最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第312號上 訴 人 李良心訴訟代理人 林永發 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德上列當事人間請求發還土地事件，上訴人對於中華民國98年7月29日高雄高等行政法院98年度訴字第103號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國97年間向立法委員黃偉哲服務處陳情，請求協助申請發還原坐落臺南市永康區（改制前為臺南縣永康市○○○段474-4、474-6、480-2、480-23及480-30地號土地（下稱網寮段474-4地號等5筆土地），現為永仁段310、311、312、314、315、316、317、318、319、320、321、322等12筆土地（下稱系爭12筆土地），經該服務處於97年4月29日邀請內政部及被上訴人協調，復由該服務處於97年8月7日以哲字第0970807號函轉被上訴人辦理，經被上訴人於97年8月25日以府地籍字第0970176777號函，認定不符合發還條件為由，予以否准。上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，提起行政訴訟，請求：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡網寮段474-4地號等5筆土地重測後改為系爭12筆土地，於39年8月26日總登記所有權人「中華民國」，管理者「陸軍總司令部」，85年8月26日管理者變更為「財政部國有財產局」，91年11月15日土地重測時管理者變更為「永康巿公所」均應予塗銷，並將系爭土地12筆所有權登記為上訴人所有。㈢被上訴人應准予將系爭12筆土地發還交付上訴人。經原審法院判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依38年8月24日臺灣總登記土地臺帳謄本（下稱土地臺帳）登載：1、「坐落臺南縣永康鄉（新豐郡永康庄）地目畑網寮段480地番於昭和3年11月20日所有權移轉為（住所）大灣（氏名）李串所有；昭和17年2月13日所有權移轉為國庫；總登記為國有，管理機關為國防部臺灣省營產管理所澎湖分所」。2、「474-1地番地目畑昭和10年4月12日所有權移轉為王謝氏李，昭和17年6月20日改名為王川李，昭和17年6月20日所有權移轉為國庫」，該474-1地番土地於昭和10年王謝氏李取得土地所有權後即將該土地出售予李串（即上訴人之父），並將土地交付予李串耕種使用，惟未辦過戶即遭日本政府強制移轉為國庫。李串於昭和19年1月2日兄弟分家，將同段480及474-1地號土地分歸上訴人所有並耕種迄今。㈡網寮段480地號於所有權登記為李串名義時，於日據時期分割增加480-1地號及480-2地號，嗣該同段480地號再分割增加筆數480-23至480-30地號，474-1地號分割增加筆數474-4至474-6地號，故上訴人向被上訴人申請歸還網寮段480、480-1、480-2三地號分筆後土地共11筆，474-1分筆後共4筆土地，合計480地號等15筆土地。前揭土地於39年8月26日總登記為中華民國所有，管理機關為陸軍總司令部，85年8月26日管理機關變更為財政部國有財產局。91年11月15日辦理土地重測變更地段為永仁段，管理機關變更為臺南市永康區公所（改制前為臺南縣永康市公所），上開15筆土地當中480、480-1、474-1三筆地號地目變更為綠地，畑地剩12筆，並變更為新地號。㈢昭和11年4月24日日本政府依據日治時代臺灣官有財產買斷規則辦法及起業方法實測設計等規定，經臺南州知事藤田傊次郎及臺灣總督中川健藏簽署同意，將同段480-1地號官有地（應包括480-2地號）出售予李串，此有當時日本政府出具官有地拂下同意書及實測設計圖影本各乙件可證，又日治時期臺灣法律關於不動產買賣不以移轉登記為生效要件，足證該等土地係李串買受無訛。㈣上訴人提出相關資料證明上訴人耕種系爭土地已79年，有占有取得時效之事實，足可為土地所有權之證明。