最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第381號上 訴 人 正豐生化科技股份有限公司代 表 人 謝宗哲被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄訴訟代理人 盧柏岑 律師上列當事人間農藥管理法事件，上訴人對於中華民國98年6月25日臺北高等行政法院98年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人經改制前（下同）臺中縣政府核發之第00-000000-00號工廠登記證，為該府以上訴人已經歇業，以民國（下同）96年9月7日府建工字第0960253185號公告註銷其工廠登記及工廠登記證。被上訴人乃以上訴人已經歇業，依92年12月15日訂定發布「農藥許可證申請及核發辦法」第32條規定，以97年2月20日農授防字第0971484122號函（下稱原處分）自發文日起廢止上訴人已領農藥製-00313號等119張農藥許可證。上訴人不服，提起訴願，以被上訴人為處分前，其位在改制前臺中縣霧峰鄉之農藥廠並未歇業，且已向經濟部工業局洽租彰濱工業區設廠；被上訴人所屬動植物防疫檢疫局（下稱防檢局），允上訴人依訴外人東和化學股份有限公司（下稱東和公司）模式處理展延系爭農藥許可證期限，防檢局並以96年6月1日防檢3字第0961484364號函請其提供營運計畫，而經濟部工業局彰濱工業區服務中心已於96年7月30日同意上訴人申租土地，原處分顯與防檢局上開函內容及所為行政指導有悖，又96年7月18日修正公布之農藥管理法已排除行政機關訂定廢止農藥許可證申請及許可核發辦法之授權規定，被上訴人據該辦法所為處分失所依據云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠程序方面：由於各該許可證原訂有效期間均會陸續期滿，致系爭處分所涉之119張農藥許可證，其展延、委託加工等事項，均一律停止辦理，致上訴人無從申請展延或委託他人加工；而於訴訟終結後，縱原處分被撤銷確定，上訴人也因無法於原核定有效期內申請展延或委託加工，致使上訴人之權益無法獲有保障。因此，上訴人增加後之請求，其請求之基礎不變，也因情事有所變更，則依行政訴訟法規定，自應予准許。㈡實體方面：⒈本件之119張「農藥製造許可證」原始取得不易，如輕率予以廢止，將造成上訴人重大困擾及損害，且上訴人為農藥製造業，合法授權製造全仰賴農藥許可證，上訴人自工廠營運發生困難時，便一直與被上訴人進行協商，盼能給予加工維持營運，但被上訴人莫名的執意要廢止上訴人之農藥許可證，導致上訴人無法正常營運，被上訴人操作上訴人之歇業顯已違反公務員服務法第6條。⒉農藥製造業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止，固為行政院農業委員會92年12月15日農糧字第0920021995號函所發布之「農藥許可證申請及核發辦法」第32條所規定，惟查農藥製造業歇業和工廠是否停工二者並不相同，即原工廠暫時停工並不表示該製造業者歇業，原處分將二者混為一談，顯有誤會，且製造業是否歇業，應就主觀意思及客觀事實決定，查上訴人至被上訴人所屬防檢局作成原處分時仍照常營業，自可證明上訴人主觀上是在繼續營業。上訴人曾於96年4月27日以正豐字第96042701號函防檢局，表示正積極進行洽購其他工廠或至彰濱工業區租購廠地設廠之作業。其後，並申租彰濱工業區土地獲准，上訴人並於96年6月27日以正豐字第0962702號函將營運計畫相關資料函報防檢局。由此可證，上訴人主觀上並無歇業之意思。客觀上上訴人之霧峰廠仍存在；上訴人已另行向經濟部工業局洽租彰濱工業區土地設廠獲准，由以上事實可證，工廠並無歇業。⒊新修正之農藥管理法已排除農藥許可證可於有效期間予以廢止，並授權行政機關訂定廢止辦法之規定，原處分所依據之「農藥許可證申請及核發辦法」因無農藥管理法第32條之法律授權而失效，至於96年7月18日修正後農藥管理法第16條有關農藥許可證核發辦法，僅限於程序上之規定，並非對農藥許可證核發及廢止之實體規定，被上訴人將第16條第3項所稱「相關事項」解為法律授權廢止農藥許可證之規定，顯與農藥管理法第17、18條明文規定有違，亦無根據及理由。