最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第311號上 訴 人 陳 愛訴訟代理人 莊乾城 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間有關徵收補償事務事件，上訴人對於中華民國98年7月23日臺北高等行政法院98年度訴字第708號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣需用土地人交通○○○區○道新建工程局為辦理東西向快速公路八里新店線八里五股段工程用地，奉內政部民國94年1月21日台內地字第0940064193號函核准徵收上訴人所有坐落新北市五股區（改制前為臺北縣○○鄉○○○段○○○段22-7地號土地（下稱系爭土地），經被上訴人以94年6月20日北府地用字第0940455310號公告徵收，上訴人於94年8月4日領取徵收補償費計新臺幣（下同）14,213,734元，因徵收當時系爭土地訂有耕地三七五租約，被上訴人未依平均地權條例第11條規定代為扣交三分之一徵收補償費予耕地承租人，遂以97年4月16日北府地徵字第0970249318號函及97年6月27日北府地徵字第0970456591號函（下稱系爭函文）通知上訴人，應繳回溢領補償費4,737,911元（下稱系爭款項）。上訴人對系爭函文不服提起訴願，經內政部訴願決定不受理，系爭函文並經被上訴人移請法務部行政執行署板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）受理執行取得系爭款項。嗣因被上訴人取回系爭款項之行政執行行為（板橋行政執行處97年8月26日板執禮97年費執特專字第00114560號扣押命令及97年9月3日板執禮97年費執特專字第00114560號收取命令）遭板橋行政執行處以98年4月29日板執禮97年費執特專字第00114560號函撤銷，被上訴人仍拒絕返還系爭款項，上訴人乃本於公法上不當得利之法律關係訴請被上訴人返還系爭款項，及自97年9月9日起之法定遲延利息，經原審法院判決駁回其訴，上訴人不服提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：平均地權條例第11條第1項、第2項，並無科土地所有權人需向主管機關繳交承租人補償費義務，亦無賦予主管機關可命土地所有權人向主管機關繳交承租人補償費之權利之規定，是以被上訴人並無命上訴人繳交系爭款項之權利。又系爭函文其性質上為觀念通知，非行政處分，並無撤銷原徵收補償費處分之效力，自無行政程序法第127條規定之適用。再者，系爭土地地主與承租人調解之結果，已確定系爭土地上並無耕地三七五租約存在，業經新北市五股區公所（改制前為臺北縣五股鄉公所）依臺灣省耕地租約登記辦法第11條規定逕為註銷登記，並以97年1月21日以北縣五民字第0970001260號函報新北市政府（改制前為臺北縣政府）備查，新北市政府並以97年1月28日以北府地籍字第0970053045號函備查在案，系爭函文通知上訴人繳回系爭款項時，已無耕地三七五租約存在，系爭款項自非溢領。況且，被上訴人據以受領系爭款項之板橋行政執行處97年8月26日板執禮97年費執特專字第00114560號之扣押命令（下稱97年8月26日扣押命令）及97年9月3日板執禮97年費執特專字第00114560號之收取命令（下稱97年9月3日收取命令），業經板橋行政執行處98年4月29日板執禮97年費執特專字第00114560號函撤銷，並命被上訴人應於20日內返還前經扣押之案款，被上訴人已無取得系爭款項之法律上原因，拒絕返還，顯然構成不當得利云云。
三、被上訴人則以：本件上訴人所領土地徵收補償費，未代為扣交三分之一補償予耕地承租人，被上訴人依平均地權條例第11條規定辦理代扣承租人三分之一補償費，並已存入「新北市徵收補償費保管專戶」待承租人領取，並無違誤。又94年被上訴人辦理系爭土地徵收時，耕地三七五租約係存在，依司法院釋字第579號解釋意旨，耕地承租人所受領之租賃權損失補償，與被徵收土地所有權損失補償，係屬各別存在之請求權，是以，被上訴人對承租人有公法上給付義務，此公法上義務不因事後租佃雙方調解成立而受影響。