法律所不許，上訴人違法獲取應保密之評選委員名單，並進而關說行賄評選委員，均屬違反法令之行為。上訴人主張關說為政府採購法第16條所允許，並不違反法令之規定云云。惟政府採購法施行細則第16條規定：「本法第16條所稱請託或關說，指不循法定程序，對採購案提出下列要求：一、於招標前，對預定辦理之採購事項，提出請求。二、於招標後，對招標文件內容或審標、決標結果，要求變更。三、於履約及驗收期間，對契約內容或查驗、驗收結果，要求變更。」是依政府採購法第16條規定得為關說之範圍，係以同法施行細則第16條所規定之事項為限，並宜以書面為之或作成紀錄。陳傳恒為圖上訴人得標，經由黃朝福、張宏吉、許文宏等人協助取得評選委員名單後，並進行關說行賄之情事，核非政府採購法施行細則第16條所規定得關說之事項，上訴人主張該關說為政府採購法所允許，自無可採。又陳傳恒等人向本件評選委員關說行賄，以期盼有得標之機會，對於被上訴人辦理本件採購案過程，自足以影響採購之公正，至於評選之結果是否由上訴人得標，陳傳恒等人及評選委員是否遭起訴或判刑確定，以及嗣後施工之工程品質良寙，均非所問。上訴人主張本件採購案決標結果，上訴人並未得標，並不影響採購之公正，亦無可採。(三)次查，工程會96年10月11日工程企字第09600408780號函釋略以：「廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬本法第50條第1項第7款情形。」96年7月25日工程企字第09600293210號函釋略以：「應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依本法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還。」質言之，工程會96年10月11日工程企字第09600408780號函釋已表明，廠商違法獲取應保密之評選委員名單而為關說或行賄行為，進而影響採購公正者，屬政府採購法第50條第1項第7款之「其他影響採購公正之違反法令行為」；而96年7月25日工程企字第09600293210號函釋則表明，經工程會認定屬政府採購法第50條第1項第7款情事者，應屬同法第31條第2項第8款所稱「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」。準此，可知工程會已通案認定凡有政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」，均屬同法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之追繳押標金事由，無須就個案再送工程會另行認定。(四)查上訴人為公司組織，固有獨立之法人人格，惟其行為須由代表人、代理人、受僱人或其他從業人員為之，再將法律效果歸於法人本身。而依公司法第8條第1項規定「本法所稱公司負責人：在……股份有限公司為董事。」，同條第2項規定「公司之經理人……，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」陳傳恒為上訴人公司之董事兼總經理，投標承攬工程，為其執行職務之範圍，其於本件採購案決標前違法取得評選委員名單，並向評選委員關說行賄，係請求支持上訴人，冀望上訴人能投標取得工程，而非請求支持其個人，陳傳恒之行為在促使上訴人得以承攬本工程案，其所為係代表上訴人公司之行為，衡諸上開規定，上訴人自難主張免責。綜上所述，上訴人在系爭採購案投標期間違法獲取應保密之評選委員名單而向評選委員關說行賄，被上訴人依政府採購法第31條第2項第8款及系爭工程採購投標須知第22條第8款規定，向上訴人追繳押標金，於法並無不合，因將原申訴審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)我國行政訴訟第一審採事實審及言詞審理，有關裁判前提之事實，高等行政法院應負有義務本於職權自行查明，使案件成熟達於可裁判之程度，始得為終局判決；且依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；又行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束(本院59年判字第410號判例參照)，自不受檢察官起訴事實之拘束。甚且，檢察官所起訴之犯罪事實，其起訴以有犯罪嫌疑為已足(刑事訴訟法第251條第1項參照)，尚待法院審判認定是否犯罪事實確實存在，是事實審法院如僅以此起訴書所載犯罪事實，作為認定事實已經證明之依據，而未就起訴所憑證據為評價，或再加上對其他證據所為之評價，綜合判斷以認定事實之真偽，此種事實審法院之事實認定即有違論理法則。是即令系爭起訴書有關於原判決所認定事實之記載，亦不能僅憑系爭起訴書作為認定上訴人有政府採購法第50條第1項第7款違反法令行為之論據。