最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第392號上 訴 人 郭寶春訴訟代理人 劉緒倫 律師
李宗輝 律師被 上訴 人 國防部聯合後勤司令部代 表 人 董翔龍訴訟代理人 林志宏 律師被 上訴 人 國防部 通訊處臺北市郵政90012附12號信代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國98年8月6日臺北高等行政法院98年度訴字第70號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國96年6月22日以其配偶杜世雄（92年歿）原為憲兵士官長，生前所住高雄市鳳山區（原高雄縣鳳山市○○○○○○路143號房屋（下稱系爭房舍），係於51年間自原住人苗秉森轉讓，杜世雄受讓後向憲兵司令部報備核准及取消房租補助費。因原高雄縣政府大東文化藝術中心新建計畫，就系爭房舍用地進行規劃，杜世雄（92年間）去世，上訴人自可基於配偶身分優先承受權益。上訴人向國防部聯合後勤司令部（89年12月30日改制前為國防部聯合勤務總司令部，下稱聯勤司令部）申請補建原眷戶資格。經國防部軍備局以96年12月14日昌易字第0960024581號函（下稱國防部軍備局96年函），拒絕補建原眷戶資格。被上訴人國防部復以國防部軍備局非主管眷舍機關，撤銷上開國防部軍備局96年函，惟仍否准上訴人補建原眷戶資格。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：憲兵司令部為系爭眷舍之權責單位，故原眷戶杜世雄有憲兵司令政戰部核發之配住公文書，及國軍眷舍管理表中有杜世雄之名字，自有權居住該眷舍。系爭眷舍為「軍眷住宅」，依聯勤司令部調查文文中表示聯勤司令部96年3月27日龍睿字第0960001697號，96年10月4日隆睿字第096008863號，第三項函文意旨，可證明杜世雄居住該眷舍，產權單位為聯勤司令部，合乎國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）其中一項目。本件因憲兵司令部已扣原眷戶杜世雄之房屋津貼，杜世雄才無法再重新申請新眷戶，迨至該眷舍拆遷時起，始否認杜世雄原眷戶之資格，違反依法行政原則。依眷改條例第5條第1項規定，上訴人為原眷戶之配偶，今配偶雖已身故，依上開條文之規定，係屬可優先承受其權益之人，權益應受保障，而聯勤司令部亦於96年5月10日以隆睿字第0000000000函，要求上訴人提供相關資料備查，惟而後以國防部軍備局96年函駁回上訴人之原眷戶資格，如今更將國防部軍備局96年函予以撤銷。有關杜世雄之眷舍身分已至為明確，且為51年就已存在之事實，至於憲兵司令部、聯勤司令部均為國防部直屬機關，本於行政一體，自然不應有所矛盾或不同之認定。本件有信賴基礎存在，因為國防部之相關部門核准及備查中，且超逾40年，原眷戶杜世雄及上訴人均信賴國家機關宿舍配住之行為，並且一直居住於該處，原處分機關及訴願機關之行政處分違反依法行政及信賴保護原則。上訴人之眷戶資格受到原行政處分及訴願決定所否認，侵害上訴人合法眷戶之權利，爰依眷改條例第23條第1項提起行政訴訟法第8條之給付訴訟。上訴人自97年7月31日拆遷起已獲得眷舍合法之權利，至獲得行政訴訟勝訴判決止，上訴人每月受有相當於租金約新臺幣（下同）6,000元之損害，其實體法上之依據為眷改條例施行細則第13條，上訴人得請求主管機關聯勤司令部給付房租補助費之損害賠償等情，爰依行政訴訟法第7條規定，於本件程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付等語。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被上訴人聯勤司令部應給付上訴人合法眷戶拆遷補償費。3.被上訴人聯勤司令部應給付上訴人自97年7月30日起，至行政訴訟確定以前，上訴人之每月相當租金6千元損害，加計週年利率百分之5利息。
