最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第364號上 訴 人 社團法人中華音樂著作權協會代 表 人 吳楚楚訴訟代理人 黃珊珊 律師
王中騤 律師被 上訴 人 經濟部智慧財產局代 表 人 王美花上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國99年5月6日智慧財產法院98年度行著訴字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前於民國92年8月30日召開第3屆第1次會員大會，通過新增、修訂使用報酬率收費標準表，並於92年10月14日以
（92）音紀字第0032號函請被上訴人審議。案經被上訴人提交其所屬著作權審議及調解委員會94年1月31日94年第1次會議審議修正通過後，由被上訴人於94年2月24日以智著字第09416000830號函將該次審議修正通過之使用報酬率及對照表函覆上訴人，並於函中載明被上訴人於該次審議通過之使用報酬率生效實施屆滿2年後，得予檢討調整。嗣中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會（以下稱衛星電視公會）於97年7月7日以（97）衛廣字第061號函促請被上訴人針對前揭費率中有關「衛星電視台概括授權公開播送使用報酬率」之部分予以檢討修訂。被上訴人乃函請上訴人及衛星電視公會提出相關說明及意見，並召開2次意見交流會，及多次提交其所屬著作權審議及調解委員會審議。嗣經該委員會於98年4月29日98年第6次會議決議（下稱系爭決議）通過前揭使用報酬率之修訂內容後，由被上訴人於98年5月19日以智著字第09816001490號函檢送修正通過之使用報酬率及對照表予上訴人，並於函中載明「前揭費率自98年1月1日起生效，又本次審議之使用報酬率實施滿2年後（以本件函文送達之日依法計算），得予檢討調整」等語。上訴人不服提起訴願，經經濟部駁回，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭決議違反費率審議之著作權仲介團體管理條例（下稱仲團條例）之規定，因有關仲介團體之使用報酬費率應係由仲介團體總會通過，其收費標準「高於」原費率才需經智慧財產局著作權審議及調解委員會審議，本案市場之現狀（點數及費率並行）係上訴人特別優待某些業者之考量，亦早為被上訴人所明知，被上訴人於本次審議卻承認此等狀態並以備註註記，顯已違反仲團條例第30條及公平交易法第19條差別待遇之規定及被上訴人已明知上訴人與利用人聯意公司已簽約並約定自98年起即恢復原費率收取卻未考量，仍逕以備註為之，顯有不當等情。被上訴人以衛星電視公會之申請與其提出之費率版本，以交流會之名義進行討論，並要求上訴人提出相關資料，其後更自行列入提案併案交付審議，並新增「衛星公會建議」重審MUST之衛星電視台概括授權公開播送使用報酬率乙案，顯已非著作權法及仲團條例之合法程序，且亦違反經濟部智慧財產局著作權審議及調解委員會組織規程之規定，其程序顯於法不合。被上訴人於93年第6次會議及94年第1次會議已審議通過之費率，其決議雖有實施屆滿2年以後得予以檢討調整之內容，但係就「原審議費率」所為之檢討調整，並非如原處分增訂附帶決議實質將上訴人依原費率收取使用報酬之權利剝奪，且係98年另行創設之決議（未事先於94年後告知上訴人，違反信賴保護原則及誠實信用原則），該檢討調整與原費率降低與否完全無關。而依原費率本係上訴人及上訴人會員總會通過並經審議通過之費率，亦為上訴人之基本權利，上訴人為顧及推廣著作權觀念緩和與利用人協商費率，而暫以「點數制」作為收費標準，並非放棄依費率收費之權利，被上訴人主張顯無理由。