又昭和17年正值日本政府戰亂無多餘資金向民間購買土地之際，況系爭480、474-1地號土地上從無日本政府之國防或軍事設施，始終由上訴人之父及上訴人耕作，故土地係日本政府強占土地而移轉為國庫所有，並無對價關係。㈤內政部地權科官員曾於96年間南下專案調查上訴人「於日治時期移轉系爭土地為日本政府國庫所有」是否為買賣而有對價關係。經調查後，發現日本政府取得所有權移轉並無給付任何對價予上訴人之父，顯係強占行為，上開事實可向內政部地權科函查即明。㈥系爭12筆土地於日據時期確登記為上訴人之父李串所有，光復前2年即昭和17年2月13日、6月20日移轉所有權為國庫之行為，並非出於李串之買賣有價行為，係日本政府於二次大戰期間以國防需求而強制移轉所有權之強占行為，應屬無效之非法行為，光復後政府以名義登記為日本國庫而逕予總登記為中華民國所有，其緣由法源既屬強制非法行為所登記，亦無法源依據，其總登記即失效力，上訴人請求發還系爭12筆土地係依內政部89年5月30日台（89）內中地字第8909607號函釋辦理，符合民眾陳情發還日據時期被日本政府強制徵收未給價土地之處理原則之要件，應將系爭土地所有權回復登記為上訴人所有云云。
三、被上訴人則以：㈠網寮段474-4至474-6地號土地，依土地登記簿記載，於75年11月29日由同段474-1地號逕為分割新增，而網寮段474-1地號土地依日據時期土地登記簿記載，係於昭和12年12月7日由王謝氏李保存登記為所有權人，並非李串所有，上訴人主張該4筆土地為其先父所有，惟拂下書並未有該4筆土地記載，亦未附有王謝氏李移轉予李串之相關產權證明文件。㈡重測前網寮段480地號土地，於大正11年7月6日受附登記之原始面積為8分6厘3毫，為鍾朱氏靜保存所有，嗣於昭和3年11月20日由李串買賣取得所有權，於昭和17年2月13日復以「賣買」移轉登記為「國庫」所有。
參照內政部89年5月30日台（89）內中地字第8909607號函釋，「賣買」應為有給價，僅價格不為當事人所接受，且拂下書之土地標示為網寮段480-1地號（自始即屬官有地），實測設計圖與譯本官有地買斷同意書，並非屬日據時期被日本政府強制徵收未給價者之已登記產權憑證，不符合發還條件。㈢系爭480-1、480-2地號土地，依土地臺帳謄本記載，乃大正2年9月1日經地方林野調查委員會查定為「國庫」所有，由臺灣總督管理，光復後登記為國有，管理機關：國防部臺灣省營產管理所澎湖分所。另查卷附拂下書前後筆跡均係同一人，顯非當時之臺灣總督中川健藏、臺南州知事藤田傊次郎所親自簽署，上訴人所載姓名有誤（經查昭和11年2月至10月間之臺南州知事為藤田傊「治」郎），且該文書亦未加蓋當時日本政府機關之公印文或附具機關之委任書，顯難認定日本政府確有與李串達成買賣協議，且上訴人所附具之起業方法書、實測設計圖、拂下書等應係向政府申請開墾及購買公地之計畫書，尚難認定為產權憑證等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺灣省土地權利清理辦法於68年8月2日廢止，另內政部89年5月30日台
（89）內中地字第8909607號函釋，係內政部於廢止臺灣省土地權利清理辦法後，有關陳情發還之土地，因該辦法廢止後必須謀求補救之說明，惟內政部既於97年3月20日訂頒「原墾農民訴求還我土地實施計畫」，則本件應適用原墾農民訴求還我土地實施計畫。㈡查網寮段474-4、474-5及474-6地號土地係於75年11月29日自網寮段474-1地號土地分割而來；又網寮段474-1地號於日據時期昭和12年12月7日由王謝氏李保存登記為所有權人，並於昭和17年6月20日移轉予國庫；光復後網寮段474-1地號總登記所有權人為中華民國國民政府，而63年2月28日自網寮段474-1地號分割新增474-2地號，所有權登記為中華民國，85年8月22日管理機關變更為財政部國有財產局。另於75年11月19日自網寮段474-1地號分割新增網寮段474-4、474-5及474-6地號，所有權人亦登記為中華民國、85年8月22日管理機關變更為財政部國有財產局等情，有土地登記第一類謄本、土地登記簿、土地臺帳及日據時期土地登記簿附卷足憑，足徵系爭永仁段322、3
