最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第441號上 訴 人 謝青如（兼謝正雄之承受訴訟人）
徐明信蔡明珠（即謝正雄之承受訴訟人）謝青宙（即謝正雄之承受訴訟人）謝青志（即謝正雄之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 廖振洲 律師被 上訴 人 基隆市七堵區公所代 表 人 趙明華上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國98年8月6日臺北高等行政法院97年度訴字第922號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人謝正雄於民國93年3月10日與訴外人三合興業股份限公司（下稱三合公司）簽訂買賣契約，購買基隆市○○區○○段港口小段10地號等33筆土地，除同小段12、27地號兩筆土地外，其餘31筆地號土地均為農業用地，三合公司並提供被上訴人於93年4月27日核發之基七經字第0930004024號農業用地作農業使用證明書（下稱系爭農用證明），93年7月間辦理所有權移轉登記完畢。其中同小段27-1、27-2、16-1地號土地登記為上訴人謝正雄所有；同小段17-1地號土地登記為上訴人徐明信所有；同小段27-3地號土地登記為上訴人謝青如所有。嗣於95年8月及96年1月間分別有訴外人王寶惜、章進滄向被上訴人檢舉系爭農用證明核發不實，經被上訴人調查後，以友蚋段港口小段16-1、17-1、27-1、27-2、27-3等5筆地號土地（下稱系爭土地）上有地上物存在（豬舍、工寮、停車棚、開放式棚架等，下稱系爭地上物），依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用核發證明辦法）第6條第2項規定：無法檢具於非都市土地使用編定前得為從來使用之農舍或農業設施之相關證明文件者，不得認定為作農業使用，以96年4月23日基七經字第0960003887號函（下稱原處分）撤銷系爭農用證明。上訴人不服，以渠等為原處分之受處分人身分循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。嗣上訴人謝正雄死亡，由其配偶蔡明珠與子女謝青如、謝青宙及謝青志承受訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人於93年間向三合公司洽購基隆市○○區○○段港口小段10地號等33筆地號土地，除同小段12、27地號2筆土地外，其餘31筆土地均屬農業用地，因三合公司告知該31筆農業用地實際均供農業使用，且提供被上訴人核發之系爭農用證明，並於93年7月過戶完畢。94年間上訴人發現系爭土地遭王寶惜等人竊佔，乃向基隆市政府都市發展局檢舉拆除違建並提起拆屋還地訴訟。嗣後王寶惜向被上訴人檢舉系爭土地上有系爭地上物，非供農業使用，被上訴人竟於逾撤銷之法定期限情況下，違法撤銷系爭農用證明，致基隆市稅捐稽徵處七堵分處就系爭土地之所有權移轉補徵土地增值稅，而依上訴人謝正雄與三合公司所訂買賣契約約定，該土地增值稅應由上訴人負擔，致上訴人受有鉅額損害，遭取消已享有之田賦優惠。㈡被上訴人核發系爭農用證明前，曾於93年4月9日會同申請人高銘助前往系爭土地會勘，並拍攝照片存檔，顯示確無系爭地上物存在。系爭農用證明核發後，基隆市稅捐稽徵處七堵分處派員實地勘查結果，亦證明93年8月間系爭土地上並無系爭地上物存在，確供農業使用。被上訴人撤銷系爭農用證明所憑證據竟係95年、96年勘查結果及90、92年空照圖，前後時距核發農用證明之93年各1至3年以上，獨缺核發時之93年間相關資料，顯然欠缺證據關聯性，而乏證明力。且依行政程序法第121條第1項，系爭農用證明係於93年4月27日發放，被上訴人於3年後之96年4月23日始予撤銷，違反法定撤銷期限。又上訴人係因信賴系爭農用證明有效且無瑕疵而購入系爭土地，且其信賴應予保護，原處分遽予撤銷，侵害上訴人應受保護之信賴利益，亦違反行政程序法第117條但書第2款。