被上訴人如認應調降原使用費率應以費率審議之方式通過調降費率，而非以附加條件限制上訴人依原費率收取使用報酬，甚至以限制每年漲幅使上訴人依原費率收費遙不可及。被上訴人對於上訴人費率所加附註，顯係逾越權限，為濫用權力，並違反平等原則、信賴保護原則、明確性原則及誠實信用原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人就費率審議之決定為行政處分，而該行政處分係由著審會考量當時市場狀況及相關仲團與利用人利用型態以決定之，本身即得考量過去、現在與未來之情況為之，故該處分本應屬有裁量權之處分。本案本係被上訴人主動檢討，而衛星公會之意見及促請，僅係本次主動檢討之意見提供者，被上訴人並不受該公會意見之拘束，同時，該公會亦非提請審議之主體，故上訴人一再稱本案不得審議及被上訴人參酌衛星公會之意見所為之審議係屬違法，恐有誤解。系爭決議之附款本係對原處分所附之條件限制，則於條件成就時，該處分尚非無效，但即可逕為檢討而不會有違反法令規定之情事，故被上訴人針對本案再為實質之檢討，並依現實市場實際運作情況檢討後做成決議並為備註，於法自無違誤。被上訴人94年審議通過之費率，權利人與利用人間並未真正達成共識，因為當時合約文字只是說利用人同意考慮自96年後用第3條第1款之費率計算使用報酬，而非96年一定要用審議費率之計算方式。惟因當時審議費率時，上訴人代表主張其已與70%的衛星電視業者依送審費率簽訂合約，所以著審會當時就依照審議原則，直接照案通過上訴人與利用人已有共識、協議的費率，實不知上訴人卻另以二種方式於市場上進行收費，如被上訴人於94年費率審議當時若已明知，該費率是否仍會依上訴人所提送之費率通過即有疑義。另費率之審議及決定係針對相同利用人為一般性、通案性之規範，並有高度之公益性，而上訴人與利用人間之市場實際授權機制，固為費率審議之重要考量，但並非唯一考量。上訴人雖與利用人之ㄧ的聯意公司有其恢復審定費率之合意，然該合意尚不能據以拘束被上訴人考量市場機制及公益所為之合法、合理之費率決定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之起訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依上揭著作權仲介團體條例第4條第4項及第15條第7項之規定，被上訴人於著作權仲介團體設立時或前揭團體將使用報酬率調高於原設立標準時，得就使用報酬率進行審議，而上訴人之衛星電視台概括授權公開播送使用報酬率，係依據被上訴人之著作權審議及調解委員會93年第6次及著作權審議及調解委員會94年第1次審議通過，並以94年4月24日智著字第09416000830號函處分附加「於本次審查會議通過之使用報酬率生效實施屆滿2年後（於本件函文送達之日依法起算），得予以檢討調整」之附款，主管機關得主動檢討調整其使用報酬率。惟前揭審議核准使用報酬率，係指著作權仲介團體得對外收受使用報酬率之最高限額；實務上，因使用報酬係利用人使用著作之對價，故在不超過前揭使用報酬率最高限額之下，係由利用人依其實際利用情況與著作權仲介團體洽談授權契約並約定實際使用報酬。又依著作權仲介團體條例第3條第2款規定，所謂「著作權仲介業務」係指以仲介團體之名義，與利用人訂立個別授權契約或概括授權契約，並收受使用報酬予以分配之業務，故仲介團體之主要業務，對內為將使用報酬分配給予著作財產權人，對外則與利用人訂立授權契約及收取使用報酬；因此，仲介團體變更其實際使用報酬，核屬同條例第38條第4項所稱仲介團體之營運業務之執行事項。而我國就著作權仲介團體之建制，係採取行政機關介入監督輔導之許可制，為貫徹及落實著作權仲介團體條例之立法目的，維持市場之秩序，以期避免著作權仲介團體有違法或不當情事，是著作權仲介團體條例爰於第38條第4項授權主管機關得禁止著作權仲介團體為不妥適業務之執行。