最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第357號上 訴 人 源發國際股份有限公司(原名：源發營造工程股份
有限公司)代 表 人 胡曉梅訴訟代理人 周憲文 律師被 上訴 人 行政院勞工委員會代 表 人 王如玄上列當事人間債務人異議之訴事件，上訴人對於中華民國98年10月1日臺北高等行政法院98年度訴字第1201號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前經被上訴人核准於民國83年3月至84年7月間聘僱74名泰籍勞工從事重大公共工程營造工作，應依就業服務法繳納之就業安定費，自外籍勞工入境之翌日起算至聘僱屆滿日或離境日(或轉換雇主)之前1日止，共計新臺幣(下同)976,382元，惟上訴人並未依規定繳納。被上訴人於95年2月20日以勞職外字第00-0000000-0000000000號就業安定費催繳通知單通知上訴人儘速繳納欠繳之976,382元，並取得執行名義，被上訴人即於97年10月15日以勞職許字第00-0000000號行政執行移送書，移送法務部行政執行署臺北行政執行處(下稱臺北行政執行處)執行。上訴人不服，就臺北行政執行處97年度費執專字第108445號行政執行事件之執行行為，認有侵害利益之情事，於98年3月25日向臺北行政執行處聲明異議，經法務部行政執行署決定異議駁回，遂依行政訴訟法第307條之規定，提起本件債務人異議之訴，並請求返還執行所得之不當得利。
二、上訴人起訴主張：(一)本件就業安定費係於83年3月至84年7月間發生，其請求權時效雖類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，但自90年1月1日行政程序法施行後，參酌本院98年度判字第399號判決意旨，如殘餘時效期間超過5年以上，其請求權時效應自90年1月1日行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。是故，本件就業安定費請求權應至94年12月31日時效即屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日為星期日，則參諸民法第122條規定，其請求權時效應於95年1月2日屆滿。惟被上訴人卻至97年11月3日始為移送，揆諸前揭本院判決意旨，斯時本件公法上金錢給付請求權已因5年時效完成而罹於消滅，自不得再為請求及執行，故本件執行程序應予撤銷。(二)本案就業安定費係於83年3月至84年7月間發生，依行為時就業服務法第51條(現為第55條)第1項、就業安定基金收支保管及運用辦法第14條(現為第12條)之規定，系爭就業安定費依法已定有繳納期限，並不待行政機關之通知或催繳，即已發生繳納之義務，故本件就業安定費之公法上金錢給付請求權係於83年3月至84年7月間發生，但被上訴人卻遲至97年11月3日始移送臺北行政執行處執行，顯已違反行政執行法第7條第1項5年執行期間限制及同法第42條規定，自不應再為執行，而應撤銷本件執行程序。(三)系爭就業安定費依法已定有繳納期限，並不待行政機關之通知或催繳，即已發生繳納之義務，故本案就業安定費係依法令而負有繳納義務者，並非是因行政機關做成行政處分或是因法院裁定才創設負擔金錢給付義務，故依行政執行法第11條第1項第3款規定，逾期不履行，被上訴人即得移送執行，並非待被上訴人作成行政處分送達上訴人始可執行。且依行政執行法第13條第1項第2、4款規定，移送時應檢附之文件為「義務人依法令負有義務之證明」及「義務人經限期履行而逾期仍不履行之證明文件」，並非是以行政處分之處分書或是具備行政處分形式要件之文書為要件，從而，本案已有執行名義，且被上訴人自92年1月已有繳款通知單定期催繳，甚至於92年5月7日以雙掛號送達催繳通知單，則被上訴人即可檢附上開證明文件將本案移送執行，但卻至97年11月3日始為移送，已逾5年期限而不能執行。如認被上訴人主張催繳通知單即為行政處分云云，則被上訴人每次催繳即為一次行政處分，皆可依法提出訴願、行政訴訟等救濟程序，同一筆公法上金錢給付債權，因先後不斷催繳，而作成數個行政處分，則該筆債權究竟何時始能確定？且該債權時效期間及執行期間，因為每次催繳而得由被上訴人任意延長，永無消滅時效或逾期執行之問題，如此對於債務人亦顯非公平。(四)綜上所述，被上訴人已因本案執行而自上訴人之銀行帳戶扣押取得共計12,773元。