14、312地號土地原始為網寮段474-1地號，而網寮段474-1地號土地之原所有權人係王謝氏李，並非上訴人之父李串，且網寮段474-1地號土地於昭和17年6月20日移轉予國庫，光復後總登記網寮段474-1地號土地所有權人變更為中華民國國民政府，則網寮段474-4、474-5及474-6地號土地既係於75年11月19日自網寮段474-1地號分割新增而來，從而上開土地原所有權人自非上訴人之先祖。㈢重測前網寮段480地號土地，於大正11年7月6日受附登記之原始面積為8分6厘3毫，為鍾朱氏靜保存所有，嗣於昭和3年11月20日由李串買賣取得所有權，於昭和17年2月13日復以「賣買」移轉登記為「國庫」所有。網寮段480地號土地於昭和17年2月13日分割出480-4地號土地，面積7分5厘7毫3絲，為李串所有。依日據時期土地登記簿記載，480地號於昭和17年2月13日受附登記之面積僅存1分5毫7絲，並以「賣買」為原因移轉登記為國庫所有，480地號嗣於75年12月1日逕為分割增加480-23至480-26地號；而480-4地號於46年2月12日分割出480-5、480-6地號，此3筆土地復於46年5月18日由其繼承人李番盛等3人登記為所有權人。足證網寮段480地號土地雖曾於昭和3年11月20日以賣買移轉登記為李串所有，然昭和17年2月13日分割網寮段480地號之際（新增網寮段480-4地號），李串已將網寮段480地號土地以賣買為原因，移轉為國庫所有，僅網寮段480-4地號土地登記為李串所有，網寮段480地號土地自39年8月26日登記所有權人為中華民國、管理機關為陸軍總司令部，故網寮段480-23至480-26地號於75年12月1日自網寮段480地號分割新增時，即登記為中華民國所有，是以上訴人之父李串自無網寮段480-23至480-26地號之所有權。
㈣又網寮段480-1地號及480-2地號土地於大正2年9月1日地方林野調查委員會查定，業主為國庫，480-1地號土地管理機關為臺灣總督；另網寮段480-2地號土地於大正4年3月1日保存登記為國庫所有。復依土地謄本所載網寮段480-1地號土地登記為國有、管理機關為國防部臺灣營業管理所澎湖分所。而網寮段480-2地號土地於38年亦登記為國有，39年8月26日登記為「中華民國」所有，管理機關為陸軍總司令部。
另63年2月28日自網寮段480-1地號分割新增480-7地號，所有權登記為「中華民國」，67年2月14日管理機關變更為交通部高速公路局，75年12月1日分割出480-27至480-29地號，而網寮段480-2地號於75年12月1日分割新增480-30地號，土地所有權人仍為中華民國，管理機關為財政部國有財產局；另網寮段480-27至480-29地號土地於75年12月1日自網寮段480-1地號分割新增、網寮段480-30地號自網寮段480-2地號分割新增。查網寮段480-1及480-2地號土地於大正2年間起土地所有人登記為國庫，光復後登記所有人為中華民國國民政府，足證上訴人之父亦未曾登記為網寮段480-1、480-2、480-27至480-29及480-30地號土地之所有權人。是以，本件上訴人之父李串並非系爭12筆土地之所有權人。㈤查官有地拂下書之前後筆跡均係同一人，顯非當時之臺灣總督中川健藏、臺南州知事藤田傊「次」郎所親自簽署，且該文書亦未有當時日本政府機關之官印，難認係機關正式關防，而僅得認為係「申請書」。從而，難認李串曾於日據時代與日本政府就網寮段480、480-1、480-2及474-1地號土地成立買賣契約。又觀「起業方法書」及「實測設計圖」，姑不論該句譯文難認係日本政府核准而賦予申請人義務之意，且無足認為機關正式關防或首長之簽署文字，亦無核准者或類似賣方之記載，益難認係日據時代政府核准之文件或經雙方合意所為。此外，四鄰證明書僅能證明上訴人有占有使用系爭土地之事實，與所有權之歸屬係屬二事，而世居耕作亦非取得土地所有權登記之原因，是以上訴人主張其先父李串業已買受系爭土地，洵難採信。