最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第45號上 訴 人 華伯群
朱仁清
共同送達代收人 陳慶瑞省桃園縣桃園市縣○路○○○號13樓之2被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱訴訟代理人 翁勝吉上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國98年5月14日臺北高等行政法院97年度訴字第1303號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人主張渠等前居住坐落於臺北市○○區○○段○○段169地號土地（下稱系爭土地）上之門牌號碼臺北市○○○路○段○○○巷○○號、21號房屋（下稱系爭房屋），係前國防部聯合勤務總司令部測量署（下稱聯勤測量署）於民國50年8月19日以（50）名署字第2257號函（下稱聯勤測量署50年8月19日函）核定分配前臺北市大安區黎和里營地予上訴人華伯群及上訴人朱仁清之配偶張玉麟（已死亡），由渠等所自費建築，屬撥地自建之眷舍，乃於94年10月6日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第1項第3款規定向國防部聯合後勤司令部（原為國防部聯合勤務總司令部，下稱聯勤司令部）申請轉呈被上訴人審查國軍眷舍資格及核發國軍眷舍居住證明，該部乃就上訴人申請補建原眷戶列管乙案，以95年6月2日阡惠字第0950000763號呈轉被上訴人核定，經被上訴人審查後以95年9月15日昌昊字第0950012049號令（下稱原處分）略以：上訴人所提之撥地自建房舍之撥地公文書核發單位為『聯合勤務總司令部測量署』，與「國軍在臺軍眷業務處理辦法」規定眷舍核配權責單位不符（即該署非核准撥地自建眷舍適格單位），該署將非有權責處分之土地逕為撥借上訴人，有逾職權之虞，依行政程序法第111條第6款規定該撥地公文書應自始不生效力為由，否准上訴人關於補建原眷戶列管之申請，並以96年9月19日昌易字第0960018116號書函檢送原處分予上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人以96年9月19日昌易字第0000000000書函檢送原處分，即明載原處分為否准上訴人補建為原眷戶列管之處分，如有不服得提起訴願等語，自屬行政處分性質。又縱國軍在臺軍眷業務處理辦法於86年修正時已廢止發放居住憑證之規定，如上訴人符合眷改條例所定原眷戶要件，被上訴人即應依法補建列管為原眷戶，是本件訴訟自有權利保護必要。而上訴人係依聯勤測量署50年8月19日函核定分配土地自費建築系爭房屋，且聯勤測量署86年10月28日（86）守峰字第4573號呈亦確認上訴人屬撥地自建性質，嗣經上訴人向聯勤司令部申請補建為原眷戶列管，該部於審查後，亦肯定上訴人符合原眷戶要件，而以94年12月23日阡惠字第0940002386號及95年6月2日阡惠字第095000763號呈請被上訴人審議，是前開聯勤測量署50年8月19日函即屬辦理國軍老舊眷村改建注意事項「壹」之一所定准予自建公文書，而聯勤司令部之呈文即屬證明及追認准予自建之公文書，上訴人自符合眷改條例第3條第1項第3款及第2項所定之原眷戶身分。被上訴人雖稱聯勤測量署並非廢止前國軍在臺軍眷業務處理辦法第22條所定核配眷舍之主管機關或其所屬權責機關，其所作50年8月19日函依行政程序法第111條第6款規定，因缺乏事務權限而為無效行政處分云云，惟聯勤測量署作成該函，係屬聯勤司令部所屬內部單位間之事務分配事項，且該函之核發單位亦有載明「聯勤司令部」，即無重大且一目了然之明顯瑕疵存在，且國軍在臺軍眷業務處理辦法已於50年11月10日廢止，並由被上訴人制頒國軍眷村組織及眷舍管理辦法，至此撥地自建之房舍始有明文規範，且並未明定核准劃撥營公地自費建築之權責機關，而系爭房屋亦於52年11月1日依前開管理辦法第73條規定，建立營產管理卡，足證系爭房屋屬前開管理辦法規範之眷舍，是被上訴人主張，顯有誤解等語。