又原處分時之農藥管理法並無農藥製造者或其工廠歇業時即應予廢止之規定，原處分所依據之「農藥許可證申請及核發辦法」第32條關於農藥製造者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止之規定，顯已逾越原處分時農藥管理法所規定，與憲法保障人民財產權之意旨有違，參照司法院釋字第492號解釋，應不予援用，原處分應予撤銷。⒋農藥生產者得委託加工成品農藥，為農藥管理法第22條所規定，據此，被上訴人曾於92年5月30日以農糧字第0920020932號函訂定「成品農藥委託加工管理辦法」，亦即農藥生產者之生產設備一時出問題，尚非歇業原因，也不構成農藥許可證被廢止之事由。本件上訴人是生產設備一時出問題，正在準備遷廠中，被上訴人卻一意孤行，廢止上訴人所有農藥許可證，使上訴人完全無法遷廠生產，顯然違法不當及違反農藥許可證核發管理之立法本意。⒌被上訴人答辯理由皆為取得許可證之前提所辯，而上訴人之許可證是已核發存在，被上訴人以取得前提為由顯不對題，並不足採。⒍本件廢止農藥許可證處分，導致上訴人無法再經營其品牌農藥，對上訴人所屬員工、與上訴人交易之產業、使用上訴人品牌農藥之農民均有重大之影響，被上訴人所依據之辦法，除違反法律保留原則，亦違反必要性原則及狹義比例原則。憲法增修條文第10條第3項規定之基本國策需經由被上訴人之施政予以實現，但上訴人之農藥許可證遭被上訴人執意廢止而造成上訴人無法進行農藥業營運如同判處上訴人死刑，被上訴人之裁量明顯違法。⒎上訴人聽從被上訴人防檢局劉科長之建議，決定遷廠或建廠等相關方案，上訴人於96年4月27日致函防檢局，說明上訴人積極朝遷廠或建廠等相關方案處理。而防檢局於96年6月1日以防檢三字第0961484364號函復上訴人，請上訴人提供計畫書。此舉使上訴人產生正當合理之信賴，基於此信賴，更積極進行往彰濱工業區遷廠之計畫。並已於96年7月30日由經濟部工業局彰濱工業區服務中心以彰濱工字第09660723913號函核准上訴人申租土地。本件原處分與上開防檢局96年6月1日防檢三字第0961484364號函之內容及劉天成科長之行政指導有悖，使上訴人原有之正當合理信賴蕩然無存，並受有損害，顯然違反行政程序法第8條之誠信與信賴保護原則及本院92年度判字第494號判決要旨等語，求為判決：⒈訴願決定及原處分關於廢止上訴人119張農藥許可證之處分均撤銷，並得展延至處分撤銷日起。⒉准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人不同意上訴人為訴之變更及追加聲明，亦不應准許上訴人變更追加第1項及第2項聲明，因其請求權基礎與先前撤銷訴訟不同。本件亦無情事變更得以他聲明代原聲明之情事。㈡合格的農藥工廠存在，是取得農藥許可證之前提。在農藥工廠關廠歇業（主要設備搬遷，無繼續加工之事實）工廠登記證遭註銷之情形，應廢止農藥許可證，故依「農藥許可證申請及核發辦法」第32條規定，本件上訴人在臺中縣○○鄉○○路○○○號設立之農藥工廠，其機具設備業於96年3月間拆遷。上訴人已不在該址經營工廠，無法在該址繼續製造、加工農藥產品，臺中縣政府公告註銷其工廠登記及工廠登記證，被上訴人因上訴人歇業而廢止其農藥許可證，並無違誤。㈢上訴人如有開具統一發票，可能是處理庫存品或是委託他人生產銷售，甚至可能在不合格的地點生產後銷售。不論何種情形，均與上訴人在霧峰之農業工廠是否歇業無關。上訴人提出之工廠外觀照片日期為97年3月12日，對照97年3月15日之勘查照片，當時廠商內部機具設備即已拆遷一空，甚至有部分建物已破壞，上訴人確實已不能在該廠址繼續製造、生產農藥。上訴人另稱其承租彰濱工業區土地另行設廠，並提出彰濱工業區服務中心96年7月30日函佐證。然上訴人是否另行設廠，亦與上訴人在霧峰之農藥工廠是否歇業無關。蓋上訴人如另行設廠，亦須該新廠符合農藥工廠之設廠標準，始能取得新的工廠登記證，進而申請農藥許可證。況據被上訴人查證，彰濱工業區服務中心96年7月30日函通知上訴人辦理相關程序，但上訴人並未完成承租手續，更未進行後續設廠事宜。