㈢被上訴人撤銷系爭農用證明，程序亦多有違法，其撤銷系爭16-1、17-1地號農用證明前，召開審查會時並未通知當時之所有權人或上訴人參加；於撤銷系爭27-1、27-2及27-3地號之農用證明時，則連審查會亦未召開，且未通知上訴人陳述意見，即直接撤銷。又撤銷前並未複丈，顯然違反行政程序法第36條、第37條、第39條、第42條及第102條等規定，程序上有重大違法。依行政程序法第120條規定，縱認被上訴人得撤銷系爭農用證明，亦應補償上訴人所受土地增值稅、增值稅加課利息及追繳地價稅部分之損失等語，為此請求判決：⒈上訴人謝正雄部分：⑴先位聲明：訴願決定及原處分不利於上訴人謝正雄部分均撤銷。⑵備位聲明：被上訴人應給付上訴人謝正雄3,973,219元，及其中3,892,583元自訴狀繕本送達之翌日起，另80,636元自準備書5狀繕本送達翌日起，均至給付日止，按週年利率百分之5計算之利息。⒉上訴人謝青如部分：⑴先位聲明：訴願決定及原處分不利於上訴人謝青如部分均撤銷。⑵備位聲明：被上訴人應給付上訴人謝青如1,367,009元，及其中1,339,263元自訴狀繕本送達之翌日起，另27,746元自準備書5狀繕本送達翌日起，均至給付日止，按週年利率百分之5計算之利息。⒊上訴人徐明信部分：⑴先位聲明：訴願決定及原處分不利於上訴人徐明信部分均撤銷。⑵備位聲明：被上訴人應給付上訴人徐明信523,178元，及其中512,564元自訴狀繕本送達之翌日起，另10,614元自準備書5狀繕本送達翌日起，均至給付日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠系爭土地於被上訴人93年4月9日進行會勘以及93年4月27日核發系爭農用證明之時，其上既已有系爭地上物，復又未能檢具系爭地上物於非都市土地使用編定前，得為從來使用之農舍或農業設施之相關證明文件，依農用核發證明辦法第5條、第6條規定，系爭土地即具有不得認定為作農業使用之事由。被上訴人於93年4月27日就系爭土地核發之系爭農用證明既有於法不符情事，被上訴人以原處分予以撤銷，於法無違。㈡依行政程序法第121條規定，被上訴人係於95年8月22日接獲民眾具名檢舉，方才知悉系爭土地上有系爭地上物存在，其後即積極進行查證等相關工作，經多次會勘並召開審查會於確認系爭農用證明違法後，於96年4月23日作成原處分撤銷系爭農用證明，顯係於被上訴人「知有撤銷原因時起2年內為之」，無逾法定撤銷期限。㈢上訴人並非系爭農用證明處分之受益人，無應受保護之信賴利益，被上訴人依法撤銷違法之系爭農用證明無違行政程序法第117條規定，亦毋須依同法第120條給予上訴人補償。且上訴人係信賴三合公司提供之資訊方與其訂約並進而為價金之支付，如今系爭土地具有不得認定作農業使用之事由致系爭農用證明遭撤銷，顯係三合公司提供不實資訊所致，上訴人若因此受有損害，亦應向三合公司主張權利，與被上訴人無涉等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠系爭土地於96年1月26日、96年3月9日被上訴人偕同相關人員至現場會勘時，16-1、17-1地號土地上原有構造物（工寮或豬舍）已為基隆市政府違章拆除組拆除、27-1地號土地上有工寮及停車棚各乙座、27-2地號土地上有工寮4座、27-3地號土地上有開放式棚架乙座等系爭地上物，為兩造所不爭執，並有上開2次會勘紀錄及會勘現場照片在原處分卷第8至22頁、第74至75頁，是系爭土地於會勘時，確有系爭地上物存在，堪可認定。且就⒈系爭16-1、17-1地號部分：依被上訴人於95年11月23日召開95年農業用地作農業使用證明第6次審查會議紀錄及王寶惜、高銘助2人於同日出具之陳述意見書雖高銘助嗣於本院審理時到場否認上開陳述意見書所載內容之真正，係前被上訴人經建課謝課長說沒關係，內容沒有什麼並將豬寮劃掉後伊才簽名云云，惟高銘助自陳擔任過3任里長，現為基隆市農會理事長，依其學識經歷，倘該陳述意見書之內容與其原意不符，差異甚大，自無可能僅憑被上訴人前經建課課長告稱沒關係、內容沒有什麼即於其上簽名蓋印，高銘助事後否認上開陳述意見書之真正，應係迴護之詞，不足採信。