㈡有關費率審議之決定為行政處分，而該行政處分係由被上訴人之著作權審議及調解委員會考量當時市場狀況及相關仲團與利用人利用型態以決定之，本身即得考量過去、現在與未來之情況為之，故該處分本應屬有裁量權之處分。是以，被上訴人為系爭行政處分並附有附款以達行政及公益目的之達成，於法尚無不合。㈢被上訴人係基於其著作權業務主管機關之地位，並依其94年2月24日智著字第09416000830號函附款，主動進行本次使用報酬率之檢討修正，衛星電視公會僅係促請被上訴人發動其職權，並非本次修正之申請人，此由被上訴人之著作權審議及調解委員會97年第6次、98年第2次及98年第6次會議紀錄可知。㈣被上訴人94年2月24日智著字第09416000830號處分函，係針對上訴人之衛星電視台概括授權公開播送使用報酬率附加2年後得為檢討之附款，故被上訴人據以檢討尚非不合。至於如何檢討該費率，除考量現實之市場利用狀況外，因利用人之利用本係構成費率決定之重要依據，費率之審議參考利用人之意見應係達成合理之費率所不可或缺之事項，故被上訴人本得參考衛星公會所提意見作為本次調整費率之參考。本案係被上訴人主動檢討，而衛星公會之意見及促請，僅係本次主動檢討之意見提供者，被上訴人並不受該公會意見之拘束，且該公會亦非提請審議之主體。㈤查被上訴人著作權審議及調解委員會應秉持客觀專業立場，參酌相關原則、國外仲介團體之慣例及我國國情，負責居中協調、審議核定仲介團體所訂定之使用報酬率。至TMCS於90年間申請設立時所檢送之使用報酬率，雖因申請當時著作權法第82條業已修正刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項，致被上訴人著作權審議及調解委員會未依著作權法審議TMCS所定之使用報酬率，惟被上訴人嗣於91年2月27日審核並許可其使用報酬率，故被上訴人著作權審議及調解委員會以系爭決議審議上訴人之使用報酬率，並無違反平等原則之情事。且被上訴人既已於98年5月19日以智著字第09816001490號函檢送修正通過之使用報酬率及對照表予上訴人，並於函中載明「前揭費率自98年1月1日起生效，又本次審議之使用報酬率實施滿2年後（以本件函文送達之日依法計算），得予檢討調整」等語，則上訴人主張系爭決議違反明確性原則云云，並無可信。㈥93年審議費率案卷中雖有上訴人與各衛星電視台簽訂的合約，依當時授權合約中第3條第1款約定以頻道屬性區分、訂定不同費率，而第3條第4款另外約定以點數方式計費，且點數金額每2年調升20％，96年以後，利用人得考慮是否回歸到第3條第1款用費率計算使用報酬之方式。換言之，被上訴人94年審議通過之費率，權利人與利用人間並未真正達成共識，因為當時合約文字只是說利用人同意考慮自96年後用第3條第1款之費率計算使用報酬，而非96年一定要用審議費率之計算方式。惟因當時審議費率時，上訴人代表主張其已與70％的衛星電視業者依送審費率簽訂合約，致被上訴人著作權審議及調解委員會當時依照審議原則，直接照案通過上訴人與利用人已有共識、協議的費率，惟上訴人卻另以二種方式於市場上進行收費，則被上訴人於94年費率審議當時若知悉上訴人上開收費情形，該費率是否仍會依上訴人所提送之費率通過即有疑義，是以上訴人主張被上訴人明知該等狀況，卻仍執意為之，並非可信。況查本案附註僅係針對上訴人市場所運行之收費模式，考量現階段急遽變化之市場經濟因素予以部分限制，按倘依原費率計算使用報酬，將使利用人98年度所給付之使用報酬較諸97年度驟增一倍以上，成為利用人不合理之負擔，而系爭決議並未變更上訴人目前市場上之收費模式，故上訴人指稱被上訴人違反仲團條例第30條及公平交易法第19條，為無可採。另查費率之審議及決定係針對相同利用人為一般性、通案性之規範，並有高度之公益性，而上訴人與利用人間之市場實際授權機制，固為費率審議之重要考量，但並非唯一考量。