又上訴人不服臺中縣政府公告註銷其工廠登記及工廠登記證提起救濟乙節，業經訴願機關及臺中高等行政法院駁回。㈣修正後農藥管理法第16條第3項條文有「相關事項」之概括規定，故「農藥許可證申請及核發辦法」內相關廢止之規定，仍係依法律授權而定，並未影響其效力。而在法律條文中未載明「廢止」或「撤銷」，在授權之法規命令中規範者，不乏其例。況查，申請農藥許可證須檢附工廠登記文件，證明有合格的農藥工廠得製造、加工農藥產品（「農藥許可證申請及核發辦法」第11條）。亦即合格的農藥工廠存在，是取得農藥許可證之前提。如已無合格的農藥工廠存在，取得農藥許可證之前提要件喪失，自得廢止農藥許可證，綜上，上訴人主張被上訴人不得適用「農藥許可證申請及核發辦法」第32條之廢止規定，並不足採。㈤上訴人先前稱其在96年4月24日親至防檢局拜訪劉科長，劉科長首肯得依東和公司模式處理，嗣後改稱係透過他人與劉科長通電話。前後已有矛盾，而無足採。況查，東和公司在彰濱工業區完成新廠設置前，其舊廠始終存在營運，並無舊廠歇業新廠未完成設置，而其農藥許可證仍維持存在之問題。假設上訴人曾諮詢防檢局人員，而獲得「新廠完成設置前舊廠持續營運可維持農藥許可證存在」之意見，亦屬正確，本件顯非「新廠完成設置前舊廠持續營運」之情形。防檢局在96年3月15日現場勘查後，認定上訴人無法繼續製造、加工農藥產品，為求慎重，函請上訴人說明，上訴人覆函表示其擬洽購農藥工廠或遷至彰濱工業區，防檢局於96年6月1日函請上訴人提出營運計畫書之具體規劃。遷廠計畫是上訴人自行提出，並非被上訴人指導上訴人提出。當時上訴人之工廠登記證尚未註銷，被上訴人基於管制農藥之職責及瞭解事實之需要，請上訴人具體說明，俾作為決定之參考，並未承諾上訴人提出遷廠計畫即不廢止農藥許可證。況上訴人事實上沒有完成承租彰濱工業區土地之程序，也沒有興建新廠，是上訴人稱其信賴被上訴人96年6月1日函之行政指導，顯有錯誤。㈥上訴人另稱廢止農藥許可證造成其重大困擾與損害云云。然查，維護農藥製造安全為被上訴人職責，上訴人之農藥工廠既已歇業，本不應繼續持有農藥許可證而得製造、生產農藥。如上訴人擁有適當的技術、資金及能力，在其新建合格農藥工廠後，即得重新申請取得農藥許可證據以生產。在上訴人之農藥工廠已歇業情形下，被上訴人依法應廢止其農藥許可證等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人追加「請求被上訴人就廢止上訴人119張農藥許可證，得展延至處分撤銷日起」、「准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延。」不合行政訴訟法第111條第3項第2、3款要件，且經被上訴人明確表示不同意變更追加，參以上訴人追加部分均屬課予義務之訴，而上訴人均未經訴願程序，均於法不合，且無從補正，縱本院准予追加，起訴仍不因之合法，無予准許之必要與實益。從而，上訴人追加之訴，難認合法，應予駁回。㈡上訴人之霧峰農藥工廠，原領有臺中縣政府核發之000000000000號工廠登記證，惟被上訴人所屬防檢局於96年3月15派員至該工廠檢查，發現廠房設備多已拆除，現場並無上訴人公司人員，而由地主僱請之保全人員看守，足徵上訴人已不在該地址繼續生產農藥；乃通知上訴人於96年4月30日前提出說明，否則將依農藥申請及核發辦法第32條規定廢止系爭農藥許可證，上訴人函覆「本公司原廠房及設備業已拆除目前為維繫營運目的，已積極進行下列方案．．．．」等語，嗣經臺中縣政府於96年8月1日至該工廠現場調查上訴人霧峰農藥工廠之廠房及設備業已拆除，無法繼續製造或加工上訴人登記之產品，符合工廠管理輔導法第20條第2項第2款規定視同歇業之情形，乃公告註銷該廠工廠登記及工廠登記證，而上訴人不服該臺中縣政府所為公告註銷上訴人工廠登記及工廠登記證之處分，循序提起救濟，經臺中高等行政法院判決上訴人敗訴，本院裁定駁回上訴人上訴，堪信上訴人工廠確已歇業。㈢上訴人所舉訴外人東和化學公司以及富農化學公司亦有停止生產農藥之事實，但被上訴人卻未為廢止其農藥許可證之例，均與上訴人之狀況有所不同，則上訴人此部分之主張應無理由。