另依臺灣基隆地方法院檢察署94年度偵字第4649號偵查卷第18頁、94年交查字第335號偵查卷第32頁、第34頁、臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）95年度易字第571號刑事卷第270頁所載，及王寶惜涉嫌竊佔案件，因認定係自80年7月1日起占用，已逾追訴權時效，經基隆地院以95年度易字第571號刑事判決判處免訴，並經臺灣高等法院以96年度上易字第2272號刑事判決駁回檢察官上訴而告確定，再參以檢察官於95年10月27日前往系爭16-1、17-1地號土地勘驗時所拍現場照片（同上偵查卷第62至67頁），其豬舍外觀無論係磚部部分或木造部分均甚為陳舊，衡情應無可能係於勘驗前1、2年新建之物，是被上訴人認上開地上物係於93年系爭農用證明核發前即已存在，洵屬有據。⒉系爭27-1、27-2、27-3地號部分：上訴人謝青如於94年間以其所有坐落基隆市○○段○○○段27、27-3地號土地遭訴外人章進滄、章進興等人無權占用，向基隆地院提起拆屋還地訴訟，渠等占用上開27地號土地之房屋（門牌號碼為基隆市○○區○○○路○○○號），早於38年7月間即有設籍資料，已據原審調取基隆地院95年度重訴字第5號拆屋還地案卷核閱其內相關資料無誤，足徵章進滄、章進興等人就上開房屋與棚架確已使用多年。再參酌證人章進興已於原審準備程序中到庭具結證稱內容，可證，被上訴人於96年1月10日至現場會勘時，在系爭27-1地號土地上之工寮及停車棚各乙座、系爭27-2地號土地上工寮4座、系爭27-3地號土地上開放式棚架乙座，均係於93年被上訴人核發系爭農用證明前即已存在之地上物。⒊被上訴人受理高銘助所提農用證明申請後，於93年4月9日前現場會勘時，相關人員僅沿道路在路邊察看，由高銘助手持書寫地號之牌示在路旁照相，並未離開道路深入其內，30餘筆土地約1小時即會勘完畢等情，已據證人即參與該次會勘之系爭農用證明申請人高銘助到院證述綦詳（見原審卷第262頁），可見93年4月9日之會勘並未由相關人員按地號逐筆詳實查核，其會勘紀錄表所載既與事實不符，自不足採。另93年8月間系爭土地所有權人申請改徵田賦而至現場會勘時，因稅捐機關承辦人員告以土地所有權人已提出農用證明，該證明尚在有效期間內，屬同性質會勘，故未實際履勘，僅10餘分鐘即完成等情，亦經證人即參與該次會勘之基隆市安樂地政事務所課員葉佳興證述明確（見原審卷第195頁），故基隆市稅捐稽徵處七堵分處於93年8月27日分別就16-1、27-1、27-2地號土地以基稅七一參字第0930008094號函致上訴人謝正雄、就17-1地號土地以基稅七一參字第0930008097號函致上訴人徐明信、就27-3地號土地以基稅七一參字第0930008098號函致上訴人謝青如之函文，自不足據為有利於上訴人之認定。上訴人以上開與事實不符之會勘紀錄及函文，主張系爭農用證明核發時確無地上物存在云云，尚難認為可採。㈡依農業發展條例第3條、第37條、第39條、農用核發證明辦法第1條、第6條第2款、農委會89年8月29日（89）農企字第890142997號函、行政程序法第117條、第119條、第121條第1項、土地稅法第5條規定，系爭土地屬農業用地，被上訴人於93年核發系爭農用證明時，系爭16-1、17-1地號土地上存有豬舍、系爭27-1地號土地上存有工寮及停車棚各乙座、系爭27-2地號土地上存有工寮4座、系爭27-3地號土地上存有開放式棚架乙座，上訴人既未能檢具系爭地上物於非都市土地使用編定前得為從來使用之相關證明文件，故不得認定為作農業使用，被上訴人未經查明即核發系爭農用證明，顯有違誤。嗣被上訴人於95年8月及96年1月間接獲檢舉，經查明後，遂於96年4月23日作成原處分，將原誤發之系爭農用證明予以撤銷，未逾行政程序法第121條第1項所定之2年撤銷期限。又系爭農用證明之申請雖係以高銘助名義提出，惟高銘助係受三合公司委任處理事務，其因處理委任事務所取得之系爭農用證明，依民法第541條規定應交付予三合公司，三合公司再據以持向稅捐機關辦理免繳土地增值稅，故因系爭農用證明而得享有不課徵土地增值稅之利益者，實為出賣人即原所有權人三合公司，亦即系爭農用證明之法律上利益係對三合公司所設定，三合公司方屬系爭農用證明之受益人。雖上訴人依其與三合公司所訂之不動產買賣契約第8條約定，負有繳納系爭土地增值稅之義務，惟此僅係上訴人另以私法契約承諾就三合公司應納之土地增值稅由其實際出資繳納而已，三合公司為系爭土地增值稅納稅義務人之身分，並不因此而改變，三合公司方屬系爭農用證明所設定法律上之利益者，上訴人尚不因其買賣契約之約定而成為系爭農用證明之受益人。