最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第367號上 訴 人 江耀宗被 上訴 人 考試院代 表 人 關中上列當事人間退職酬勞金事件，上訴人對於中華民國98年8月20日臺北高等行政法院98年度訴字第702號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係前行政院公共工程委員會副主任委員，經考試院於民國（下同）97年10月7日考授銓退二字第0972984103號函核定其退職案。該核定函說明三之備註㈣載明：「江前副主任委員政務人員退職酬勞金給與事實表填新制施行經歷3，曾任前國防部中山科學研究院（下稱中科院）助理研究員、副研究員、副組長、技正、技監及組長年資，前經函准國防部參謀本部人事參謀次長室97年1月9日國人勤務字第0970000322號書函查復略以：該部85年6月10日（85）易昇字第10126號令頒『國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定』對於60年5月29日實施聘雇新制前之編制外或臨時聘雇人員，應予辦理年資查註。江前副主任委員自67年6月19日至85年2月29日止（下稱系爭任職年資），服務於中科院擔任技正及技監等職務，所佔職缺係屬國軍員額編制外職缺，非適用前述查註作業規定。又據中科院96年11月29日曄浩字第0960014166號函載以：江前副主任委員係依該院『職員任用服務規則』進用，所佔職缺屬國軍編制外員額，無依據辦理登記。是依前開規定，江前副主任委員上開任職期間，因非適用國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定，亦未經銓敘部登記有案，爰無法採認併計為政務人員退職年資。」上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第702號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依「政務人員退職撫卹條例」（下稱退撫條例）、「政務人員退職酬勞金給與條例」（現已廢止，下稱退職條例）等規定，可知政務人員若符合「於92年12月31日前曾任軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員」及「未曾核給退休（伍）金或資遣給與」之情形，其服務年資即得合併計為退職年資，並無其他條件或限制；且上訴人任職中科院，從事之工作與一般公務人員或所謂「編制內」聘用人員並無不同，理應平等對待，是其任職中科院期間（自67年6月19日至85年2月29日止），依前揭說明，自應予採認併計為政務人員退職年資，詎被上訴人竟引據無規範效力且已失效之「國軍編制外或臨時聘雇人員年資查註作業規定」（下稱查註作業規定）等命令，作為不採認上訴人於中科院服務年資之處分依據，其處分除違反退撫條例與原退職條例等規定外，亦有悖於平等原則，故應予撤銷；而訴願決定未予糾正，更援引「政務人員退職酬勞金給與條例施行細則」（現已廢止，下稱退職條例施行細則）及「陸海空軍兵籍資料管理手冊」等無效之行政命令作為駁回之依據，其決定亦有違誤，亦應撤銷等語。
三、被上訴人則以：類此軍職年資得否併計公（政）務人員退休（職）年資，銓敘部歷來均於公（政）務人員退休（職）案送達該部時，檢附相關證明文件，函請國防部或相關權責單位依權責查註得以併計退休（職）年資後，始據以採認併計為公（政）務人員退休（職）年資。因上訴人任職中科院期間，所佔職缺係屬國軍員額編制外職缺，不適用令頒查註作業規定，銓敘部依查證函復結果，就上訴人任職中科院之服務年資，不予採計政務人員退職年資，並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依國防部64年3月25日（64）道週字第1446號令頒布之「陸海空軍兵籍資料管理手冊」第315條第2項、84年3月2日（84）臺中特四字0000000號函釋「曾任臨時人員年資併計公務人員退休從寬認定」及國防部85年6月10日（85）易昇字第10126號令頒查註作業規定，可知有關軍職年資得否併計公（政）務人員退休（職）年資，須俟國防部之權責單位依權責查註得以併計退休（職）年資後，始得採認併計為公（政）務人員退休（職）年資。而就上訴人任職中科院之系爭年資（自67年6月至85年3月1日離職），能否併計退職年資，經銓敘部向國防部參謀本部及中科究院查證後之函覆內容（國防部參謀本部人事參謀次長室97年1月9日國人勤務字第0970000322號、中科院96年11月29日曄浩字第0960014166號），可知上訴人系爭年資因無查註依據，故國防部權責單位並未送經銓敘部登記，是其不適用查註作業規定，無法查註併計公務人員退休年資。而上訴人提出之各任命令、函、離職證明均未記載上訴人曾任軍職或軍用文職或屬國軍編制內人員，上訴人所佔職缺係屬國軍員額編制外職缺，且上訴人非於60年5月29日以前即任職中科院，自不符合前揭查註規定。故銓敘部依前開函文內容，就其67年6月19日至85年2月29日服務於中科院之年資，核定不予採計政務人員退職年資，並無不合。