但本案執行程序並非合法正當，則經鈞院撤銷執行程序後，被上訴人即應將不當得利之執行利益返還上訴人等語，求為判決：⒈撤銷被上訴人於97年11月3日移送臺北行政執行處97年度費執專字第108445號就業安定費行政執行事件之執行程序；⒉被上訴人應給付上訴人12,773元，暨其中11,206元自起訴狀繕本送達翌日起、其餘1,567元自98年7月29日起，均至清償日止，按法定年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：上訴人前經被上訴人核准於83年3月至84年7月間聘僱74名泰籍勞工從事重大公共工程營造工作，應繳納之就業安定費總計為976,382元。因上訴人並未依規定繳納，經被上訴人分別於92年4月28日、93年11月18日、94年5月18日、94年8月18日及95年2月20日，以9201期(92年1-2月)、9304期(93年7-9月)、9401期(94年1-3月)、9402期(94年4-6月)及9404期(94年10-12月)就業安定費催繳通知單予以催收，上開各期就業安定費催繳通知單已於92年5月7日、93年11月22日、94年5月23日、94年8月19日及95年2月21日合法送達上訴人，惟上訴人逾期仍未繳納，被上訴人爰以95年2月20日勞職外字第00-0000000-0000000000號就業安定費催繳通知單取得執行名義，並於97年10月15日以勞職許字第00-0000000號行政執行移送書，移送臺北行政執行處執行，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)所謂行政執行名義，係表示公法上給付請求權存在及範圍，得據以執行之公文書。因法律為普遍抽象之規定，故原則上須行政機關就特定事件作成下命行政處分，使法律規定具體化，人民始具有規範上「應」依其規定，以及技術上「得」依其規定而履行之行政法義務。故行政強制執行原則上應以行政處分為其執行名義，至於人民之行政法義務出於法院裁定者，亦散見於相關法令，惟較少見。行政執行法第11條第1項第3款雖有謂「依法令負有義務」者，然依同款所為之「書面通知限期履行」，事實上即為法定義務之履行期具體化之行政處分，是以尚難認依法令負有義務之情形，即無以行政處分為執行名義之可能。且行政強制執行之要件，依行政執行法第11條第1項之規定意旨，原則上須以已成立之公法金錢給付義務且逾期不履行為要件，是本件系爭就業安定費雖係依就業服務法之規定而成立，然對人民義務之具體內容，如數額、繳納期限，如無作成下命性質之行政處分，並以之為執行名義，實無從強制執行，故被上訴人主張就業安定費之催繳通知單為行政處分，且為行政執行之執行名義，應屬可採，是以上訴人主張本件係依法令負有義務，並非以行政處分為執行名義云云，尚非可採。(二)惟查，被上訴人主張分別於92年4月28日、93年11月18日、94年5月18日、94年8月18日及95年2月20日作成催繳通知書掛號郵寄送達上訴人，依各期催繳通知書以觀，均已記載繳納就業安定費之旨，且亦記載繳納義務人即上訴人、應繳金額欠繳金額等事項，足使相對人知悉處分之內容。惟行政機關是否得於作成行政處分且對外生效外，又重為內容相同之處分，學理上則有重覆處分及第二次裁決之區分，重覆處分係本於現有法律及事實狀況，無意在原處分外，增加新的規制效果，故重覆處分不影響原處分之形式及實質存續力；第二次裁決係指原處分發生形式存續力後，雖以原處分之事實或法律狀況為基礎，然再為實體上之考量重新審查之謂，行政機關主動適用行政程序法第117條撤銷原處分之意思表示，即屬依職權之第二次裁決。本件被上訴人先於92年4月28日作成上訴人應繳納1,122,839元就業安定費(內含滯納金)之催繳通知，然嗣因認本件就業安定費依發生時即83、84年之就業服務法規定，並無有關滯納金之規定，因認原通知繳納金額有誤，故於93年11月18日再行作成應繳納976,382元之通知，並限期上訴人於93年11月24日繳納，是以被上訴人93年11月18日作成之通知處分，應係重新考量適用法令問題，而依職權撤銷其前作成之92年4月28日通知處分，應屬第二次裁決性質，故乃屬新的行政處分，得為獨立行政爭訟之對象。至於被上訴人續於94年5月18日、94年8月18日及95年2月20日重新作成與93年11月18日催繳金額相同之處分，經核均本於同一法律及事實狀況，且亦無重新為實體上之審查，或增加新的規制效果，應認均屬重覆處分，並不生新的拘束力，故本件之執行名義為93年11月18日之催繳通知，應可認定。被上訴人雖主張係依95年2月20日催繳通知移送執行，惟該催繳通知應係重覆處分，實際發生規制效力者，仍為93年11月18日作成，且於同年月22日送達上訴人之催繳通知單，並應據此起算救濟期間並發生時效中斷之效果，如認被上訴人得無限制催繳不移送執行，而得以重覆處分中斷時效，則將破壞公法上請求權時效制定之目的，故被上訴人認本件執行名義係屬95年2月20日之催繳通知，尚非可採。