系爭農用證明之撤銷，僅使原所有權人遭受補繳稅捐之不利益，於公益並無重大危害；且本件被上訴人就系爭土地存有地上物雖疏未查明，惟受三合公司委託提出農用證明之申請人高銘助明知系爭16-1、17-1地號土地上之工寮於申請前即已存在（見原審卷第269頁高銘助出具之陳述意見書），竟故予隱匿，就此一重要事項未提供正確資料及完全陳述，致被上訴人違法核發系爭農用證明，三合公司之信賴即有不值得保護之情事，被上訴人撤銷系爭農用證明，核與行政程序法第117條規定無違。再被上訴人於95年8月及96年1月間接獲檢舉後，即於96年1月26日、96年3月9日偕同相關單位前往系爭土地會勘，確認系爭土地上確有系爭地上物無誤，並於96年1月17日、96年4月10日先後召開審查會議審查，且於96年2月2日以基七經字第0960001314號函將96年1月26日會勘結果通知上訴人，告知上訴人於15日內聲明異議或檢附相關證明文件以供審查，並敘明農業用地不得認定為農業使用，已核發之證明應予撤銷之法律效果，上訴人亦於96年2月14日提出書面意見在案。嗣被上訴人又以96年3月2日基七經字第0960002015號函通知上訴人於96年3月9日現場會勘、以96年3月19日基七經字第0960002544號函檢送該次會勘紀錄予上訴人，足見被上訴人於原處分作成前並非未給予上訴人陳述意見之機會。㈢依行政程序法第120條第1項規定，可知上訴人謝正雄與三合公司於93年3月10日即已簽訂不動產買賣契約書，就買賣之標的、價金、稅金負擔等各項買賣條件均予約定明確。而系爭農用證明則係於買賣契約簽訂後之93年4月27日始經被上訴人核發，故上開不動產買賣契約簽訂時，系爭農用證明既未經核發，甚至尚未提出申請（93年4月1日始以高銘助為申請人提出申請），因此究竟可否取得農用證明，並據以免繳土地增值稅均未能確定。上訴人謝正雄在此情況下仍與三合公司簽訂不動產買賣契約，並於第8條約定「本買賣過戶應繳納之增值稅由甲方（即上訴人謝正雄）負擔」，應係出於自身之考量或基於其他錯誤訊息而為決定，與契約簽訂後始核發之系爭農用證明顯然無關。因此上訴人為上開約定時，因系爭農用證明尚未核發，並無信賴基礎之存在，故而亦無基於信賴基礎而為之信賴表現等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決未審酌被上訴人所提出之空照圖僅有90年、92年及95年，欠缺關鍵93年及94年，且上訴人於原審所提出之93年空照圖，經與被上訴人所提出之空照圖比對後，亦顯示系爭土地上並無系爭地上物，是依行政訴訟法第243條第2項第6款，自屬判決不備理由之違背法令。㈡原判決就上訴人援引證人葉佳興之證詞，主張地政人員會勘既必攜地籍圖、航測圖到場，若系爭土地上確有建物，縱地形複雜，亦必自航測圖上一目了然，不可能未予發現乙節，完全棄置不論，逕為不利於上訴人之判決，構成判決不備理由之違背法令。㈢原判決採信與上訴人曾有民、刑事爭訟之證人，又係撤銷系爭農用證明之檢舉人章進興、王寶惜等人證詞，顯屬可議。且原判決就上訴人對系爭土地上是否有系爭地上物依相關地籍圖、空照圖對照圖、民、刑事卷內現場履勘圖等一一說明被上訴人92年、93年空照圖，與94年、95年間勘驗結果不同，顯見該地上物並非同一，其間歷經拆除後，又重新竊佔搭建，不能證明93年4月核發系爭農用證明時，有系爭地上物存在之主張，未交代上訴人之比對勾稽有何錯誤之處，逕自認定93年4月間系爭土地上有系爭地上物，構成判決不備理由之違背法令。㈣上訴人主張之信賴表現係指，上訴人信賴系爭農用證明有效而按原約履行，致負擔原契約所約定之增值稅，且過戶後因此須負擔地價稅等，而非簽約本身。原判決對此完全未置一詞，反以上訴人從未主張之因信賴農用證明有效而簽訂契約，據此認定上訴人並無信賴利益，構成判決不備理由之違背法令。㈤原判決既認定三合公司為系爭農用證明之處分受益人，卻對被上訴人從未通知三合公司陳述意見、原處分亦未送達三合公司部分，完全未予交代，遽認原處分並未違反行政程序法第36條、第37條、第39條、第42條及第102條等規定，構成判決不備理由。