㈡又退職條例施行細則第4條第1項，係考試院會同行政院依據廢止前退職條例第18條之授權，針對於政務人員退職年資採計所為之細節性以及技術性事項之規定，並無逾越法律授權訂定之範圍，且此部分係為給付行政之性質，並無違反法律保留及比例原則。㈢再者，查註作業規定，係內部之規範，並未對外規範一般人權之權利義務，僅為職權命令，自無需經過法律授權，亦不發生行政程序法施行後2年後，無法律授權而失效之情況，上訴人以此指摘，自不可採。㈣又國防部對於以往之編制外或臨時聘雇人員，承認該等人員一定期間之服務年資，得併計公務人員退休年資，而准予查註，係公務人員法定退休年資之外，一種考量特殊情況而由行政主管機關所為之授益措施，於法並無不合；而對於未享受此項措施之公務人員，並不影響其法定退休年資之保障，無違平等原則。從而，被上訴人所為核定之處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，資為論斷。
五、上訴意旨以：㈠「查註作業規定」、「陸海空軍兵籍資料管理手冊」，形式上僅為國防部自行訂定，並無法律授權之職權命令，實質上卻影響人民權利義務，以是否查註作為有無年資之認定，並直接對外生效，應認有違中央法規標準法第5條第3款、行政程序法第150條規定，並依據行政程序法第174條之1規定，應於91年12月31日後失效。本件被上訴人引據無規範效力且已失效之職權命令，所為不採認上訴人於中科院服務年資之處分，於法自有違誤。原判決認定上開規定屬內部對細節性及技術性事項之規範，未對外直接影響人民權利，實悖於事實。另侷限上開命令之外觀型態而遽認該等命令僅為職權命令，無需經由法律授權，不生行政程序法施行2年後應失效之情，亦有適用法規不當之違法。㈡上訴人於中科院從事國防研發工作，將近18年時間之工作內容、待遇、職稱、職務等，與中科院其他從事相同工作之公務員或所謂編制內人員全無不同，迺被上訴人卻引據「查註作業要點」全部排除、一筆勾銷。就相同服務公職，其工作內容、待遇、職稱、職務等均無異之政府機關人員，被上訴人核計退職年資卻有不公平之差別待遇，其作為顯與憲法第7條及行政程序法第6條所揭平等原則有違。上訴人於中科院近18年之年資被抹去一空，嚴重影響退職酬勞金之計算，不僅金額大幅減少，且僅能一次領而無法按月支領。原審就上訴人所提主張，全未審酌，亦未說明理由，顯有判決不備理由、與證據法則及經驗法則不符之違法。㈢「退職條例施行細則」第4條第1項規定實質上已對「退職條例」、「退撫條例」等相關法律，強加年資認定之條件與限制，逾越母法。不僅違反比例原則、中央法規標準法第5條第2款、第4款及第6條等授權命令之合法性條件規定，與憲法第23條及相關保障人民權利之本旨牴觸，應不予適用。原判決認為「退職條例施行細則」第4條第1項規定，係針對細節性及技術性事項所為規定，未逾越法律授權訂定之範圍，有適用法規不當之違背法令，故應予廢棄。
六、本院按：㈠按行為時退撫條例第1條規定：「政務人員之退職、撫卹，
依本條例之規定。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」同條例第10條第1項第1款規定：「本條例施行前已任政務人員，於本條例施行後退職或在職死亡者，其於93年1月1日起之服務年資，依本條例規定發給公、自提儲金本息；於92年12月31日前之服務年資，依下列規定辦理：92年12月31日前服務年資、應領之退職金及支給機關，適用政務人員退職酬勞金給與條例規定辦理。．．．」次按本件應適用之92年12月31日廢止之退職條例第6條規定：「政務人員退職時，曾任軍、公、教人員者，未曾依規定核給退休（伍）金或資遣給與之服務年資得合併計算。」同條例施行細則第4條第1項規定：「本條例第6條規定，曾任軍、公、教人員者，未曾依規定核給退休（伍）金或資遣給與之服務年資得合併計算，指曾任下列之年資．．．曾任軍職或軍用文職年資，未給與退伍金或退休俸，經國防部出具證明者。．
．．」。
㈡復按國防部64年3月25日（64）道週字第1446號令頒布之「
陸海空軍兵籍資料管理手冊」第315條第2項關於軍籍年資證明規定：「申請程序：㈠現任公務人員，於退休時報請現職單位，層報銓敘部核轉國防部或各總部辦理。．．．發證審核標準：㈠現任公務人員，曾任軍職或軍用文職，或軍中聘雇人員（編制及編組內）有左列情形之一者，得申請發證：1.未辦理退伍除役（退職或資遣），亦未按年資發給退除（退職或資遣）待遇者。2.已辦理退伍除役（退職或資遣），但未按年資發給退除（退職或資遣）待遇者。㈡曾任軍中編制內聘雇人員（編制及編組內）經解除聘雇，而轉任公務人員時，亦得比照軍官規定辦理，惟編制外或臨時聘雇人員，其年資不予發證。．．．」又國防部85年6月10日（85）易昇字第10126號令頒查註作業規定：「實施對象：『現任公務人員於60年5月29日以前曾服務國軍單位擔任約僱之編制外或臨時聘雇人員。』」、「查註權責：國防部人事次長室：負責中央（含部外）單位、與憲兵司令部及其所屬單位之年資查註。」、「審核要領：．．．當事人若係於60年5月29日以後離職，惟其年資亦僅能採計至60年5月29日當日止，直後編制外或臨時聘雇之年資不得查註併計。」。㈢查上訴人係前行政院公共工程委員會副主任委員，經考試院