㈣按「農藥許可證申請及核發辦法」第1項規定「本辦法依農藥管理法第15條第1項規定訂定之。」故系爭辦法有法律授權。嗣農業管理條例於96年7月18日修正，修正後第16條第3項條文規定中「相關事項」之概括規定，即包括廢止之規定；再按修正時第18條即明定有關農業許可證之廢止仍授權由中央主管機關為之，修正後之農業管理條例並未將廢止之依據刪除，上訴人主張農藥許可證申請及核發辦法第32條違反法律保留原則，為無理由。㈤上訴人所稱農藥生產者得委託加工成品農藥，使用「代工生產製造之策略聯盟（OEM）」之方式，且上訴人已申請承租彰濱工業區，以繼續生產一節云云，惟上訴人之工廠既然已經歇業並且遭到註銷（公司登記亦被命令解散），上訴人亦已放棄承租彰濱工業區土地，是上訴人無遷廠之事實，且無繼續生產農藥之設備與廠房，故上訴人此部分主張不影響其已經歇業之認定。㈥上訴人另以行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民化工廠等公司，該公司之農藥許可證有效期限已屆，但卻都於有效期限過後許久才廢止云云。惟查榮民化工廠以及新宜友公司於農藥許可證遭撤銷之前，均有繼續生產農藥之能力以及廠房設備，核與上訴人已無繼續生產之能力及廠房設備有間。故必須至農藥許可證到期後，未為換發新農藥許可證時，始撤銷其原有農藥生產許可證，上訴人比附援引不足採信。㈦上訴人主張被上訴人所屬防檢局劉科長曾稱上訴人得按東和公司之模式處理，又稱其信賴防檢局之行政指導即96年6月1日函，因而進行遷往彰濱工業區之計畫，卻遭被上訴人廢止農藥許可證，被上訴人之行為違反信賴保護及行政指導云云。惟查東和公司在彰濱工業區完成新廠設置前，其舊廠始終存在營運，並無舊廠歇業新廠未完成設置，而其農藥許可證仍維持存在之問題，上訴人則已經歇業，二者情形不同。再者，本件於96年3月15日現場勘查，認定上訴人無法繼續製造、加工農藥產品，為求慎重，函請上訴人說明，上訴人覆函表示其擬洽購農藥工廠或遷至彰濱工業區，防檢局於96年6月1日函請上訴人提出營運計畫書之具體規劃，即明遷廠計畫是上訴人自行提出，並非被上訴人指導上訴人提出。上訴人稱其信賴被上訴人96年6月1日函之行政指導，不足採信。況行政指導係不具法效性之行為，並不能作為信賴基礎，上訴人此部分主張為無理由。另上訴人主張其申請承租彰濱工業區，以繼續生產一節云云，惟查上訴人已經放棄承租，是上訴人此部分主張亦不足取等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠上訴人上訴聲明有關「另定農藥許可證有效期間自原處分撤銷日起五年」之部分，係因原處分如獲鈞院撤銷後，上訴人之許可證將形同廢紙，失其訴訟目的，故鈞院應依行政程序法第118條、行政訴訟法第196條規定，另定農藥許可證有效期間，使上訴人之權利有所確保，該聲明有關另定農藥許可證有效期間，非課予義務訴訟之範圍，上訴人之聲明於法並無不合。㈡新修正之農藥管理法已排除農藥許可證可於有效期間予以廢止，原處分所依據之「農藥許可證申請及核發辦法」並未配合農藥管理法之修正而修改第32條之規定，因此第32條之規定已無法律授權而失效，且修正後農藥管理法第16條有關農藥許可證核發辦法，僅限程序上規定，非對農藥許可證核發及廢止之實體規定，被上訴人及原審判決將第16條第3項所稱相關事項解為授權廢止農藥許可證之規定，顯與農藥管理法第17、18條規定有違，亦無根據及理由。而在擁有合法授權所生產之商品，因許可證本身及農藥本身並無農藥管理法第17、18條之問題，卻因為被故意認以原生產工廠歇業為由，而故意廢止農藥許可證，必須將原生產工廠歇業認定之前合法商品回收或銷毀，不知是何邏輯。再者，農藥許可證申請及核發辦法第32條明顯牴觸法律更與憲法保障人民財產權相悖，是原處分已違反法律保留原則，且農藥管理法第16條第3項之相關事項應為法條所列舉事項之相關事項，並無涵蓋廢止之事項，故農藥許可證申請及核發辦法第32條顯無法律之授權，原審判決昧於立法理由、大法官解釋對授權明確性之解釋及中央法規標準法之規定，顯違背法令。