況且，系爭函文實具部分撤銷原發放徵收補償費處分之意思表示，為行政處分，故上訴人就撤銷部分所受領之給付即負有返還義務，被上訴人因行政執行而取得之系爭款項，係依平均地權條例第11條及行政程序法第127條規定請求上訴人返還公法上不當得利，並轉發給承租人，非屬無法律上原因而受有利益之不當得利，另上訴人主張本件扣押命令及收取命令業經板橋行政執行處撤銷，被上訴人拒絕返還系爭款項係無法律上原因，然扣押命令及收取命令僅為行政執行之程序，尚非被上訴人取得系爭款項之法律上原因。末以，縱認被上訴人因執行命令遭撤銷而應返還系爭款項，惟因公法上債權債務得互為抵銷（法務部90年5月17日法律字第046682號函參照），則被上訴人得以上訴人負有公法上不當得利債務，主張互為抵銷等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人取回系爭款項之行政執行行為雖經板橋行政執行處撤銷而不存在，但僅代表系爭款項從上訴人強制移轉到被上訴人之「過程」不合法，不表示被上訴人實體上必無保有該款項之法律上原因。換言之，上訴人固可依行政訴訟法第6條第1項、第7條及類推適用同法第196條規定，於提起「確認扣押及收取命令行政處分（因撤銷而）無效」之行政訴訟中，一併請求損害賠償回復原狀，但上訴人提起本件公法上不當得利之給付訴訟，並未主張被上訴人於「實體法上」有何「無保有該款項之法律上原因」。㈡被上訴人以系爭函文「通知」上訴人限期返還系爭款項部分，固非行政處分，而係觀念通知（本院92年度判字第843號判決參照），但系爭函文實有「撤銷溢領部分徵收補償處分」之意思，則就該部分而言，系爭函文係屬已單方面發生公法上效力之行政處分。上訴人就系爭函文雖提起訴願遭不受理駁回，但並未提起行政訴訟，該「撤銷溢領部分徵收補償」之處分因告確定。故依行政程序法第127條規定，被上訴人就系爭款項，對上訴人有公法上不當得利之返還請求權，被上訴人取回系爭款項於實體法上自有法律上原因。另系爭土地出租人與承租人雖已於97年1月28日申辦註銷耕地三七五租約登記，但為徵收處分當時既有耕地三七五租約登記存在，此種經當事人事後任意處分之民事法律關係，不能拘束被上訴人，且參與調解之部分耕地承租人（陳甜等2人）曾主張「和解當時僅以已扣陳傳等14人徵收補償金3分之1進行協議，未及陳愛女士之徵收補償金」，則該調解是否具有無效或可撤銷之原因，尚有未明，被上訴人仍有必須給付系爭款項予耕地三七五租約承租人之高度風險，則被上訴人以系爭函文撤銷系爭土地溢領部分之徵收補償處分，尚無不合。㈢行政程序法第149條明定，關於行政契約可準用民法相關規定，故民法第334條第1項關於抵銷之規定於本件公法上不當得利返還請求權自可準用。是以，縱認被上訴人有回復系爭款項於扣押及收取前之持有狀態之義務，然上訴人與被上訴人債務之給付種類相同，並均屆清償期，被上訴人即非不得主張抵銷等情，據以駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：本件被上訴人於原審言詞辯論期日後，方提出補充答辯狀，該補充答辯狀並未經被上訴人以言詞陳述，則更無言詞辯論公開之可能，已違反行政訴訟法第122條第3項前段、第243條第2項第5款之判決違背法令。另查系爭函文並無任何撤銷溢領部分徵收補償處分之意思，且系爭函文經訴願機關認定僅係觀念通知並非行政處分，並為被上訴人接受而未提出行政訴訟，然原審判決未慮及此，竟認系爭函文有撤銷溢領部分徵收補償之處分，顯為理由矛盾。次查，原審判決以「參與調解之部分耕地承租人（陳甜等2人）已經對被上訴人主張，和解當時僅以已扣陳傳等14人徵收補償金3分之1進行協議，未及陳愛女士之徵收補償金」，然查調解筆錄內容並無此紀錄，原審判決就此部分未依證據逕為認定，顯係當然違背法令。又本件系爭耕地三七五租約已登記註銷，然原審判決並未說明據以認定系爭土地有耕地三七五租約存在之理由，顯有判決不備理由之當然違背法令。再者，被上訴人係因板橋行政執行處之扣押及收取命令方取回系爭款項，此為被上訴人取回系爭款項之法律上原因，原審判決竟予否認，實有違依法行政原則。末按，本件被上訴人就訴外人陳傳等14人所有系爭土地應有部分三分之二部分，承認臺灣板橋地方法院96年度移調字第105號調解筆錄，而准予領取土地徵收補償費，顯係承認系爭土地上已無耕地三七五租約存在，然於本件卻認定系爭土地其上設有耕地三七五租約，顯然違背行政程序法第6條不得為差別待遇之規定等語。