上訴人雖與利用人之ㄧ的聯意公司有其恢復審定費率之合意，然該合意尚不能據以拘束被上訴人考量市場機制及公益所為之合法、合理之費率決定，況上訴人與聯意公司之前開合意尚有「惟實際調整幅度待雙方另行議定」之約款，更足徵被上訴人可不受其約束。㈦有關費率審議之決定之行政處分係由被上訴人著作權審議及調解委員會考量當時市場狀況及相關仲介團體與利用人利用型態以決定之，本身即得考量過去、現在與未來之情況為之，故該處分本應屬有裁量權之處分。是以，被上訴人為系爭行政處分並附有附款以達行政及公益目的之達成，自屬適法。且系爭費率審議，係被上訴人主動檢討，雖於該費率之檢討應如何為之，並無明文規定，惟因使用報酬率與市場機制息息相關，而市場瞬息萬變，尤其更與整體經濟、國民生活水準等密不可分，故被上訴人於該審議費率時，基於尊重上訴人目前市場上已實際收費之情況，維持整體交易秩序，並考量整體經濟狀況，遂以附註方式要求針對未達94年所核費率標準之利用人，上訴人所收使用報酬不得高於前一年各類頻道實收使用報酬10％，換言之，此係針對上訴人目前已依使用報酬率收受之利用人，可繼續依所核定之使用報酬率收受，對上訴人尚未依使用報酬率收受者，則可與利用人協商何種方式計算使用報酬，或依該局審議之費率，亦可為市場行之已久之點數制，但調漲幅度不得超過10%，以免對相關產業發展影響過鉅。故系爭審議並未變動上訴人目前之收費方式，且上訴人亦可收取較97年使用報酬為高的費用，已慮及權利人與利用人間利益之平衡，該行政處分之附款並無違法或不當。從而，被上訴人之著作權審議及調解委員會依據其94年4月24日智著字第09416000830號函附款，針對衛星電視台概括授權公開播送使用報酬率主動進行檢討，所為本件調整使用報酬率之處分，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：㈠「本條例用詞定義如下︰…二、著作權仲介業務（以下簡稱仲
介業務）︰指以仲介團體之名義，與利用人訂立個別授權契約或概括授權契約，並收受使用報酬予以分配之業務。…」、「主管機關審核仲介團體許可之申請時，應將使用報酬率提交著作權審議及調解委員會審議。」、「下列事項應經表決權總數過半數之會員之出席，出席表決權三分之二以上之同意行之：
…三、使用報酬率之變更…。依第3項第3款變更之使用報酬率高於原定標準時，應報請主管機關提交著作權審議及調解委員會審議。」，分別為著作權仲介團體條例第3條第2款、第4條第4項及第15條第7項所明定。另「主管機關依仲介團體之營運及財產狀況，認為有必要時得命仲介團體變更業務執行之方法，或為其他必要之處置。」亦為同條例第38條第4項所規定。次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」，行政程序法第93條定有明文。
㈡再按99年02月10日修正施行之著作權集體管理條例（下稱集管
條例）第47條前項固規定：「本條例中華民國99年1月12日修正之條文施行前，已實施之使用報酬率，及已申請審議而尚未完成審議之使用報酬率，適用第24條至第26條規定。」惟於但書則明文規定：「但本條例99年1月12日修正之條文施行前，經著作權專責機關審議通過之使用報酬率，實施未滿二年者，不適用之。」其立法理由則載明：「為使本條例本次修正施行前，已實施之使用報酬率，或尚在審議中之使用報酬率，亦有修正條文第24條至第26條之適用，爰增訂本條。惟為維持已完成審議之使用報酬率之安定性，並節省行政成本，自實施日起未滿二年之使用報酬率，即不適用前揭條文之重新公告及異議等程序。」經查，如事實欄所載之系爭決議通過前揭使用報酬率之修訂內容後，由被上訴人於98年5月19日以智著字第09816001490號函檢送修正通過之使用報酬率及對照表予上訴人，並於函中載明「前揭費率自98年1月1日起生效，又本次審議之使用報酬率實施滿2年後（以本件函文送達之日依法計算），得予檢討調整」等語，足見於原審事實審法院於99年5月6日為本件判決時，系爭經由被上訴人即著作權專責機關審議通過之使用報酬率，顯係實施未滿二年者，依前揭法條但書規定，不適用第24條至26條由利用人與集管團體自行協商之規定。