㈢生產者是否確已歇業，應就具體事實、證據認定，而上訴人原生產工廠無法生產時，是否有委託加工持續營運之行為，原審判決未加質疑，詳為調查，僅以上訴人之原生產工廠歇業為由，據以認定上訴人之歇業，否定民法第40條第2項、公司法第25、26、113及84條規定，致仍有存續價值之農藥許可證專用權，由是廢止，其所為限制，非有憲法第23條之情，與司法院釋字第492號解釋憲法保障人民財產權之精神明顯相悖，亦有判決不適用法規且適用不當。㈣農藥加工或進口許可制度並非法人本身必須要具備工廠及生產能力才得申辦農藥許可證，是法人亦得用申辦農藥許可證於他廠自造品牌農藥，相關義務、權利及罰則皆為農藥管理法明定，申言之，農藥許可證權利人及生產工廠為可分，原審判決顯有漏酌。㈤96年6月1日防檢三字第0961484364號函限制上訴人之農藥許可證一切申辦行為，其所依據法條為何，96年8月1日防檢三字第0961484477號函命上訴人於遷廠後再重新申辦農藥許可證，其法律依據為何亦有疑義，明顯違反行政程序法第4、5、8條規定及公務員服務法第1條。㈥按經驗論理法則，遷廠行為勢必造成原生產工廠短暫歇業而無法生產。再者，上訴人應給予合理緩衝期以協助於遷廠中給予上訴人他廠加工維持營運，而未給予，竟廢止上訴人之農藥許可證，實屬可議，儘管上訴人於遷廠中原霧峰工廠不具工廠登記，亦不影響持用許可證依法申辦委託加工維持營運之權利，被上訴人未考量上訴人得申辦委託加工之權利，違反行政程序法第9條規定，且農藥工廠遷廠沿用原農藥許可證為通案，被上訴人未公平處理，教上訴人如何循規而蹈矩，抑且法律亦無遷廠後須重新申辦農藥許可證之規定，被上訴人無任何解釋性規定、裁量基準依據及法律依據，原審判決所採事實認定無法律依據，顯無理由。㈦立法理由已說明廢止規定移列至法律，原審判決未從條文判斷為何無列舉廢止之規定，如何能無中生有，之後所引農藥管理法第18條規定，亦無授權中央主管機關廢止農藥本身公告為禁藥以外之農藥許可證，明顯違背法令。㈧上訴人提出遷廠計畫後便積極進行，惟遷廠中仍需給予委託加工維持營運，遷廠計畫方能順遂，此難道非一般經驗論理法則所必然，上訴人因不確定農藥許可證之存廢，預租彰濱工業區用地至98年元月止，絕非原審判決斷章取義所云：「上訴人亦已放棄承租彰濱工業區土地，有經濟部工業局工業區土地或建築物租售審查小組第390次審查會決議在卷可憑」，因農藥許可證維繫營運計畫之進度與成敗風險，怎能貿然進行，難道非一般常人之決策，又遷廠計畫並非於廢止農藥許可證後提出，被上訴人應協助上訴人於遷廠中給予他廠加工之權利，不應該於後基礎事實無改變之情況驟然廢止上訴人之農藥許可證。又上訴人因故停工後便向被上訴人提出委託加工獲准，豈有歇業認定之疑義，但於96年4月14日再以正開字第096041401號函提出委託加工案，被上訴人於96年4月27日以防檢三字第0961410954號函，藉故暫緩辦理，上訴人原生產工廠無法生產之基礎事實並無變化，為何被上訴人行政行為如此反覆，再者，法人不因不具自造生產工廠，就不具申辦農藥許可證之資格，因生產工廠與農藥許可證權利人於法並無必須為同造，但必須於合法之工廠（委託）生產，且農藥權利人必須為其（委託）生產之農藥，依照農藥許可證上成分內容品質負責，相關義務、權利及罰則皆為農藥管理法所明定。㈨上訴人所比附援引之新宜公司及榮民化工廠，其農藥許可證屆期超過2、3年還未遭被上訴人撤銷，縱使具廠房設備，其出產之農藥於法有合乎，豈不惹人非議，但原審竟無視上訴人之主張，棄比例原則及個案正義於不顧，而行政裁量之行使，倘有違反法令、誤認事實、違反目的、平等原則或比例原則等情形，仍不失為違法，鈞院71年度判字第811號、80年度判字第842號判決闡述甚明，原審判決即有判決不適用法規或適用不當。㈩上訴人持有農藥許可證對公益及農藥安全並無任何危害，因相關任意生產農藥之行為皆有罰則之明文，又上訴人亦無農藥管理法第17、18條之情況，按農藥管理法第9、10條規定，上訴人農藥登記取得業經取得核准，表示上訴人得出產農藥，其生產方式亦有農藥管理法第22條委託生產之適用。上訴人不因原生產工廠歇業，便失農藥許可證使用權，被上訴人對委託加工之解釋，並無法律依據，且與其網站所公告之成品農藥委託加工管理辦法簡介之適用說明相悖，足證被上訴人藉端故意廢止上訴人之農藥許可證。法規並無規定農藥許可證必須附麗於工廠之規定，臺中高等行政法院97年度訴字第53號判決，亦可佐證被上訴人用其主觀執意廢止農藥許可證之想法，縱使以行政裁量權之角度，本件行政處分確有行政訴訟法第201條之情，而得予撤銷，為此提起上訴，聲明求為判決：「原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。另定農藥許可證有效期間自原處分撤銷日起5年」等語。