且按內政部之原墾農民訴求還我土地實施計畫，作成核定發還土地之權責機關為內政部，本件被上訴人尚無逕行准予發還權限等情，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並主張略謂：㈠網寮段480地號土地雖表面文字以買賣為由移轉登記為國庫所有，然實際並無對價關係，亦無交付土地予日本政府之行為，不符民法買賣契約之要件，不因登記為國庫即生所有權變動之效力，故其所有權仍屬原所有權人李串。是以李串與日本政府間表面賣買之意思表示係屬民法第87條第1項之通謀虛偽意思表示，因此該「賣買移轉為國庫行為」無效，原審判決顯有行政訴訟法第243條第1項之判決不適用法規之違背法令。㈡網寮段474-1地號土地於昭和10年王謝氏李取得土地所有權後即將該土地出售予李串，並將土地交付李串耕種使用，惟未辦理過戶即遭日本政府強制移轉為國庫。然自土地交付李串時起，包括上訴人繼承後耕種期間計算，前後計有80年之久，足見長期占有時效之事實，亦可作為土地所有權之表徵證明。然原審判決不予斟酌，亦未說明不採之理由，即有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。㈢上訴人所提出之官有地拂下同意書、實測設計圖、起業方法書等，皆係昭和11年4月24日留存迄今已有72年，用字筆跡不可能事先造假，原審判決未予詳查，亦未送鑑定，或送請日本交流協會辨識或請其提供昭和11年間「臺南州知事藤田傊次郎」及「臺灣總督中川健藏」之檔案文件以供核對筆跡，及僅需官員簽署而無須蓋有日本政府機關之官印，然原審判決未此之為，遽然擅斷為同一人筆跡而採為判決理由，亦未說明其依據，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之違背法令。㈣日據時期起業方法書係屬申請書性質，經政府機關核准後，始有官有地拂下（買斷）同意書之官方簽署，因出具實測設計圖予「願入業地業主李串」。又因事屬民間買斷行為，非行政行為，故無需政府機關之官印即能生效，此為日據時期通行之官有地拂下之慣例，原審法院應依職權函查日本交流協會後再予判斷官有地拂下同意書之真偽，然其未此之為，亦未說明理由，即有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。㈤系爭網寮段480地號土地於昭和3年11月20日登記為李串所有，474-1地號土地於昭和10年王謝氏李將土地所有權出售予李串，均登記有案可稽，符合臺灣省土地權利清理辦法第13條確有已登記之產權憑證之規定，若調查結果屬強制徵收為給價之土地，政府即應依上開規定將系爭土地發還原業主李串之繼承人即上訴人，惟原審判決未予斟酌上開規定，其判決即有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違誤。㈥原審判決既援引內政部訂頒之原墾農民訴求還我土地實施計畫，然其權責機關當為土地所在地之縣市政府，要其查證較為便利。原審判決認為作成核定發還之權責機關為內政部，顯有行政訴訟法第243條第1項後段之判決適用法規不當之違背法令等語。
六、本院按：㈠本件被上訴人臺南縣政府於99年12月25日改制為臺南市政府，代表人原係蘇煥智，現已變更為賴清德，因兩造迄未聲明承受訴訟，爰依職權裁定本件應由賴清德承受訴訟。㈡內政部89年5月30日台（89）內中地字第8909607號函釋：「……四、……（一）陳情發還之土地，……如確有已登記之產權憑證，及當時證明文件，且客觀上合理顯示確係日據時期被日本政府強制徵收未給價者，應請檢附相關文件函送本部，俾會商有關機關，並專案陳報行政院核准後，辦理發還。……」又內政部之原墾農民訴求還我土地實施計畫：「……貳、處理原則：一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。」足見依上該規定請求發還之土地，須提出足資證明其權屬之文件憑證。