六、本院按：㈠被上訴人之代表人已於99年12月25日變更為朱立倫，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡公法上不當得利返還請求權，其目的係對欠缺公法上法律原因所造成財產上變動，要求回復原狀。故其成立，必以有財產上變動，即一方受利，他方受害為必要。又土地徵收所取得之權利為原始取得，徵收完成後，所有附著於被徵收土地之一切權利，不以土地所有權為限，尚包括其他相關權利在內，均歸於消滅。徵收補償機關對上該權利因土地徵收之結果，所致受之財產損失，均負有給付補償之義務。又耕地承租人之租賃權，係對他人所有耕地耕作、收益之權利，屬憲法上保障之財產權，於耕地被徵收時隨同所有權而消滅，乃耕地承租人為公共利益而受之財產權特別犧牲，國家亦應予耕地承租人合理補償。耕地租賃權形同耕地之負擔，而無論出租耕地或非出租耕地，均以相同之基準核算補償地價，是出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值及該耕地上負擔之租賃權價值，故徵收出租之耕地，對耕地所有權人及承租人均應給予補償。又平均地權條例第11條第1項、第2項規定：「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人以所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償耕地承租人。（第2項）前項補償承租人之地價應由主管機關於發放補償或依法提存時代為扣交。」該規定旨在說明地價補償，係採用「代位總計各別分算代償」之方法，由主管機關在補償地價之範圍內，按其他各權利負擔，分別估定其價值，代土地所有權人發給其他權利人，再以餘款交付被徵收土地所有權人，以為補償（司法院釋字第579號解釋理由參照）。㈢經查，系爭土地於94年1月21日經內政部核准徵收，被上訴人於94年6月20日公告徵收，上訴人並於同年8月4日領取14,213,734元，而徵收當時，系爭土地上仍存有耕地三七五租約，被上訴人於發放補償費時未依平均地權條例第11條之規定代為扣交，而全部發放予上訴人等情，為原審所確定之事實，則上訴人所溢領之3分之1之補償費即屬不當得利。被上訴人以系爭函文通知上訴人返還，該函文雖無撤銷前所為溢領補償處分之字樣，惟於說明三已表明：「……請台端將溢領補償費計新臺幣4,737,911元整，於97年5月15日前將上開款項繳回……，逾期未繳回，將移送行政執行署強制執行」等語，應認已有撤銷補償處分中溢領部分，則上訴人所溢領部分即無法律上原因。因上訴人未返還，被上訴人移送板橋行政執行處執行，板橋行政執行處據以執行，發出97年8月26日扣押命令及97年9月3日收取命令，被上訴人因而取得系爭款項，嗣上訴人就系爭函文提起訴願，經訴願機關內政部認系爭函文為觀念通知，非行政處分，而為訴願決定不受理，板橋行政執行處遂據以認定上述行政執行已無執行名義存在，以98年4月29日板執禮97年費執特專字第00114560號函撤銷上揭2執行命令。而上揭2執行命令為行政執行程序，並非被上訴人取得系爭款項之法律上原因，雖被上訴人取得系爭款項之程序未盡妥適，然上訴人既有不當得利，上訴人原應就所溢領之3分之1之補償費返還被上訴人，並由被上訴人給付予承租人，且事實上，被上訴人已將該款項存入「臺北縣徵收補償費保管專戶」等情，為上訴人於原審所不爭執。因此，上訴人實際上並未因此受有損害，且被上訴人亦未受有利益。㈣至於被上訴人於原審言詞辯論期日後之98年7月16日所提之補充答辯狀，僅係補充事實之陳述及法律上之意見，無違言詞辯論公開之規定，上訴人主張有行政訴訟法第243條第2項第5款之判決違背法令情事云云，仍不足採。又查，上訴人既已領竣系爭土地之補償費，則系爭土地之所有權已歸國有，上訴人是否仍得就系爭土地所有權之歸屬再與訴外人即承租人為調解，已有疑義，且臺灣板橋地方法院96年7月13日之調解筆錄第3項係就訴外人陳傳等14人之應有部分補償費與訴外人即承租人達成調解，至於上訴人之應有部分則未達成調解，此觀之該調解筆錄及94年度保管字第605號保管清冊影本（見原審卷第70頁）即明，顯未就上訴人系爭土地之應有部分之徵收補償費為調解甚明。上訴人主張原判決認上揭調解筆錄就補償費部分，限於訴外人陳傳等14人與訴外人即承租人達成調解，有違法令云云，自有誤會。㈤綜上所述，上訴人之請求與公法上不當得利之要件未合。原審因而為上訴人敗訴判決，理由雖未盡相同，然結論則無不合，應予維持。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 10 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 14 日
書記官 葛 雅 慎