爰請判決撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：原處分僅屬被上訴人與聯勤司令部等機關內部間就本案所為之職務上表示，未送達上訴人，自不符行政程序法第92條第1項所定行政處分對外直接發生法律效果之要件，而非屬行政處分。又上訴人係於94年10月6日向聯勤司令部申請核發國軍眷舍居住證明，經該部呈請被上訴人審議而遭否准申請，是上訴人當時之申請事項既未包括補建為原眷戶列管乙項，自與行政訴訟法第5條第2項「依法申請」之要件不符。況上訴人係以眷改條例第3條第1項第3款規定為其請求權基礎，惟該條規定並無任何賦予人民可據以向行政機關請求作成特定行政處分之意思，故上訴人據以請求，自與課予義務訴訟須有明確實體法規定之要件有所違背。而上訴人雖執聯勤測量署50年8月19日函，主張渠等為撥地自建原眷戶云云，惟聯勤測量署並非廢止前國軍在臺軍眷業務處理辦法第22條所定有權核配眷舍之權責單位，該函為缺乏權限所作成之行政處分，依行政程序法第111條第6款規定，應屬無效，故上訴人並非經政府提供土地興建房屋之人。上訴人復主張渠等為50年11月10日訂頒之國軍眷村組織及眷舍管理辦法所定之眷舍云云，惟聯勤測量署50年8月19日函之作成既早於前開辦法之發布施行日，上訴人自無從援引該辦法為據，且該辦法第5條及第52條第2項已明定當時分配眷舍權限之機關，僅有陸海空軍聯勤警備各總司令部及國防部總務局，而不包括聯勤測量署，故非上訴人所稱該辦法並未規範分配眷舍之權責機關云云，另聯勤測量署50年8月19日函內容，僅係就營地為內部分配及管理，並非核配上訴人眷舍，及上訴人所另據聯勤測量署86年10月28日（86）守峰字第4573號呈，亦僅係轉呈上訴人請求列入改建總冊之申請，並非直接認定上訴人為撥地自建之原眷戶，該等公文均非辦理國軍老舊眷村改建注意事項「壹」之一所定之准予或證明准予自建之公文書，是上訴人既未領有主管機關或其所屬權責機關核發關於眷舍核配之合法公文書，自不符眷改條例第3條第1項第3款及第2項所稱之原眷戶要件等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、政府提供土地由眷戶自費興建軍眷住宅，是否列為公產管理，事涉該軍眷住宅得否歸類於國軍老舊眷村處理，亦涉居住其上者是否具原眷戶資格，得否享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益及原眷戶死亡後配偶優先承受之權益，是上訴人自得依眷改條例第3條及國防部45年1月11日頒布施行國軍軍眷業務處理辦法第29條、第30條等規定檢具相關資料就公（營）地自費興建之軍眷住宅眷戶（眷舍）申請列管，而被上訴人就其列管申請之准駁認定，既涉居住者原眷戶資格及得否享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款及原眷戶死亡後配偶優先承受等權益之認定，顯具法律之拘束力及規制之性質，自難謂非行政處分。至於，上訴人於申請書就軍眷住宅眷戶（眷舍）申請列管之法律依據固未能詳明記載，惟無礙於上訴人申請補建原眷戶列管權利之行使，從而，上訴人對原處分不服循序提起訴願、行政訴訟於法即無不合。又被上訴人以原處分否准上訴人所請後，業以96年9月19日昌易字第0960018116號書函檢送該處分予上訴人，是被上訴人辯稱原處分未送達上訴人，僅屬被上訴人與聯勤司令部等機關內部間就本案所為之職務上表示，未對外直接發生法律效果，非屬行政處分云云，尚無可取。
