最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第313號上 訴 人 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 蔡明興訴訟代理人 楊淑華 律師
王子瑜 律師被 上訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國98年8月6日臺北高等行政法院98年度訴字第902號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人承受東信電訊股份有限公司（下稱東信公司）所標得內政部警政署刑事警察局（下稱刑事警察局）「東信電訊GSM900行動電話監察系統建置」採購案，於民國93年9月1日至94年7月31日履約期間，僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項標準，乃按同條第3項規定，以97年12月2日原民衛字第0970053129號處分書，追繳上訴人原住民就業代金新臺幣（下同）475,200元。上訴人不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：系爭行動電話監察系統建置採購案為所有電信業者依通訊保障及監察法規定之法定義務，本件非屬公開招標案件，上訴人亦未主動參與投標，當無政府採購法之適用；況依通訊保障及監察法規定，通信業者縱列為不良廠商而刊登於政府採購公報時，仍須參與標案及限期辦理決標，若未依法辦理，將遭主管機關處以罰鍰或撤銷執照等處分，更足證上訴人係為履行法定義務而被動參與投標之廠商，其招標程序非全然得適用政府採購法，上訴人自非原住民族工作權保障法及政府採購法所規定之得標廠商。復按系爭採購案之「行動電話監察系統租賃契約書」，亦詳載本件法律依據為通訊保障及監察法暨其施行細則相關規定，僅契約之內容與方式係按政府採購法相關規定予以訂定，詎被上訴人先肯認系爭採購案係依通訊保障及監察法所應履行法定義務，而有別於依政府採購法之自由投標情形，嗣後卻逕認政府採購法及原住民族工作權保障法所規定之得標廠商不以自由意願投標者為限，其前後理由自相矛盾，實有違誠實信用原則，並有悖政府採購法及原住民族工作權保障法之立法精神；另上訴人為履行該法定義務而受有損失，招摽機關依契約所支付價金，應屬特別犧牲之徵收補償金，卻又課予僱用原住民之義務，並於僱用不足額時，課予繳納代金之義務，實已破壞公益徵收之補償制度，原處分及訴願決定未慮及本件有法定義務衝突及一事不二罰之情形，亦不問上訴人有何違反法令之故意或過失行為，率以特別公課為由作成處分，顯非適法。此外，縱然本件有原住民族工作權保障法與政府採購法之適用，惟上開二法之施行細則就原住民就業代金課徵之法制，分別於91年7月23日及同年11月27日始稱完備，系爭契約於91年7月15日訂立時，上開標準並未具體完備，被上訴人即逕為處分，有違行政行為明確原則及信賴保護原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：通訊保障及監察法雖對電信事業課予協助執行通訊監察之義務，然此法定義務之履行如係依政府採購法程序為之，則仍屬該法所稱採購而受其規範；又原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，既未區別得標廠商得依其自由意願抑或為履行法定義務參與政府採購案而異其規定，故其所稱得標廠商，並不以自由意願投標者為限；另參諸條文立法目的，係以政府採購作為促進原住民就業之政策工具，具強制規定性質，自不容得標廠商以履行其他法律所定義務為由，規避僱用原住民或繳納代金之義務；況被上訴人經函詢政府採購法之主管機關行政院公共工程委員會及招標機關刑事警察局，關於履行通訊保障及監察法之法定義務之準據，均經確認係按政府採購法程序辦理，則上訴人當按原住民族工作權保障法第12條規定，於履約期間內僱用足額原住民，上訴人顯然混淆採購程序與法定義務之履行。復按人民與行政機關間所訂契約，不問契約究屬私法抑或公法性質，均應有政府採購法之適用，依上訴人與刑事警察局所訂系爭契約內容，當屬依政府採購法辦理無誤，上訴人既未依規定僱用足額原住民，自應依法追繳原住民就業代金，而代金性質實屬特別公課，與行政罰或其他行政責任有間，自無涉可否歸責之疑義。又原住民族工作權保障法已按憲法第23條規定衡酌促進原住民就業與人民財產權之喪失，而予以限制他人之工作權與財產權，並無違憲疑慮；另得標廠商依法應僱用原住民義務之構成要件及法律效果，於原住民族工作權保障法第12條及第24條第2項已詳予規範，並未授予主管機關裁量空間，故被上訴人依法課予代金義務並無違誤，至於該法第24條規定，未予得標廠商3年之緩衝期間，係已斟酌規範事務性質之差異而為合理之區別對待，並未違反平等原則，上開二法之施行細則僅在補充法律之細節性、技術性等事項，非如上訴人所主張至91年11月27日政府採購法施行細則修正後始得追繳代金等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠按行為時通訊保障及監察法第14條第2項、第3項規定：「……（第2項）電信事業及郵政機關（構）有協助執行通訊監察之義務，其通訊系統應具有配合執行監察之功能。（第3項）協助執行通訊監察之電信事業、郵政機關（構）於執行後，得請求執行機關支付必要之費用。