三、被上訴人後勤司令部則以：上訴人主張其為眷改條例第3條第2項所定之原眷戶，請求被上訴人聯勤司令部給付合法眷戶拆遷補償費，惟因眷改條例之主管機關為被上訴人國防部，各項公法上給與亦應由被上訴人國防部方有權責依法核定並發給，但上訴人卻以被上訴人聯勤司令部為請求給付之對象，顯有違誤，應無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人國防部則以：憲兵司令部政戰部69年7月23日（69）於義字第1155函（下稱憲兵司令部69年函）正本行文對象為聯勤財物署政治作戰部，憲兵司令部政戰部僅係將請求准予列管為眷戶之申請，函請眷舍管理單位聯勤財務署政治作戰部准予列管，該函並無核准將系爭眷舍核配予杜世雄之意，憲兵司令部政戰部因非系爭眷舍管理機關，無核配系爭眷舍之權。各軍種總司令部均僅對其管有產權之國軍眷舍有分配、管理權責，憲兵司令部政戰部既非系爭眷舍之產權管理機關，自無權為該眷舍之核配自明。上訴人所提國軍眷舍管理表上，僅單有杜世雄之簽名及印文，足見該國軍眷舍管理表並非國軍眷舍管理機關之眷舍列管公文書，不足為杜世雄業經眷舍管理機關依法核配眷舍之證明。上訴人之配偶杜世雄不論是否自51年以後即無領取房租補助費，並不能據以推論杜世雄因此已經核配眷舍權責機關依法核配眷舍之事實，不發房租補助費之原因事由眾多，據此當然推論杜世雄係經眷舍管理權責機關依法核配眷舍，此顯有倒果為因之謬誤。上訴人所引眷改條例第23條第1項之規定，並無明文規定違占建戶得請求拆遷補償之具體金額，被上訴人國防部或被上訴人聯勤司令部亦均未曾審認上訴人符合前揭規定而核定上訴人可獲得若干拆遷補償金額，則上訴人在未先行提起課以義務訴訟之前，即逕行提起給付訴訟，此即有起訴不合程式之違法。上訴人訴之聲明第2項及第3項之實體法依據係眷改條例第23條第1項及眷改條例施行細則第13條規定，則上訴人是否符合上開規定，自應由被上訴人國防部本於主管機關之地位依法審查核定，上訴人誤以被上訴人聯勤司令部為主管機關，並請求被上訴人聯勤司令部應發給其拆遷補償費及房租補助費，自非合法。上訴人依眷改條例第23條第1項規定，請求違占建戶拆遷補償費，惟其建物坐落並非在改建、處分眷村或不適用營地上，亦未經被上訴人國防部在眷改條例施行前存證有案，自無眷改條例第23條第1項規定之適用；上訴人之配偶杜世雄因並未領有眷改條例主管機關或所屬權責機關之眷舍居住憑證或核准分配眷舍公文書，並不具眷改條例第3條第2項所定之原眷戶身分，其無權領取原眷戶方得領取之房租補助費；另姑不論上訴人或上訴人配偶杜世雄是否具有原眷戶身分，被上訴人國防部亦未以眷改條例主管機關之地位，公告要求上訴人搬遷，故上訴人不能依據眷改條例施行細則第13條之規定，請求核給每月6,000元之房租補助費等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）依眷改條例第3條規定，本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶；被上訴人國防部依其職權於45年1月11日通甲字第003號令頒定之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第22條規定，僅各總司令部有管理調配國軍眷舍之權，前聯勤財務署政治作戰部並非有權核配前聯勤司令部所管有國軍眷舍之權責機關。憲兵司令部69年函並無核准將系爭眷舍核配予杜世雄。其發文者（憲兵司令部政戰部）、正本受文者（聯勤財務署政治作戰部）均非眷舍主管機關或權責機關，且杜世雄為副本受文者，該函非主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，自難憑以認定上訴人原眷戶資格。上訴人提出「國軍眷舍管理表」並非國軍眷舍管理機關之眷舍列管公文書，不足為杜世雄業經眷舍管理機關依法核配眷舍之證明。國防部軍備局96年函及憲兵司令部69年函並無核准將系爭眷舍核配予杜世雄，憲兵司令部政戰部亦非權責機關，自難憑以認定上訴人為原眷戶。被上訴人國防部於51年12月31日發布之（51）公憲字第0397號令，其中修正公布之國軍在台軍眷業務處理辦法第112條規定，不發房租補助費之原因事由眾多，上訴人以杜世雄未獲發房租補助費，推論杜世雄係經眷舍管理權責機關依法核配眷舍，自不足採。被上訴人否認系爭眷舍係眷改條例第3條第1項第1款規定之政府興建分配之眷舍；並主張系爭房屋係由原高雄縣政府所建造，而非國防部或憲兵司令部借用民地興建，上訴人主張係借用民地興建，並未能舉證以實其說。至於上訴人主張信賴保護部分，因聯勤財務署政治作戰部既非當時國軍在台軍眷業務處理辦法規定有權核配眷舍之權責單位，若其發給杜世雄眷舍居住憑證或公文書，則其所為之行政處分屬行政程序法第111條第6款規定之缺乏事務權限而該處分為無效之行政處分，本不得作為信賴基礎，自無信賴保護原則之信賴基礎可主張，何況聯勤財務署政治作戰部並未發給杜世雄眷舍居住憑證或公文書。即便上訴人在系爭房舍居住40餘年屬實，但居住之事實並不等同於有權核配眷舍之權責單位，發給眷舍居住憑證或公文書，自不因居住之事實而得認為具原眷戶資格。被上訴人國防部以97年7月22日國政眷服字第0970009322號函，否准上訴人補建原眷戶資格，並無不合。（二）依據眷改條例第23條第1項規定，國軍老舊眷村改建之主管機關為國防部，則上訴人以被上訴人聯勤司令部為被告，依眷改條例第23條第1項規定請求給付拆遷補償費，欠缺當事人適格之要件。