㈡、上訴人華伯群及上訴人朱仁清之配偶張玉麟服役單位聯勤測量署，於50年間，以其圍牆外東後側營地同工兵署換撥黎和里營地280坪○○○區○○段○○段○○○○號，重測前為六張犁段375地號）土地，並報請陸軍供應司令部核准將前揭280坪之營地撥作該署自費興建眷舍用地，列入營產管理，嗣該署乃以50年8月19日（50）名署字第2257號函，將上開坐○○○區○○段○○段○○○○號之黎和里營地280坪土地，分配40坪予張玉麟、30坪予華伯群等情，有土地登記謄本、聯勤測量署74年10月23日（74）驅維字第3381號函說明二、陸軍供應司令部50年3月9日（50）儲佑字第0902號令、土地移交清冊暨附圖附國防部（92）決字第042號訴願卷第13、127、146、131、134-140頁可參，可堪認定。㈢、又上訴人華伯群、朱仁清之配偶張玉麟自費興建住宅，門牌號碼分別為台北市○○街293-7、293-3號（整編後分為台北市○○○路○段○○○巷○○號、17號），上開建物除小部分之3.6坪、
3.9坪坐落○○○區○○段○○段○○○○號之土地外，絕大部分位○○○區○○段○○段○○○○號土地之上各節，則有華伯群戶口名簿、朱仁清及張玉麟戶籍謄本附國防部（94）決字第034號訴願卷第130-135、146頁、地籍圖謄本、黎和新村現住眷舍名冊附國防部（92）決字第042號訴願卷第129、141頁可憑，且為上訴人所不爭執，亦足信為真實。㈣、再查，本件前經聯勤測量署核准撥予華伯群（30坪）、張玉麟（40坪）使用○○○區○○段○○段○○○○號土地，前由陸軍工兵署向訴外人程四川、程徐忠租用，換撥後由陸軍第5301營續租及列管建物，嗣租賃契約於72年6月30日屆滿，地主收回土地，租賃契約終止，聯勤測量署乃經由聯勤司令部轉請國防部准予解除土地列管，上訴人華伯群、朱仁清○○○區○○段1小段180地號土地終止租約收回，同意就系爭房屋坐落該地部分以補償地上物方折讓，並分別領得建物補償費144,000元、156,000元等情，則有陳情書、聯勤司令部政治作戰部74年11月1日簽呈、陸軍後勤司令部工兵署76年6月10日（76）勘明字第08751號函、聯勤司令部76年6月9日（76）駒棟字第2852號函、陸軍第一營產管理所76年6月13日（76）敏氣字第1514號函、91年4月10日台北市民華伯群、朱仁清（張玉麟遺眷）申請原眷戶補建列管案會談結論等附國防部（92）決字第042號訴願卷第118、119、162-167、199、198頁、上訴人94年10月6日申請書附原審卷第127、128頁可參，亦足認定。㈤、據上，本件華伯群、張玉麟二人經合法撥用興建軍眷住宅之土地既○○○區○○段○○段○○○○號之土地，不及於同段169地號土地，則渠等未經許可於同段169地號土地上興建住宅，核與眷改條例第3條第1項第3款所稱「政府提供土地由眷戶自費興建或其他經主管機關認定」之撥地自建眷舍自有不合，被上訴人就之既無從依前揭規定列管，則上訴人以其居住於該自費興建之住宅請求被上訴人將之補建原眷戶列管，於法自有未合。至於上訴人自費興建之住宅雖小部分坐落於原經列管○○○區○○段○○段180地號土地之上，惟該地業經陸軍總司令與土地所有權人終止契約，解除列管，上訴人華伯群、朱仁清亦同意就系爭房屋坐落該地部分以補償地上物方折讓，並分別領得建物補償費144,000元、156,000元，則系爭房屋坐○○○區○○段○○段○○○○號土地部分既因作價讓與而喪失所有權，而該地復已非被上訴人列管使用之眷村範圍，上訴人以其自費興建系爭房屋請求被上訴人將之補建原眷戶列管，亦屬乏據。是原處分否准上訴人補建原眷戶列管之申請，於法並無違誤。㈥、至於上訴人所舉⑴聯勤測量署50年8月19日函、86年10月28日（86）守峰字第4573號呈、聯勤司令部94年12月23日阡惠字第940002386號呈、95年6月2日阡惠字第0950000763號呈所稱「分配」、「撥地」等語，係指撥用辛亥段1小段180地號土地，非屬同地段169地號土地，已如前述；⑵94年4月21日原眷戶資格審查會議紀錄、94年5月26日原眷戶資格審查會議紀錄亦明載：上訴人居住之系爭房屋坐○○○區○○段○○段○○○○號土地，與原核撥自建公文書所及之地號不符，為個人占用行為；上訴人坐落辛亥段1小段180地號土地上之建物，已領取全額拆遷補償費及完成建物拆除，所餘建物部分占用陸軍總司令部列管之「麟光新村」土地，非原撥用之土地之上，至於上訴人另占用陸軍總司令部列管之「