(三)本件關於就業安定費之公法上請求權，係於行政程序法施行前即已成立，依本院92年度判字第818號判決、96年度判字第914號判決之判決意旨，被上訴人如未行使權利，則應自95年1月1日起即罹於時效，惟被上訴人於93年11月18日作成催繳通知之行政處分，具體化上訴人之公法上義務範圍，並於93年11月22日送達上訴人，被上訴人即以該行政處分中斷公法上請求權時效之進行，嗣上訴人就此催繳通知並未依訴願法第14條第1項之規定，於處分達到之次日起30日法定期間內提起訴願請求救濟，是於93年12月22日救濟期間屆滿後，該處分即具有形式存續力而不得再為爭訟，故依行政程序法第133條、第134條之規定，本件公法上之請求時效重行起算5年，是以被上訴人於97年10月15日將本件移送執行，並未逾此重行起算之5年時效，上訴人主張本件公法上請求權，於執行名義成立後已罹於時效一節，尚屬無據。(四)依行政執行法第7條第1項之規定，此項執行期間起算應自「處分、裁定確定之日」，或「依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日」起。本件就業安定費業經被上訴人以93年11月18日行政處分催繳，限期於93年11月24日繳納，前已認定，被上訴人於5年內之97年10月15日移送臺北行政執行處執行，且該處於收案後亦於98年2月13日就上訴人對於第三人富邦銀行等處之存款債權，發扣押命令而開始執行等情，亦有執行命令附於97年度費執專字第108445號執行案卷可稽，並無5年內未經執行，不再執行之情形，故應得繼續執行。上訴人主張本件已逾執行期間而不得再行執行，亦屬無據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)按行為時就業服務法第51條第1項規定：「雇主聘僱外國人從事第43條第1項第7款或第8款規定之工作，應向中央主管機關設置之特種基金專戶繳納就業安定費，作為促進國民就業之用；就業安定費之數額及該基金收支，保管及運用辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」次按，81年09月18日公布之就業安定基金收支保管及運用辦法，未就就業安定費之繳納方式、期間定有明文，依86年3月26日修正公布就業安定基金收支保管及運用辦法第14條規定：
「（第1項）雇主應自其聘僱之外國人入境翌日起，於每月25日前，按月向管理機關繳納就業安定費；雇主亦得以2個月以上為期，分期不計息，提前繳納。但該外國人入境翌日至當月末日止，未滿1月者，雇主得依其實際入境日數按比例計算繳納之。（第2項）前項外國人入境日期係在當月12日以後者，雇主得連同當月應繳納之就業安定費於次月一併繳納之。（第3項）雇主所聘僱之外國人，於當月末日之前離職者，其就業安定費之計算，準用第一項但書之規定。但離職日期係在當月15日之前者，雇主應連同當月應繳納之就業安定費於前1月一併按比例計算繳納之。」本件上訴人更名前為源發營造工程股份有限公司，前經被上訴人核准於83年3月至84年7月間，聘僱74名泰籍勞工從事重大公共工程營造工作，自外籍勞工入境之翌日起算至聘僱屆滿日或離境日（或轉換雇主）之前1日止，應依就業服務法繳納就業安定費共計976,382元，被上訴人就前開欠繳費用，曾於92年4月28日、93年11月18日、94年5月18日、94年8月18日及95年2月20日，以雙掛號郵寄就業安定費催繳通知單（除92年4月28日催繳通知金額為1,122,839元外，其餘各次金額均為976,382元），並經上訴人於92年5月7日、93年11月22日、94年5月23日、94年8月19日及95年2月21日分別收受送達被上訴人嗣於97年10月15日以勞職許字第00-0000000號行政執行移送書，將系爭就業安定費事件移送臺北行政執行處執行，並經該處以97年度費執專字第108445號執行案件執行，並分別於98年4月3日、98年6月22日、98年6月25日執行得款11,206元、706元、861元，總計金額為12,773元等情，乃原審本於職權調查認定之事實，原判決並於理由欄詳細說明關於強制執行法債務人異議之訴，其訴之性質（形成訴訟說）、當事人、異議事由、起訴期間等，應得作為行政執行債務人異議之訴類推適用之參考。本件被上訴人先於92年4月28日作成上訴人應繳納1,122,839元就業安定費（內含滯納金）之催繳通知，然嗣因認本件就業安定費依發生時即83、84年之就業服務法規定，並無有關滯納金之規定，因認原通知繳納金額有誤，故於93年11月18日再行作成應繳納976,382元之通知，並限期上訴人於93年11月24日繳納，是以被上訴人93年11月18日作成之通知處分，應係重新考量適用法令問題，而依職權撤銷其前作成之92年4月28日通知處分，應屬第二次裁決性質，故乃屬新的行政處分，得為獨立行政爭訟之對象。至於被上訴人續於94年5月18日、94年8月18日及95年2月20日重新作成與93年11月18日催繳金額相同之處分，經核均本於同一法律及事實狀況，且亦無重新為實體上之審查，或增加新的規制效果，應認均屬重覆處分，並不生新的拘束力，故本件之執行名義為93年11月18日之催繳通知，應可認定。
