最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第454號上 訴 人 陳光和被 上訴 人 教育部代 表 人 吳清基訴訟代理人 許進德 律師被 上訴 人 張漢鄒
陳裕澤汪幹雄汪淼雄郭榮昌林郭月琴黃漢清黃紹華陳貴端李沛霖上列當事人間私立學校法事件，上訴人對於中華民國98年10月22日臺北高等行政法院98年度訴字第375號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人為中臺科技大學（原為私立中台醫事技術專科學校，民國94年8月1日改制為中臺科技大學，下稱中臺大學）第13屆董事會董事長。中臺大學於97年6月30日召開董事會議改選第14屆董事，上訴人及訴外人陳天機均未當選董事，惟其2人係該校創辦人，是否得不經選舉而連任董事，尚有疑義，乃向被上訴人教育部陳請釋疑。被上訴人教育部以97年9月17日台技（二）字第0970151140號函復並通知中臺大學迅將第14屆董事名冊及相關資料報部核定等語。嗣被上訴人教育部以97年10月27日台技（二）字第09702000971號函（下稱教育部97年函–即原處分），核定被上訴人張漢鄒等10人為中臺大學第14屆董事，上訴人不服，提起本件確認訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人為中臺大學之創辦人，有連任董事長選舉與被選舉權利，教育部97年函違法核定李沛霖等10人為中臺科技大學「第14屆董事」，其內容是否無效，上訴人有即受確認判決之法律上利益。上訴人已向被上訴人教育部請求確認該函違法無效，惟被上訴人教育部未為確答，已超過法定期間30日，因此上訴人依行政訴訟法第6條第1項、第2項提起確認之訴。依中臺大學董事會97年6月30日第13屆第19次會議紀錄，決議選舉李沛霖等11人「第14屆董事」，其中汪淼雄、汪幹雄兩人為親兄弟係二親等血親；張漢鄒為陳裕澤親姊夫，係二親等姻親，違反私立學校法第16條之規定及教育部93年5月5日台高（三）字第0930022411號函（下稱教育部93年函）之意旨。97年6月30日中臺科技大學董事會第19次會議內容，違反私立學校法第16條、第33條第1項，應為無效等語，聲明求為判決：1、確認中臺大學董事會97年6月30日第13屆第19次會議關於第14屆董事選舉無效；2、確認被上訴人教育部97年函內容違法無效；3、確認教育部97年10月27日核定之中臺科技大學第14屆董事，其所有會議、法律行為全部無效。
三、被上訴人則以：上訴人請求確認97年6月30日中臺大學董事會第13屆19次會議「第14屆董事選舉無效」，核屬私權爭執，上訴人自不得依行政訴訟程序提起確認訴訟。被上訴人教育部核備行政處分之對象為中臺大學董事會，上訴人對被上訴人張漢鄒等非行政機關之10人提起確認之訴，有當事人不適格之情事。被上訴人教育部97年函，並無行政程序法第111條之無效事由。依被上訴人教育部98年2月10日台技（二）字第0000000000C號解釋令（下稱教育部98年解釋令），私立學校法第16條所定董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事『總額』3分之1之規定，其『總額』3分之1應以單一家族人數分別計算，且該解釋令應自私立學校法生效之日起有其適用。並同時廢止教育部93年函。被上訴人教育部97年函並未記載救濟期間，依照行政程序法第98條第3項，應於97年10月27日送達後1年始確定。而被上訴人於98年2月10日公布教育部98年解釋令時，原處分既尚未確定，自應適用新解釋令。是以，被上訴人教育部97年函准予核定中臺大學第14屆董事，並未違反教育部98年解釋令對於私立學校法第16條之解釋，原處分自非無效或違法。