麟光新村」土地（即辛亥段1小段169地號土地）得否參與「麟光新村」改建，與本件系爭房屋是否合法經政府提供土地由眷戶自費興建，而為列管眷舍、居住者是否屬原眷戶等之認定，分屬二事，不得混淆；又94年5月26日原眷戶資格審查會議紀錄記載與會者結論雖有「按早年門牌編訂並無異動下，建物仍應為原核定自建房舍使用土地範圍內」一語之記載，惟此一結論無視眷改條例第3條第1項第3款「政府提供土地」由眷戶自費興建之要件，逕以門牌編訂異動與否論斷軍眷住宅是否合法撥地自建，於法已有未合，況其另亦明載：「若當事人主張繳還早年已領取之拆遷補償費及請求恢復有眷舍列管，同意將當事人主張意見送達聯勤司令部，以利併相關佐證資料呈報國防部『建請』依國軍老舊眷村改建條例第3條規定審查當事人原眷戶資格」，足見是否得補建原眷戶有待被上訴人依法審核，該會議結論並無確認之效力，是上開會議紀錄均不足執以為對上訴人有利之認定。⑶另上訴人所舉之聯勤測量署63年10月16日（63）述恆署字第3284號函、臺北市政府工務局63年10月22日北市工建字第32357號函僅涉房屋修建，核與撥地自建無關，均難執之認系爭房屋係於經政府合法提供之土地自費興建。又52年11月1日國軍房屋交接紀錄卡列管之建物門牌號碼為台北市○○街○○○號，核與本件上訴人爭執之系爭房屋（原始門牌號碼：台北市○○街293-7、293-3號）有別，而觀其建購日期為49年，而上訴人華伯群及上訴人朱仁清之配偶張玉麟遲至50年8月19日始經聯勤測量署撥用辛亥段1小段180地號土地，足證該國軍房屋交接紀錄卡列管資料與本件上訴人申請列管系爭房屋補建原眷戶者無涉。至於臺北市大安區戶政事務所94年3月7日北市安戶字第9430302200號函稱臥龍街293-7號門牌初編係聯勤測量署派員申請一事縱屬實情，亦無從證明該建物坐落之土地為何及該地是否經合法撥用，從而，上訴人主張聯勤測量署50年8月19日函、聯勤測量署86年10月28日（86）守峰字第4573號呈屬眷改條例第3條、辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一所定准予自建公文書，聯勤司令部94年12月23日阡惠字第0940002386號及95年6月2日阡惠字第095000763號呈則證明及追認准予自建之公文書，上訴人符合眷改條例第3條第1項第3款及第2項所定之原眷戶身分云云，尚無可取。另上訴人所舉本院92年度訴更一字第9號判決，與本件之基礎事實有別，且屬個案之認定，並不生拘束本件之效力。綜上所述，原處分否准上訴人補建原眷戶列管之申請，其認事用法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、原審既已認定上訴人華伯群、朱仁清等2人依核准撥用由其自費興建之眷舍用地，除小部分之3.6坪、3.9坪坐落○○○區○○段○○段○○○○號之土地外，絕大部分位○○○區○○段○○段○○○○號土地之事實，其結論卻反於事實之認定，而遽認華伯群、張玉麟二人經合法撥用興建軍眷住宅之土地○○○區○○段○○段○○○○號之土地，不及於同段169地號土地，原判決顯有理由矛盾之違背法令。況且，如核准撥予分別使用30坪、40坪均應坐落○○○區○○段○○段○○○○號之土地內，為何僅使用3.6坪、3.9坪，不合核准撥用30坪、40坪之公文，其認定事實亦有誤會。㈡、國防部聯合後勤司令部94年5月26日原眷戶資格審查會議紀錄之結論載明：「按早年門牌編訂並無異動下，建物仍應為原核定自建房舍使用土地範圍內。」足證上訴人係依原核定土地範圍內而自建房舍使用，無逾越佔用其他土地之虞。惟原審未查，不僅與上揭國防部聯合後勤司令部之調查結論不符，且未敘明何以有異於結論之論斷，有判決不備理由之違誤。再言，如均應坐落○○○區○○段○○段○○○○號之土地內，何以僅使用該地號之3.6坪、3.9坪，亦與核准撥用30坪、40坪不合。原判決均未敘明，有判決不備理由之違誤。