進而敘明被上訴人於93年11月18日作成催繳通知之行政處分，具體化上訴人之公法上義務範圍，並於93年11月22日送達上訴人，該行政處分公法上請求權時效之進行即已中斷，嗣上訴人就此催繳通知並未依訴願法第14條第1項之規定，於處分達到之次日起30日法定期間內提起訴願請求救濟，是於93年12月22日救濟期間屆滿後，該處分即具有形式存續力而不得再為爭訟，故依行政程序法第133條、第134條之規定，本件公法上之請求時效重行起算5年，於97年10月15日將本件移送執行，並未逾此重行起算之5年時效，且未逾行政執行法第7條執行期間限制之規定，得繼續執行等情，經核尚屬於法無違。上訴人主張依據行為時就業服務法第51條(現為第55條)第1項及86年3月26日修正公布之「就業安定基金收支保管及運用辦法」第14條(現為第12條)之規定，可見系爭就業安定費依法已定有繳納期限，並不待行政機關之通知或催繳，即已發生繳納之義務，被上訴人迭次亦如是自承。則原判決一方面於判決理由援引上開規定，一方面又謂系爭就業安定費之具體內容，如數額、繳納期限，如未作成下命性質之行政處分，並以之為執行名義，實無從強制執行。其判決理由實前後矛盾，自有判決理由矛盾之違法云云。惟查上訴人所引上開辦法固有安定費繳納期限之規定，然並未就如何繳納為細節性之規定，亦無違反繳納義務之罰則，上訴人逾期未繳，被上訴人所發之催繳通知自應認係命上訴人繳納之行政處分，原判決上開論述實無理由矛盾之處。(二)復按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。……」固為行政程序法第96條第1項第4款所明定；考其立法意旨為使處分相對人知悉作成行政處分之行政機關，以便如不服該行政處分時可得據以提出不服之理由以資救濟，並由處分機關及其首長之署名可得知救濟途徑。是倘由行政處分書上處分機關之記載，足以認定作成行政處分之行政機關，則不影響該行政處分之效力。經查本件就業安定費催繳通知單僅記載「行政院勞工委員會」而無其首長之署名或簽章，固與行政程序法第96條第1項第4款規定不符而有瑕疵，惟由其記載「行政院勞工委員會」仍足以得知處分機關為被上訴人，與行政程序法第111條第1款所定行政處分無效之要件有間，而依行政處分有效優先認定原則，此種瑕疵尚未構成同條第7款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵」之無效原因。再依同法第97條第2款、第3款之規定：「行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰一、……。二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。三、大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分依其狀況無須說明理由者。」上訴人主張被上訴人檢附之各期催繳通知單，除95年2月20日之催繳通知單外，其餘各期催繳單並未記載行政程序法第96條第1項第1款、第2款、第4款、第5款，其欠缺之情形不一而足，是被上訴人所執92年4月28日、93年11月18日、94年5月18日、94年8月18日之催繳通知單未具備行政處分應具備之要件，自非合法行政處分云云，自非可採。(三)被上訴人於97年10月15日以勞職許字第00-0000000號行政執行移送書係將歷次催繳通知書及送達證明文件等相關資料併送執行，縱原判決認為本件之執行名義為93年11月18日作成之9304期催繳通知單，其後之重覆處分並不影響原處分之形式及實質存續力，則上訴人主張被上訴人檢送所謂之執行名義卻是95年2月20日作成之9404期催繳通知單。故原判決認定之執行名義被上訴人並未據以移送執行，而是以原審所不採之95年2月20日作成9404期催繳通知單作為執行名義，則原審認定與執行卷內證據不符，且被上訴人執行之依據既有錯誤，自應撤銷該執行程序云云，亦屬無據。(四)上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 王 福 瀛