㈢經查，系爭永仁段322地號土地原為網寮段474-4地號、永仁段314地號土地原為網寮段474-5地號、永仁段312地號土地原為網寮段474-6地號，永仁段310地號土地原為網寮段480-2地號、永仁段319地號土地原為網寮段480-23地號、永仁段318地號土地原為網寮段480-24地號、永仁段317地號土地原為網寮段480-25地號、永仁段320地號土地原為網寮段480-26地號、永仁段321地號土地原為網寮段480-27地號、永仁段315地號土地原為網寮段480-28地號、永仁段316地號土地原為網寮段480-29地號、永仁段311地號土地原為網寮段480-30地號。而網寮段474-4、474-5及474-6地號土地，係於75年11月29日自網寮段第474-1地號土地分割而來，又網寮段474-1地號土地於日據時期昭和12年12月7日由王謝氏李保存登記為所有權人，並於昭和17年6月20日移轉予國庫，光復後網寮段474-1地號總登記所有權人為中華民國國民政府；至於網寮段480地號土地，於大正11年7月6日受附登記之原始面積為8分6厘3毫，為鍾朱氏靜保存所有，嗣於昭和3年11月20日由上訴人之父李串買賣取得所有權，於昭和17年2月13日復以「賣買」移轉登記為「國庫」所有。網寮段480地號土地於昭和17年2月13日分割出480-4地號土地，面積7分5厘7毫3絲，為李串所有。依日據時期土地登記簿記載，480地號於昭和17年2月13日受附登記之面積僅存1分5毫7絲，並以「賣買」為原因移轉登記為國庫所有，480地號嗣於75年12月1日逕為分割增加480-23至480-26地號；而480-4地號於46年2月12日分割出480-5、480-6地號，此3筆土地復於46年5月18日由其繼承人李番盛等3人登記為所有權人完畢。足證網寮段480地號土地雖曾於昭和3年11月20日以賣買移轉登記為李串所有，然昭和17年2月13日分割網寮段480地號之際（新增網寮段480-4地號），李串已將網寮段480地號土地以賣買為原因，移轉為國庫所有，僅網寮段480-4地號土地登記為李串所有，網寮段480地號土地自39年8月26日登記所有權人為中華民國、管理機關為陸軍總司令部，故網寮段480-23至480-26地號於75年12月1日自網寮段480地號分割新增時，即登記為中華民國所有，上訴人之父李串並無網寮段480-23至480-26地號之所有權；又網寮段480-1地號及480-2地號土地，於大正2年9月1日地方林野調查委員會查定，業主為國庫，480-1地號土地管理機關為臺灣總督；另網寮段480-2地號土地於大正4年3月1日保存登記為國庫所有。復依土地謄本所載網寮段480-1地號土地登記為國有、管理機關為國防部臺灣營業管理所澎湖分所。而網寮段480-2地號土地於38年亦登記為國有，39年8月26日登記為「中華民國」所有，管理機關為陸軍總司令部。另63年2月28日自網寮段480-1地號分割新增480-7地號，所有權登記為「中華民國」，67年2月14日管理機關變更為交通部高速公路局，75年12月1日分割出480-27至480-29地號，而網寮段480-2地號於75年12月1日分割新增480-30地號，土地所有權人仍為中華民國，管理機關為財政部國有財產局；另網寮段480-27至480-29地號土地於75年12月1日自網寮段480-1地號分割新增、網寮段480-30地號自網寮段480-2地號分割新增。上訴人之先祖亦未曾登記為網寮段480-1、480-2、480-27至480-29及480-30地號土地之所有權人等情，為原審所確定之事實，從而，上訴人之父李串並非網寮段474-4、474-5及474-6、480-2、480-23至480-26、480-27至480-29及480-30地號土地之所有權人，即非系爭12筆土地之所有權人，上訴人主張其父李串為上揭土地之所有權人云云，尚不足採。至於上訴人所提出之官有地拂下願、「起業方法書」及「實測設計圖」等，無法證明上訴人先父李串業已買受系爭12筆土地，業經原審於判決理由內詳為論述，經核亦無不合，上訴人主張原判決未就此證明文件之不可採予以論述，判決顯不備理由云云，仍不足採信。㈣從而，原判決駁回上訴人之訴，洵無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 10 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 11 日
書記官 葛 雅 慎