六、本院查：
（一）按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）．．．。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。．．．（第4項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。（第5項）對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。但撤銷訴訟，主張其未經訴願程序者，得隨同終局判決聲明不服。」「上訴之聲明不得變更或擴張之。」行政訴訟法第111條、第250條分別定有明文。本件上訴人起訴時原聲明求為判決「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣於98年4月20日原審行準備程序時聲明「訴願決定及原處分關於廢止原告119張農藥許可證之處分均撤銷，並得展延至處分撤銷日起。准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延」（見原審卷第11
7、138頁），亦即依行政訴訟法第5條規定追加「請求被告（按即被上訴人）就廢止原告（按即上訴人）119張農藥許可證，得展延至處分撤銷日起」及被上訴人應「准許依照成品農藥委託加工管理辦法得委託他廠加工，維持製造業營運至遷廠完成，並准許變更權利人及展延」（原審卷第153、170頁）。原判決認上訴人上開訴之追加不合前述行政訴訟法第111條第3項第2款、第3款規定要件，且經被上訴人明確表示不同意該訴之追加，參以上訴人追加部分均屬課予義務之訴（按：農藥許可證展延及成品農藥委託加工，應分別依照「農藥許可證申請及核發辦法」及「成品農藥委託加工管理辦法」規定，向中央主管機關申請核准，並參照原審卷第170頁），而上訴人均未經訴願程序，且無從補正，縱准予追加，起訴仍不因之合法，無准許之必要與實益，因將上訴人前開追加之訴，予以駁回，經核並無不合。上訴人對之不服，提起上訴，其上訴聲明記載：「另定農藥許可證有效期間自原處分撤銷日起5年」，揆諸前引行政訴訟法第250條規定，此部分上訴即難認合法，應予駁回。
（二）次按，政府「為保護農業生產，消除病蟲害，防止農藥危害，加強農藥管理，促進農藥工業發展」，特制定農藥管理法（下稱本法），就農藥之登記；製造、輸入及輸出；販賣；監督、檢查及取締；罰則等分別定有明文規範。91年12月18日修正公布本法第14條規定：「（第1項）農藥許可證之有效期間為四年，於期滿前六個月內，得申請中央主管機關核准展延。但每次展延，不得超過四年。（第2項）前項許可證，在有效期間內，為維護國民健康，確保農藥安全與有效使用，中央主管機關得撤銷之。（第3項）第一項之申請展延，得免檢驗。」第15條規定：「（第1項）農藥許可證之申請、核發、補發、換發、展延、登記事項變更、廢止及農藥標示應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第2項）前項許可證之申請、核發、補發、換發或展延，應繳納證照費；其證照費數額，由中央主管機關定之。」其立法理由載明：「現行農藥許可證之換發、登記事項變更及廢止規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增列其授權依據，另將施行細則第48條有關農藥許可證照收費之規定，提昇至法律位階」等語。依據本條第1項授權訂定之「農藥許可證申請及核發辦法」（92年12月15日訂定發布）第32條規定：「農藥製造業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止。」