㈥上訴人96年8月24日向被上訴人申請閱覽會勘紀錄及審查會議紀錄等相關資料，被上訴人以前開資料為行政決定前之擬稿或其他準備作業文件為由，拒絕上訴人申請閱覽，卻於訴訟程序中主動提出會勘紀錄及96年審查會議第2次紀錄，標準前後不一，被上訴人確屬違反行政程序法第46條，然原判決就此部分完全未予交代，遽認原處分並未違反行政程序法第42條，亦屬判決不備理由。㈦就系爭16-1、17-1地號土地部分，證人高銘助已明確證稱其未參加95年11月23日召開之95年農業用地作農業使用證明第6次審查會，且亦指出其陳述意見時，係指約60年左右有工寮，而非核發農用證明時，況陳述意見書既將豬舍劃除，而記明工寮，顯然豬舍並非工寮，且為「核發前」而非「核發時」，原判決竟將豬舍等同於工寮，將核發前存在之地上物認定為核發時存在，構成判決理由矛盾。㈧系爭農用證明係為減免土地增值稅之用，真正受有減免土地增值稅利益之上訴人始為實際受益人，原判決卻認上訴人既非法定納稅義務人，即非受益人云云，其適用法規顯有違誤。且申請人即證人高銘助未有任何隱匿事實之舉，則本件受益人並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，且上訴人信賴授予利益之行政處分，其信賴顯然大於撤銷所欲維護之公益，是被上訴人撤銷系爭農用證明，違反行政程序法第117條。㈨依行政程序法第121條第1項，本件知有撤銷原因之時點，應自被上訴人核發之時即93年4月27日起算，而對上開原因知悉在後，應由被上訴人就此有利於己之事實負舉證責任。且如被上訴人已於95年8月間即已知悉得撤銷原因，又何以未立即撤銷，而遲至96年4月間，於2年除斥期間業已屆滿之際，始加以撤銷，是否違反經驗法則、原判決未併予究明，構成判決不備理由等語，為此請求廢棄原判決，並發回原審法院更為審理。
六、本院查：㈠按農業發展條例第3條規定：「本條例用辭定義如下：……
農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農林、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍……。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。……農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、第37條規定：「（第1項）作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」、第39條規定：「（第1項）依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐機關辦理。（第2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」；次按依農業發展條例第39條第2項授權訂定之行為時「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第5條規定：「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條之情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上興建有農舍或施設有農業設施，並檢附合法證明文件者。」、第6條規定：「農業設施或農舍有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……無法檢具於非都市土地使用編定前，得為從來使用之農舍或農業設施之相關證明文件者……。」。又行政程序法第117條、第119條及第121條第1項依序規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」；復按「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」為行政程序法第120條第1項所明定。準此，主張撤銷處分之信賴補償，須具備下列要件，即⑴信賴基礎：