於97年10月7日考授銓退二字第0972984103號函核定其退職案，因其自67年6月19日至85年2月29日止，係屬服務於中科院擔任技正及技監等職務（即前國防部中科院助理研究員、副研究員、副組長、技正、技監及組長年資），且其任用據中科究院96年11月29日曄浩字第0960014166號函，係依該院「職員任用服務規則」進用，所佔職缺係屬國軍員額編制外職缺，非適用查註作業規定，亦未經銓敘部登記有案，為原審經調查證據行言詞辯論後依法認定之事實，原判決並已詳述其事實認定之依據及得心證之理由，經核並無違背證據及經驗法則。
㈣而銓敘部依前揭規定，就上訴人任職中科院之系爭年資（自
67年6月至85年3月1日離職），能否併計退職年資乙節，曾函詢國防部參謀本部，經國防部參謀本部人事參謀次長室97年1月9日國人勤務字第0970000322號函覆：「．．．本部85年6月10日（85）易昇字第10126號令頒查註作業規定，規定60年5月29日實施聘雇新制前之編制外或臨時聘雇人員，應予辦理年資查註；惟上訴人係自67年6月19日至85年2月29日止，服務於中科院擔任技正及技監等職務，所佔職缺係屬國軍員額編制外職缺，不適用前述查註作業規定。」明確在卷。上訴人主張國防部85年6月10日（85）易昇字第10126號令頒查註作業規定無規範效力且已失效，原判決仍予維持違背法令等語。惟查：
⒈國防部85年6月10日（85）易昇字第10126號令頒查註作業規
定，為國防部就「國軍編制外或臨時聘雇人員」是否符合公務人員服務法退休（退職）年資併計規定等，予以明白規定其作業程序與適用範圍，以闡釋該規定之含義，使具備「國軍編制外或臨時聘雇人員」符合一定條件下，得予以併計退休（退職）年資之函令，核其內容係主管機關基於職權，為執行「國軍編制外或臨時聘雇人員」退休（退職）之年資是否併計之必要程序所為細節性之規定，而為之補充性解釋規定，並非具有外部效力之職權命令或法規命令，自無行政程序法第174條之1之適用，並未增加「國軍編制外或臨時聘雇人員」之義務，自無違反憲法第23條規定或法律保留原則、法律明確性原則，亦與司法院釋字第367、443號解釋意旨無何牴觸。
⒉上訴人系爭任職年資（67年6月19日至85年2月29日）係依中
科究院「職員任用服務規則」進用，且所佔職缺屬國軍編制外員額，無依據辦理登記，業經該院以96年11月29日曄浩字第0960014166號函覆明確在案，可見上訴人系爭年資未據國防部權責單位送經銓敘部登記有案，參酌84年7月1日修正施行前之公務人員退休法施行細則第10條規定：「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敘部登記有案，或經國防部核實出具證明者。．．．」其中曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敘部登記有案，或經國防部核實出具證明者，始得併計退休年資之意旨，可知公務人員退休（退職），申請併計「曾任軍用文職年資」者，係以經銓敘部登記有案，或經國防部核實出具證明者為限。而上訴人提出之各任命令、函、離職證明均未記載上訴人曾任軍職或軍用文職或屬國軍編制內人員，上訴人所佔職缺亦屬國軍員額編制外職缺，且上訴人非於60年5月29日以前即任職中科院，復為原審本於職權調查證據審認之事實，則上訴人既非適用查註作業規定之人員，自無法查註併計公務人員退休年資。本件上訴人系爭年資除未經銓敘部登記在案外，復未經國防部出具證明，自難認符合併計退職年資之要件。銓敘部因而據依相關法令規定，未予採計系爭任職年資為退休年資，於法自屬有據，亦未違依法行政原則。上訴人主張上開查註作業規定、「陸軍空軍年籍資料管理手冊」係內部規範，為職權命令，依行政訴訟法第174條之1，亦應於91年12月31日後失效，容有誤解，無足採取。原判決尚無違平等原則、判決不適用法規或適用法規不當之違法情形。
⒊上訴人復主張原判決引據退職條例施行細則第4條第1項，認
該條項規定並無逾越法律授權訂定範圍，亦有適用法規不當之違背法令情形等語。惟按「．．．法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．」（司法院釋字第480號解釋理由書參照）被上訴人據此旨會同行政院依據退職條例第18條規定制定其施行細則，綜合考量政府財政、退休（退職）給與之公平合理性，訂定政務人員退職年資採計制度，核與整體公務人員退休法之立法意旨無違，原判決因認該規定尚無逾越法律授權訂定之範圍，尚無不合，無違法律保留原則及比例原則，而無判決適用法規不當之違背法令情形。上訴人對此，容有誤解法令情形，要無足採。至上訴人主張其餘各節，無非持其歧異之法律見解，對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，求予廢棄，尚不影響原判決結果，爰不一一論述，附此敘明。
⒋綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處
分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人之上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 18 日
書記官 王 史 民