上訴人上訴意旨略謂：原判決日期為99年5月6日，已於99年2月10日修正施行，為有效現行法，原判決不查，因原處分之審議費率經上訴人提出訴願及行政訴訟，即非屬確定之行政處分，當然亦屬為完成審議之費率，一修正後之集管條例第47條規定，本應停止審議，並依新法第24條至26條由利用人與集管團體自行協商為之，原判決有判決不適用法規之違背法令云云，顯係誤解集管條例第47條之規定，自非可採。
㈢再查，被上訴人提交其所屬著作權審議及調解委員會94年1月
31日94年第1次會議審議修正通過後，由被上訴人於94年2月24日以智著字第09416000830號函將該次審議修正通過之使用報酬率及對照表函覆上訴人，並於函中載明被上訴人於該次審議通過之使用報酬率生效實施屆滿2年後，得予檢討調整。此為原判決所認定之事實，亦為兩造所不爭之事實。則原判決認定上開00000000000號函，係針對上訴人之衛星電視台概括授權公開播送使用報酬率附加2年後得為檢討之附款，故被上訴人據以檢討尚非不合等事項，並說明如何檢討該費率，除考量現實之市場利用狀況外，因利用人之利用本係構成費率決定之重要依據，費率之審議參考利用人之意見應係達成合理之費率所不可或缺之事項，故被上訴人本得參考衛星公會所提意見作為本次調整費率之參考，以及上訴人主張：被上訴人不得審議本案，且不得調高費率云云，如何不可採，均詳予論述，業如上述，經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。上訴意旨以：系爭費率為被上訴人93年第6次會議及94年第1次會議審議通過，被上訴人本應就原審議費率檢討調整，原處分竟增定收取使用報酬未達本項費率標準者，「每年收取之使用報酬不得高於前一年各類頻道實收使用報酬數額之10%」之創設標準，原處分違反信賴保護原則及誠信原則，原判決全未論及亦未說明不採之理由，有判決理由不備之違背法令云云係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，並非可採。
㈣末查，原判決關於費率之審議及決定係針對相同利用人為一般
性、通案性之規範，並有高度之公益性，而上訴人與利用人間之市場實際授權機制，固為費率審議之重要考量，但並非唯一考量。上訴人雖與利用人之ㄧ的聯意公司有其恢復審定費率之合意，然該合意尚不能據以拘束被上訴人考量市場機制及公益所為之合法、合理之費率決定，況上訴人與聯意公司之前開合意尚有「惟實際調整幅度待雙方另行議定」之約款，更足徵被上訴人可不受其約束，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴人以：原判決僅依93年度審議時之卷附合約內容認定利用人未同意該通過之費率，忽略上訴人96年與利用人簽訂之合約，因上訴人與利用人之96年度起之授權契約中已載明自98年度起即適用核定費率，有2年時間作為緩衝。且著作權屬私權，基於私法契約本不應由主管機關干涉，且約定98年起按照標準費率執行，利用人非98年始知悉，原處分未詳查整體收費機制脈絡，自行增訂費率備註，對98年採標準費率之利用人不公，原判決對證據認定偏頗且未說明不採信之理由，有違證據法則且有判決不備理由之違法云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，任意指摘原判決有違背法令情事，殊非可採。
㈤從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 18 日
書記官 張 雅 琴