即行政機關表現在外具有法效性之授益處分；⑵信賴表現：即人民基於上述授益處分所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施；⑶有客觀上值得保護之信賴利益存在，並因信賴表現致其信賴利益遭受損失。
㈡原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，就被上訴人於93年
核發系爭農用證明時，系爭16-1、17-1地號土地上存有豬舍、系爭27-1地號土地上存有工寮及停車棚各乙座、系爭27-2地號土地上存有工寮4座、系爭27-3地號土地上存有開放式棚架乙座之事實，已分別詳述其認定事實之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明；進而以上訴人既未能檢具上開地上物於非都市土地使用編定前得為從來使用之相關證明文件，依前揭農用核發證明辦法第6條第2款規定，不得認定為作農業使用，被上訴人未經查明即核發系爭農用證明，顯有違誤，嗣被上訴人於95年8月及96年1月間接獲檢舉，經查明後，始悉上情，遂於96年4月23日作成原處分，將原誤發之系爭農用證明予以撤銷，自無不合，亦未逾行政程序法第121條第1項所定之2年撤銷期限。且依土地稅法第5條規定：「土地為有償移轉者，土地增值稅之納稅義務人為原所有權人」，系爭農用證明而得享有不課徵土地增值稅之利益者，實為出賣人即原所有權人三合公司，亦即系爭農用證明之法律上利益係對三合公司所設定，三合公司方屬系爭農用證明之受益人。又審諸系爭農用證明之撤銷，僅使原所有權人遭受補繳稅捐之不利益，於公益並無重大危害；且本件被上訴人就系爭土地存有地上物雖疏未查明，惟受三合公司委託提出農用證明之申請人高銘助明知系爭16-1、17-1地號土地上之工寮於申請前即已存在（見原審卷第269頁高銘助出具之陳述意見書），竟故予隱匿，就此一重要事項未提供正確資料及完全陳述，致被上訴人違法核發系爭農用證明，三合公司之信賴即有不值得保護之情事，被上訴人撤銷系爭農用證明，核與行政程序法第117條規定無違。另被上訴人已於96年2月2日以基七經字第0960001314號函將96年1月26日會勘結果通知上訴人，告知上訴人於15日內聲明異議或檢附相關證明文件以供審查，並敘明農業用地不得認定為農業使用，已核發之證明應予撤銷之法律效果，嗣又以96年3月2日基七經字第0960002015號函通知上訴人於96年3月9日現場會勘、以96年3月19日基七經字第0960002544號函檢送該次會勘紀錄予上訴人，有上開會勘紀錄、會議紀錄及被上訴人函文附於原處分卷第3至38頁，足見被上訴人於原處分作成前並非未給予上訴人陳述意見之機會。關於上訴人得否主張信賴保護要求被上訴人補償損失部分，因上訴人謝正雄與三合公司於93年3月10日簽訂系爭土地買賣契約書時，系爭農用證明尚未核發，並無信賴基礎之存在，故而亦無基於信賴基礎而為之信賴表現可言，況上訴人並非系爭農用證明之受益人，是上訴人以其因信賴系爭農用證明而買受系爭土地，並約定負擔土地增值稅，因系爭農用證明撤銷，稅捐機關補徵土地增值稅、加課利息及追繳地價稅，致上訴人謝正雄應繳納3,973,219元、上訴人謝青如應繳納1,367,009元、上訴人徐明信應繳納523,178元，主張信賴保護要求被上訴人補償上開損失云云，要非有據等語為由，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核其認事用法均無不合。
㈢上訴意旨雖主張原判決未審酌被上訴人所提出之空照圖僅有
90年、92年及95年，欠缺關鍵93年及94年，且上訴人於原審所提出之93年空照圖，經與被上訴人所提出之空照圖比對後，顯示系爭土地上於93年2月間並無地上物，故原判決有不備理由之違背法令等語，惟觀諸上訴人於原審所提93年2月11日空照圖（外放），可見其所標示系爭27-1、27-2及27-3地號土地上有明顯淺藍、橘紅色地上物跡象；至於其所標示系爭16-1、17-1地號土地範圍內，則依稀可見有橘紅色斑塊，對照被上訴人所提90年9月20日及92年8月9日空照圖（原處分卷第24、25頁）所顯示較為明顯之斑駁影像，可知其間差異應係季節性林相及植被深淺不同所造成。