96年7月18日修正公布本法（並自公布日施行）第16條規定：「（第1項）農藥許可證之有效期間為五年，於期滿前六個月內，得申請中央主管機關核准展延。但每次展延期間，不得超過五年。（第2項）前項之申請展延，得免農藥標準規格之檢驗。（第3項）第一項所定農藥許可證之申請、核發、補發、換發、展延、登記事項變更之程序及相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」本條立法理由記載：「將原條文第14條及第15條整併為本條，並變更條次。參酌環境用藥管理法第10條規定，爰將原條文第14條第1項有關現行農藥許可證有效期間『四年』之規定修正為『五年』；第2項有關農藥許可證之撤銷事宜，移列至修正條文第18條第1項；第3項移列至修正條文第2項，並酌作文字修正。『原條文第15條第1項酌作文字修正，並移列至修正條文第3項』；另有關農藥標示應遵行事項之辦法，由中央主管機關訂定之規定，移列至修正條文第14條第2項；有關農藥許可證之廢止規定移列至修正條文第17條；第2項有關許可證之申請、核發、補發、換發或展延，應繳納證照費；其證照費數額，由中央主管機關定之之規定，可依規費法辦理，無規定必要，爰予以刪除。
」新增第17條：「（第1項）農藥生產業或輸入農藥之業者，使用不實資料或證明文件，申請農藥核准登記、許可證展延或變更登記者，中央主管機關應不予核准；已核准者，應予撤銷該農藥許可證。（第2項）前項違規情節重大者，中央主管機關對於其重行申請，應自不予核准或撤銷該農藥許可證之日起二年內，不予受理。」其立法理由載稱：「參酌藥事法第97條規定，爰明定使用不實資料或證明文件，申請農藥核准登記、許可證展延或變更登記者之處置規定。」修正第18條：「（第1項）中央主管機關得對已核准登記之農藥進行安全評估，有危害人體健康或污染環境者，應依其必要性公告限制其使用方法、範圍，或公告為禁用農藥及廢止該農藥許可證。（第2項）中央主管機關得對已核准登記之農藥之使用方法及範圍進行藥效評估，有藥效不顯著，且無前項安全疑慮者，得公告限制其部分或全部使用方法及範圍。（第3項）前二項規定廢止許可證之農藥或限制之使用方法及其範圍，經科學方法證實原廢止或限制原因消失者，得由中央主管機關公告恢復受理登記或取消限制。」本條立法理由載明：「為確保人體健康及維護環境安全，爰將原條文第14條第2項移列至第1項，並酌作修正，明定已核准登記之農藥得經安全評估而公告限制使用、禁用及廢止其許可證。為確保農藥藥效，避免防治失效或使用者權益損失，爰將本法施行細則第5條有關主管機關得就核准登記之農藥進行藥效篩選試驗之規定及農藥許可證申請及核發辦法第33條有關經撤銷之農藥許可證，證實原撤銷原因消失者，得由中央主管機關公告恢復受理登記或取消限制之規定提昇至第2項及第3項，並酌作文字修正」等語。依據96年7月18日修正公布本法第16條第3項授權訂定而於98年12月28日修正發布之「農藥許可證申請及核發辦法」第17條規定：「農藥生產業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止。
」綜合前揭本法91年12月18日、96年7月18日相關修正條文及其立法理由可知，因有關農藥許可證之換發、登記事項變更及廢止規定內容涉及人民權利義務，配合90年1月1日行政程序法之施行，乃增列其授權依據；而96年7月18日修正本法時，將修正前本法第14條及第15條整併為第16條，並將修正前第15條第1項酌作文字修正，移列至修正第16條條文第3項，另增訂第17條，明定使用不實資料或證明文件，申請農藥核准登記、許可證展延或變更登記者之處置規定；復為確保人體健康及維護環境安全，爰將原條文第14條第2項移列至修正後本法第18條第1項，並酌作修正，明定已核准登記之農藥得經安全評估而公告限制使用、禁用及廢止其許可證。顯見修正後本法第16條第3項所指「相關事項」，包含「廢止」-亦即含括前揭農藥許可證申請及核發辦法規定：「農藥生產業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止」之情形而言甚明。