其費額由交通部會同內政部、國防部及法務部定之。」，即揭示電信事業有協助執行通訊監察之義務，且其通訊系統應具有配合執行監察之功能，故上訴人依法本應自行建置配合執行監察功能之通訊系統設備，執行機關（刑事警察局）無為上訴人建置配合執行監察功能之通訊系統設備之義務，僅於執行通訊監察後應支付必要之費用。經查，本件刑事警察局於系爭採購案採購者為「設備租賃服務」，是以系爭採購案所涉者乃執行機關（刑事警察局）執行通訊監察必要費用之支付，核與上訴人所稱依通訊保障及監察法及其施行細則規定之法定義務，應屬二事。而綜觀系爭租賃契約書所載：「為解決甲方所編列之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題，經陳奉行政院90年4月2日以台90忠授一字第03073號函核定，雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約……」等語及系爭採購案為設備租賃服務之採購，足徵系爭採購案乃執行機關就日後執行通訊監察所為設備租賃服務之採購，且上訴人係本於自由意願與刑事警察局達成合意以資本租賃之方式，依政府採購法訂定採購契約，以採購設備租賃服務方式支付執行必要之費用。是以上訴人所稱其簽訂系爭契約，係履行法定義務，與一般廠商依自由意願投標承攬工程之情形不同，故其非屬原住民族工作權保障法及政府採購法所指之「得標廠商」云云，應屬誤會。且上訴人係依政府採購法標得系爭設備租賃服務採購案，就刑事警察局租用其提供之設備收取租金，與其依通訊保障及監察法所負協助執行通訊監察及通訊系統應具有配合執行監察之功能之義務，核屬二事，是其所稱建置前開行動電話監察系統負擔巨大成本，與本件系爭採購案追繳代金，屬法定義務衝突，有一事不兩罰之情形云云，亦非可採。㈡原住民族工作權保障法第12條，係就政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金之收取機關為明確之規定，原住民族工作權保障法公布施行後，政府採購案得標廠商依政府採購法第98條規定於履約期間僱用原住民之僱用比例，自受該法規範。從而，本件上訴人既係依政府採購法標得系爭採購案之得標廠商，其簽約日（即91年7月15日）又在原住民族工作權保障法公布施行之後，自負有依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1項規定進用一定比例原住民之公法上義務。
至於現行政府採購法施行細則第107條規定，雖係91年11月27日始行修正公布，然觀諸其修正理由：「現行條文第1項對於殘障人士及原住民之認定，第22條第5項已予增訂，爰刪除之。二、配合原住民族工作權保障法第12條之規定，於第2項增訂各1%及分別計算之規定。」，可知其修正僅係配合母法即政府採購法以及原住民族工作權保障法規範之整體性；對於依政府採購法得標之廠商，其於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，如有僱用不足者，得標廠商應繳納代金之規定，政府採購法及原住民族工作權保障法自91年2月6日之後並未作任何修正；而修正後之上開細則僅不過將其母法有關僱用人數不得低於總人數2%之規定，明確規定為1%，此1%人數之規定，非但由母法及原住民保障法之規定之對照，即可推知，且未逾母法所規定之2%範疇，係屬有利於受規範廠商之修正。故上訴人主張本件採購契約訂立時，政府採購法施行細則第107條尚未修訂僱用原住民人數之比例，原處分徵繳代金使上訴人受有不可測之損害，有違行政行為明確原則及信賴保護原則云云，即非可採。㈢另按原住民族工作權保障法第24條第1項前段規定：「本法施行3年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4條及第5條所定比例者，應每月繳納代金。……」；同法施行細則第12條規定：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用、進用原住民之人數未達本法第4條及第5條所定比例者，應依本法第24條第1項規定，自93年11月2日起，於每月10日前向中央主管機關設立之原住民就業基金專戶繳納當月之代金。」。準此，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用、進用原住民之人數未達原住民族工作權保障法第4、5條所定比例者，自93年11月2日起始須按月繳納未足額僱用之代金；惟廠商依政府採購法得標者，自原住民族工作權保障法於90年11月2日施行生效後，即應依同法第12條第1項之規定，於履約期間內負有僱用原住民之義務，如未達法定比例者，即應按月繳納代金。再者，前開有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。㈣末按得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，其構成要件及法律效果，於原住民族工作權保障法第12條及第24條第2項已有明確規範，並未授與主管機關得依情節而為判斷，或就個案得為選擇達成目的之手段或減輕、免除其應繳納之代金，即主管機關並無裁量空間，核屬羈束處分。又代金屬於特別公課，其性質與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商符合法律所規定之構成要件，即負有繳納代金之義務，不問是否具違章行為之故意或過失。是以本件被上訴人之處分，並無裁量濫用之情事，上訴人主張亦非可採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：