參諸上訴人謝正雄於94年間向臺灣基隆地方法院檢察署對王寶惜提出竊佔告訴時，王寶惜辯稱其自78、79年間起在系爭16-1、17-1地號土地上種菜、養豬（該署94年度偵字第4649號偵查卷第18頁）；證人即王寶惜鄰居章進興亦於偵查中證稱王寶惜於該處養豬、耕作至少10年以上（該署94年交查字第335號偵查卷第32頁）；另證人即當地里長陳春炎證稱：「三合公司在60年間收起來後，王寶惜即在該處耕作，本來是別人在養豬，後來王寶惜接手，至少有10至20年以上」、「王寶惜是借用該公司（按即三合公司）之廢棄工寮養豬」（同上卷第34頁）；證人章添壽於檢察官起訴後基隆地院審理時，復具結證稱60年間係案外人陳添丁在系爭16-1、17-1地號土地上養豬、種竹子，第2手是1位姓蘇的，第3手才是王寶惜，王寶惜大約是10幾年前接手，工寮用久會破損，王寶惜有加以整修等語（該院95年度易字第571號刑事卷第270頁）；檢察官於95年10月27日前往系爭16-1、17-1地號土地勘驗時所拍現場照片（同上偵查卷第62至67頁），其豬舍外觀無論係磚部部分或木造部分均甚為陳舊，應無可能係於勘驗前1、2年新建之物等情。另審酌上訴人謝青如於94年間始以其所有坐落基隆市○○段○○○段27、27-3地號土地遭訴外人章進滄、章進興等人無權占用，向基隆地院提起拆屋還地訴訟，經測量結果，章進滄、章進興等人所有房屋及棚架確有占用27、27-3地號土地（其中系爭27-3地號土地上棚架之占用面積為59平方公尺，如該案複丈成果圖編號A所示）；又章進滄、章進興等人辯稱渠等先祖自清朝年間即在其上建屋使用，因時效取得地上權，屬有權占用乙節，雖因無法證明屬實而遭敗訴確定在案，然渠等占用上開27地號土地之房屋（門牌號碼為基隆市○○區○○○路○○○號），早於38年7月間即有設籍資料，已據原審調取基隆地院95年度重訴字第5號拆屋還地案卷核閱其內相關資料無誤，足徵章進滄、章進興等人就上開房屋與棚架確已使用多年。綜合以論，前開93年2月11日之空照圖尚不足以證明92年間猶存在之地上物，於93年4月間核發系爭農用證明前即已被拆除而不存在。原判決雖未就上訴人所提93年2月11日空照圖之證明力加以論究，致理由未盡完備，惟尚不影響於判決之結果，仍應予維持。
㈣上訴人雖主張其信賴表現係指信賴系爭農用證明有效而按原
約履行，致負擔原契約所約定之增值稅，且過戶後因此須負擔地價稅等，而非簽約本身云云，惟上訴人謝正雄與三合公司簽訂之不動產買賣契約第8條既約定「本買賣過戶應繳納之增值稅由甲方（即上訴人謝正雄）負擔」，足見上訴人謝正雄於訂約時，即知道買方應為賣方繳納土地增值稅，其並非因信賴系爭農用證明書的效力而繳納土地增值稅甚明，自無信賴利益可言，亦非因信賴系爭農用證明有效致遭受繳納土地增值稅或地價稅之損失；何況三合公司之信賴既有不值得保護之情事，已如前述，則上訴人援引行政程序法第120條第1項規定，請求被上訴人補償其所受土地增值稅、增值稅加課利息及追繳地價稅之損失，自有未合。原判決駁回其訴雖非以此為理由，但結論尚無不同。
㈤另上訴人雖主張其於96年8月24日向被上訴人申請閱覽會勘
紀錄及審查會議紀錄等相關資料，被上訴人以前開資料為行政決定前之擬稿或其他準備作業文件為由，拒絕上訴人申請閱覽，卻於訴訟程序中主動提出會勘紀錄及96年審查會議第2次紀錄，標準前後不一，被上訴人確屬違反行政程序法第46條云云，惟審查會議紀錄係屬行政決定作成前之準備作業文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定，行政機關本得拒絕申請閱覽；且被上訴人已於96年2月2日以基七經字第0960001314號函將96年1月26日會勘結果通知上訴人，又以96年3月2日基七經字第0960002015號函通知上訴人於96年3月9日現場會勘，再以96年3月19日基七經字第0960002544號函檢送該次會勘紀錄予上訴人，自難謂被上訴人有何違反行政程序法第46條規定之情事。至於其餘上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，或就原審所為論斷，泛言其理由矛盾，均無可採。㈥綜上所述，原判決認事用法並無不合，雖然其理由之論述，
有未盡完備之處，惟尚不影響於判決之結果，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
書記官 邱 彰 德