又91年12月18日修正本法第9條第1項、第16條第1項、第21條之1規定：「本法所稱農藥製造業者，係指經營農藥之製造、加工、分裝與其產品批發、輸出及自用製造原料輸入之業者。」「農藥製造業者應設農藥工廠，除依有關法令辦理工廠登記外，並應符合農藥工廠設廠標準。」「農藥製造業者非經中央主管機關核准，不得委託或接受委託加工成品農藥．．．。」96年7月18日修正本法第5條第5款、第20條第1項、第22條規定：「本法用詞定義如下：．．．農藥生產業者：指經營農藥之製造、加工、分裝與其產品批發、輸出及自用原體輸入之業者．．．。」「農藥生產業者應設符合農藥工廠設廠標準之工廠，並依有關法規辦理工廠登記。」「農藥生產業者非經中央主管機關核准，不得委託或接受委託加工成品農藥。」準此，農藥生產業者（農藥製造業者），需設置符合農藥工廠設廠標準之工廠，並依法辦理工廠登記，並據此申請取得農藥許可證，憑以製造、加工農藥；或申請農藥許可證有效期間展延（行為時適用之農藥許可證申請及核發辦法第11條、第14條參照）。而委託加工成品農藥，其委託者亦以合法設立之農藥生產業（農藥製造業）者為前提；倘農藥生產業（農藥製造業）者，已不合農藥生產業（農藥製造業）設立之法定要件，自亦無從依前揭規定委託加工成品農藥。末按「（第1項）工廠歇業者，應將工廠登記證繳銷；其不繳銷者，由主管機關公告註銷之。（第2項）工廠有下列情形之一者，『視同歇業』：有事實足以認定工廠已停工超過一年者。但工廠有正當理由無法復工，報經主管機關核准者，不在此限。『工廠主要生產設備已搬遷，經主管機關認定無繼續製造、加工之事實者』。」為99年6月2日修正前工廠管理輔導法第20條所明定。查上訴人之霧峰農藥工廠，原領有臺中縣政府核發之000000000000號工廠登記證，惟被上訴人所屬防檢局於96年3月15日派員至該工廠檢查，發現廠房設備多已拆除，現場並無上訴人公司人員，而由地主僱請之保全人員看守，嗣經臺中縣政府於96年8月1日至該工廠現場調查上訴人霧峰農藥工廠之廠房及設備業已拆除，無法繼續製造或加工上訴人登記之產品，符合前揭工廠管理輔導法第20條第2項第2款規定「視同歇業」之情形，乃以96年9月7日府建工字第0960253185號公告註銷該廠工廠登記及工廠登記證（原審卷第27頁），被上訴人遂以上訴人已經歇業，依前揭農藥許可證申請及核發辦法第32條規定，以系爭97年2月20日農授防字第0971484122號函處分自發文日（97年2月20日）起廢止上訴人已領農藥製-00313號等119張農藥許可證。該處分函並敘明：「依據（改制前）臺中縣政府96年9月7日府建工字第0960253185號公告辦理。農藥許可證申請及核發辦法第32條規定：『農藥製造業者歇業時，其所請領之農藥許可證應予廢止。』經查貴公司霧峰廠領有工廠登記證（第00-000000-00號），惟該工廠主要生產設備已搬遷，且業經臺中縣政府96年9月7日依工廠管理輔導法第20條以府建工字第0960253185號公告註銷貴公司之工廠登記及工廠證在案。故本會爰依前開辦法第32條規定，廢止貴公司請領之農藥許可證共計119張」（見原處分卷第28至31頁）等語。而上訴人不服臺中縣政府前揭公告註銷上訴人工廠登記及工廠登記證之處分，循序提起救濟，遞經臺中高等行政法院97年4月15日97年度訴字第53號及本院97年7月10日97年度裁字第3542號裁定駁回上訴人之訴確定在案等情，為原判決認定之事實，揆諸上開規定及說明，被上訴人以上訴人農藥工廠已經歇業為由，據以廢止上訴人請領之農藥許可證，並無不合。上訴意旨仍執個人主觀見解，指摘被上訴人系爭處分所依據之「農藥許可證申請及核發辦法」並無法律授權及授權明確性，違反法律保留原則暨憲法保障之自由權、工作權、財產權與平等、比例原則；且上訴人不因工廠歇業便失系爭農藥許可證使用權，上訴人仍可委託加工，原判決駁回上訴人之訴有不適用法規及適用不當之違背法令情事；復對原審認定上訴人是否歇業取捨證據、認定事實之職權行使指摘其為不當或判決不備理由，均難謂可採，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 阮 思 瑩