違占建戶請求拆遷補償金，應先向主管機關申請，由主管機關作成核定之處分，主管機關若准許，則比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，如否准或逾法定期限仍不作為，則應循訴願、提起課予義務訴訟，請求判命被上訴人作成該核定之行政處分及給付，可見依眷改條例第23條第1項請求拆遷補償金，仍待主管機關審查是否為違占建戶，再核定或確定其給付請求權，自應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。上訴人依行政訴訟法第8條第1項逕行提起本件給付訴訟，請求給付拆遷補償費，自不備訴訟要件。（三）眷改條例第2條第1項規定，國軍老舊眷村改建之主管機關為國防部，上訴人以聯勤司令部為被告，依眷改條例施行細則第13條第1項為請求被上訴人聯勤司令部發給相當於租金之損害賠償，欠缺被告當事人適格之要件，應以判決駁回之等詞，為其判斷之基礎。
六、本院查：
（一）按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第125條第1、2、3項所明定。人民請求行政機關核發對其有利之行政處分，遭到否准，而認為其權益受到違法損害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起請求行政機關作成其所申請行政處分（行政訴訟法第5條第2項）之課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷行政機關否准其申請處分（行政訴訟法第4條第1項）之訴訟，否則即使勝訴，因撤銷行政機關否准其申請之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請之行政處分，原告請求法院保護其權利之目的，亦無法在一次訴訟中實現。故遇此情形，應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，使原告為完足之聲明，始為適法。本件上訴人向聯勤司令部申請補建原眷戶資格。經國防部軍備局拒絕補建原眷戶資格。
被上訴人國防部復以國防部軍備局非主管眷舍機關，撤銷國防部軍備局否准函，惟仍否准上訴人補建原眷戶資格。
上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，其於起訴狀聲明第1項請求「撤銷原決定與原處分」，是否有不完足之處，原審本有加以闡明之必要，詎原審未予闡明，並僅就上訴人所提起之撤銷原處分及訴願決定之訴為判決，已難謂適法。
（二）又查上訴人起訴狀訴之聲明欄第1項，原記載為行政院院台訴字第0970092384號訴願決定、聯勤司令部97年1月10日國聯政公第0000000000號函均撤銷，與上開訴願決定之原處分係被上訴人國防部97年7月22日國政眷服字第0970009322號函已有不符，嗣上訴人於原審準備程序期日（原審卷1第190頁、卷2第108頁）及言詞辯論期日（原審卷2第155頁）暨原審98年6月3日行政訴訟補充理由狀（原審卷1第197頁）、98年7月22日行政訴訟辯論意旨狀（原審卷2第134頁），其訴之聲明第1項均為請求撤銷訴願決定（97年11月27日行政院院台訴字第0970092384號）及原處分（國防部97年7月22日國政眷服字第0970009322號），復均與起訴狀之記載未合，原審未予闡明，顯有疏漏。上訴意旨主張其於原審行政訴訟起訴狀聲明欄，已請求撤銷被上訴人聯勤司令部97年1月10日國聯政公第0000000000號函，原審漏未判決，請求補充判決乙節，原審非無再事斟酌之餘地。再者，上訴人訴之聲明第2項「被上訴人國防部聯合後勤司令部應給付上訴人合法眷戶拆遷補償費」，是課予義務之訴訟，抑給付之訴，若為給付之訴，其請求金額為何？聲明亦有欠明確。而訴之聲明第3項「被上訴人國防部聯合後勤司令部應給付上訴人自97 年7月30日起，至行政訴訟確定以前，上訴人之每月相當租金6千元損害，加計週年百分之5利息。」，上訴人得否直接提起給付之訴？被上訴人是否為適格之當事人？原審審判長自均應行使闡明權，令其為完足之聲明，原判決遽予以駁回，亦嫌速斷。上訴論旨，指摘原判決違背法令，雖未盡相同，其求予廢棄，仍非無理由。應將原判決廢棄，發回原審法院。另與本件案情類同之原審另案99年度訴字第1211號判決，原審撤銷被上訴人國防部對訴外人王嘉臺所為與本件相同之97年7月22日國政眷服字第0970009322號函，被上訴人國防部未上訴，已告確定，案經發回，原審應予一併研求審認。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
書記官 王 史 民