㈢、上訴人等2人自90年起向聯勤總司令部申請列為「原眷戶」身分，期間多次開會、文書往來，迄94年12月23日阡惠宇第0000000000號呈、95年6月2日阡惠宇第0000000000號呈均以上訴人屬撥地自建之原眷戶屬實，報請國防部補建原眷戶列管，應認聯勒司令部前後2次呈報國防部之公文，應屬上揭法文所稱主管機關或其所屬權責機關核發追認准予自建證明之公文書。原判決對為何不足以充當追認准予自建證明之公文書乙節，無任何說明，有判決不備理由之違誤。㈣、聯勤測量署前於50年8月19日以名署字第2257號函核定上訴人自建之眷戶，概無敘明核撥土地之地號，而原審卻遽認核撥土地僅限○○○區○○段○○段○○○○號之土地，而不包○○○區○○段○○段○○○○號土地，原審事實之認定與上揭函文不合，致有適用法律不當之違誤等語。然查：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」為眷改條例第3條所明定，是該條例所稱原眷戶，應符合⑴該住戶所居住之軍眷住宅為69年12月31日以前興建完成，且為政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興建、政府提供土地由眷戶自費興建或其他經主管機關認定者；⑵該住戶領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之要件始足當之。而本件經原審查明：上訴人華伯群及上訴人朱仁清之配偶張玉麟服役單位聯勤測量署，於50年間，以其圍牆外東後側營地同工兵署換撥黎和里營地280坪○○○區○○段○○段○○○○號，重測前為六張犁段375地號）土地，並報請陸軍供應司令部核准將前揭280坪之營地撥作該署自費興建眷舍用地，列入營產管理，嗣該署乃以50年8月19日（50）名署字第2257號函，將上開坐○○○區○○段○○段○○○○號之黎和里營地280坪土地，分配40坪予張玉麟、30坪予華伯群；且上訴人華伯群、朱仁清之配偶張玉麟自費興建住宅，門牌號碼分別為台北市○○街293-7、293-3號（整編後分為台北市○○○路3段442巷21號、17號），上開建物除小部分之3.6坪、3.9坪坐落○○○區○○段○○段○○○○號之土地外，絕大部分位○○○區○○段○○段○○○○號土地之上等情，分別有土地登記謄本、聯勤測量署74年10月23日（74）驅維字第3381號函說明二、陸軍供應司令部50年3月9日（50）儲佑字第0902號令、土地移交清冊暨附圖附於國防部（92）決字第042號訴願卷第13、127、146、131、13 4-140頁；華伯群戶口名簿、朱仁清及張玉麟戶籍謄本附於國防部（94）決字第034號訴願卷第130-135、146頁；地籍圖謄本、黎和新村現住眷舍名冊附於國防部（92）決字第042號訴願卷第129、141頁可憑。並查明上訴人所舉聯勤測量署50年8月19日函、86年10月28日（86）守峰字第4573號呈、聯勤司令部94年12月23日阡惠字第940002386號呈、95年6月2日阡惠字第0950000763號呈所稱「分配」、「撥地」等語，係指撥用辛亥段1小段180地號土地，非屬同地段169地號土地；94年4月21日原眷戶資格審查會議紀錄、94年5月26日原眷戶資格審查會議紀錄亦明載：上訴人居住之系爭房屋坐○○○區○○段○○段○○○○號土地，與原核撥自建公文書所及之地號不符，為個人占用行為；上訴人坐落辛亥段1小段180地號土地上之建物，已領取全額拆遷補償費及完成建物拆除，所餘建物部分占用陸軍總司令部列管之「麟光新村」土地，非原撥用之土地之上各節。原判決乃據此論以華伯群、張玉麟二人經合法撥用興建軍眷住宅之土地既○○○區○○段○○段○○○○號之土地，不及於同段169地號土地，則渠等未經許可於同段169地號土地上興建住宅，核與眷改條例第3條第1項第3款所稱「政府提供土地由眷戶自費興建或其他經主管機關認定」之撥地自建眷舍自有不合等情，於法並無違誤。要難謂原判決有理由矛盾或理由不備之違法。況縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
書記官 王 福 瀛