本件原判決認定陳傳恒為上訴人公司之董事兼總經理，其為圖上訴人得標，而與黃朝福、張宏吉、許文宏等人於系爭工程決標前之94年8月間，約定若張宏吉、許文宏、黃朝福等人能協助取得評選委員名單暨向評選委員行求關說，並使上訴人順利獲評選為最有利標，上訴人將支付該工程案決標金額2%(約900萬元)之賄款予張宏吉、許文宏、黃朝福等人。張宏吉遂委請許文宏向中區施工處經理莊明堅索取評選委員名單，再由莊明堅向承辦之變電二課課長何兆榮轉向承辦股長廖振東取得應秘密之評選委員名單，由許文宏再轉交予張宏吉後，張宏吉再告知黃朝福外聘評選委員名單包括許宏德、陳榮良、江篤信、沈永年及吳瑞南等5人。嗣黃朝福告知吳永春評選委員名單後，吳永春於決標前，分別向江篤信、許宏德、陳榮良及沈永年等評選委員行求關說，請求支持上訴人獲選為最有利標廠商，且事後將會提供金錢作為酬謝，張宏吉復於決標前，以電話向評選委員吳世鴻關說之事實，無非以陳傳恒於96年1月2日在法務部調查局北部地區機動工作組製作調查筆錄時、檢察官偵訊時及臺灣臺北地方法院審理該刑事案件時，自白不諱；復據張宏吉、吳永春於該刑事案件審理中坦承有取得評選委員名單後，並進行關說行賄之情事，亦經何兆榮證述有向廖振東將該案之評選委員名單交予莊明堅等情，且互核相符，有各該調查、偵訊、訊問及審判筆錄、臺灣臺北地方法院檢察署檢察官95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541號、96年度偵字第776號起訴書、臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決書及評選委員名單附卷可稽[見原判決事實及理由欄五㈣]為其論斷之依據。惟上訴人於原審審理中即一再主張被上訴人所憑以處分之臺灣臺北地方法院檢察署檢察官95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541號、96年度偵字第776號起訴書及臺灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決認事用法多有違誤，原審有獨立調查證據認定事實之必要。乃原審既為不利於上訴人之判決，依行政訴訟法第209條第3項之規定，自應將上訴人之攻擊方法及有利證據調查論駁，並於理由項下記載法律意見，惟原判決所記載之事實全部引用上開起訴書之犯罪事實，而未自行調查證據並詳為論斷，不僅有違背證據法則、論理法則之虞，亦有判決理由不備之違法。(二)上訴人於原審即一再主張陳傳恒與張宏吉係於94年4月之前為當時五權、埔里工程採購案接觸，本件之招、決標案則在同年12月間進行，陳傳恆不可能為當時尚不存在之標案參與謀議等情，陳傳恆且於原審98年7月30日受命法官行準備程序時證述前情；且遍閱所有刑事卷證資料包括所有被上訴人之陳述、證人之證詞及原審卷證資料，均無陳傳恆於94年8月間參與謀議之事證，原審竟於判決理由欄載明「陳傳恒為上訴人之董事兼總經理，其為圖上訴人得標，而與黃朝福、張宏吉、許文宏等人於系爭工程決標前之94年8月間，約定若張宏吉、許文宏、黃朝福等人能協助取得評選委員名單暨向評選委員行求關說，並使上訴人順利獲評選為最有利標」亦與事實不符。而原審對於陳傳恒之上開證詞不予採信，復未說明不採之理由，逕予援用陳傳恆在調查局、調查官訊問及刑事法院審理中之自白，非無違誤；甚且所謂「自白不諱」其自白之內容如何，其犯罪之自白與本件原判決事實欄所載之內容是否相符，其證據力如何，均未論斷，上訴人復堅稱從未就「向許文宏行賄以取得評選委員名單」「及向評選委員行賄以取得標案」等情自白，並指以指摘原判決判決理由矛盾，似非全然無據。(三)另上訴人主張職司系爭採購案決標廠商之全部評審委員均未遭起訴，足認其等未有任何收受賄賂及違背職務之情事，更足證系爭採購案之採購公正之結果未受影響，被上訴人以上訴人有「經主管機關認定，而有影響採購公正之違反法令行為」，作為追繳押標金之理由，顯與政府採購法第31條第2項第8款規定之構成要件不符，當屬違法乙節。原判決僅援用工程會96年10月11日工程企字第09600408780號、96年7月25日工程企字第09600293210號函釋，而未就上開函釋是否違反法律保留原則；並就函釋中「為關說或行賄行為，進而影響採購之公正性」再加闡述論斷，遽認關說或行賄，以期盼有得標之機會，對於被上訴人辦理本件採購案過程，已足以影響採購之公正，而為不利於上訴人之判決，亦有可議。
(四)綜上所述，原判決既有如上述不適用法規及理由不備之違法，並其違法又將影響判決結論，本件上訴應認為有理由；又因本件事證尚有未明，本院無從為法律上之判斷，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院另為妥適之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 18 日
書記官 王 福 瀛