（一）按「電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務；其協助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。」「電信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊系統之義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。」「前項協助建置通訊系統所生之必要費用，由建置機關負擔。另因協助維持通訊監察功能正常所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。
」為通訊保障及監察法第14條第2項、第3項及第4項所明定。又「第14條第2項所稱協助執行通訊之義務，指電信事業及郵政機關（構）應使其通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。」「交通部電信總局應將本細則施行前經特許或許可設置完成之第一類電信事業之通訊系統及通訊網路等相關資料，提供與法務部調查局或內政部警政署評估其所需之通訊功能後，由法務部調查局或內政部警政署依第一類電信事業之業務及設備設置情形，向第一類電信事業提出需求，第一類電信事業即應依該需求，與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置。必要時，由交通部電信總局協助之。」亦為行為時通訊保障及監察法施行細則第21條第1項及第2項所定。故依上開規定，電信業者之協助義務係指電信業者有使其本身通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。至於通訊監察系統之建置為執行機關（法務部調查局或內政部警政署）之義務，電信業者僅有協助建置之義務。是本件內政部警政署提出電訊監察需求草案，上訴人依據該需求草案提出行動電話通訊建置計畫書，由內政部警政署認可後，依政府採購法第22條第1項第2款規定，訂出本案招標議價須知。上訴人是否參與系爭通訊監察系統之軟硬體建置招標案，仍有自由選擇之空間；上訴意旨執以：系爭行動電話監察系統建置採購案，係上訴人依通訊保障及監察法為履行法定義務而須參與投標之採購案，上訴人並無締約自由，僅能請求因履行法定義務所必要費用而未包含合理利潤，實係補償上訴人建置系統之特別犧牲，其本質有別於按政府採購法而主動參與招標採購案件，應屬國家機關為達成特定行政目的而與人民成立之契約關係云云，自無足取。
（二）次按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」為憲法增修條文第10條第12項所明定。基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5月27日及90年10月31日制定政府採購法第98條「得標廠商於其國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1。」「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」等規定，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活。依上開規定，員工總人數逾1百人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，被上訴人據之追繳就業代金自無違反明確性原則。再者，觀諸課徵對象為「依政府採購法得標之廠商」，立法者鑑於政府採購為政府重大歲出，可藉由政府採購程序賦予得標廠商僱用對原住民僱用之責，以達改善原住民經濟狀況之社會福利功能，故規範達一定規模之得標廠商須比例進用原住民，核係斟酌事物性質所為之合目的性選擇，尚無違平等原則。且該課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」，與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。其目的正當、手段適合且所欲維護之公益顯然大於私益，上開法規範實質上合乎信賴保護原則之內涵。況原住民族工作權保障法已於90年10月31日公布施行，其第12條為保障原住民族工作權之規定，更難認此規定與該法規定目的有違不當聯結原則。上訴意旨另以原審法院先以原住民族工作權保障法之立法理由與草案說明取代政府採購法施行細則第107條，認定本件無違行政行為明確性原則及信賴保護原則，嗣後卻以該條規定作為計算代金之基礎，故其判決顯屬違法云云，亦無足採。
（三）綜上所述，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所稱判決顯有不備理由或理由與事實矛盾及不適用法規或適用法規不當之違法情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 10 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 11 日
書記官 吳 玫 瑩