上訴人對被上訴人教育部93年函，客觀上並無任何具體表現信賴之行為，自不得主張信賴保護。另案行政院98年3月10日院臺訴字第0980082562號訴願決定書已認定，依教育部55年6月24日台（55）高字第9537號函附私立中台醫事技術專科學校（即中臺大學前身）捐助章程並無記載創辦人姓名，無法認定上訴人為中臺大學之當然董事。另經教育部55年7月23日台（55）高字第11882號函否決增列上訴人為第二創辦人。且縱上訴人為私立中台醫事技術專科學校之創辦人，然上訴人已於第2屆董事期間請辭董事職務，亦已喪失其當然董事之資格。顯見上訴人並非中臺大學之當然董事，無即受確認判決之法律上利益。97年1月16日修正公布之私立學校法第17條第2項已刪除「現任董事均得為下屆董事之候選人」等文字。是以，上訴人並非中臺大學第14屆董事之當然候選人，原處分是否違法無效，自不影響上訴人之權利或公法上之地位，欠缺權利保護之必要。上訴人已於97年6月30日中臺大學第13屆董事會第19次會議，行使其改選第14屆董事之職權，該職權並未遭侵害或剝奪等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人所提確認之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）確認97年6月30日中臺大學董事會第13屆第19次會議關於第14屆董事選舉無效部分：上訴人主張中臺大學董事會97年6月30日第13屆第19次會議決議之第14屆董事選舉因違反私立學校法第16條之規定而無效。惟按私立學校為財團法人，其董事會決議乃董事會成員之董事所為，顯非行政處分，被上訴人教育部就該次決議並未基於職權對上訴人為何發生公法效果之單方行為。因是項聲明核屬上訴人與中臺大學間因董事會決議是否無效而生之私權爭執，並非屬於公法爭議，與提起行政訴訟法上確認訴訟之要件不符。又確認財團董事會決議無效之訴，應以財團為被上訴人始具當事人適格。則上訴人聲明係提起民事確認董事會決議無效之訴，自應以中臺大學為訴訟之被上訴人，始為適格之訴訟當事人，然上訴人聲明以中臺大學第14屆董事10人為被上訴人，顯未具當事人適格，自無移送民事庭之實益。（二）確認教育部97年函核定被上訴人李沛霖等10人為中臺大學第14屆董事違法無效部分：主管教育行政機關對新董事名冊之准否核備，性質上為一行政處分（本院95年7月份庭長法官聯席會議決議參照）。被上訴人教育部系爭准予核備之處分內容並無行政程序法第111條規定，有一望而知之重大瑕疵之無效事由。因此，上訴人主張原處分無效，洵屬無據。（三）上訴人並無訴訟利益：被上訴人教育部未認定上訴人為當然董事，業據被上訴人教育部以55年6月24日台（55）高字第9537號函復，有被上訴人教育部97年9月17日台技（二）字第0970151140號函說明記載可證，上訴人無法證明其為學校創辦人，且上訴人於61年3月30日第2屆第3次董事會議，請辭董事職務，經被上訴人教育部61年5月30日台（61）專字第12939號函同意在案，則上訴人已喪失其當然董事之資格。上訴人並非中臺大學之當然董事，無即受確認判決之法律上利益，上訴人提起確認之訴，於法不合。系爭會議於97年6月30日召開，依行為時即97年1月16日修正公布之私立學校法第17條第2項已刪除原規定「現任董事均得為下屆董事之候選人」等文字。準此，上訴人自無從基於中臺大學第13屆董事身分而為第14屆董事之當然候選人，原處分是否違法無效，均不影響上訴人之權利或公法上之地位，上訴人並非中臺大學第14屆董事之當然候選人，無即受確認判決之法律上利益，上訴人提起確認之訴，於法無據。上訴人已於97年6月30日中臺大學第13屆董事會第19次會議，行使其改選第14屆董事之職權。因此，被上訴人教育部是否核定中臺大學第14屆董事，並未侵害上訴人選舉中臺大學第14屆董事之職權。被上訴人教育部97年函系爭核備行政處分，係核備中臺大學董事會第14屆李沛霖等10人董事名冊，核屬私立學校法第21條第1項等規定所賦予之權限，該核備行政處分之對象，為學校第14屆董事會，而非上訴人，且上訴人並非第14屆董事或董事候選人，又參與該次選舉，其權利未受侵害，系爭核備行政處分是否違法，與上訴人無關。（四）被上訴人教育部以外其餘被上訴人部分：查行政訴訟上之確認訴訟，必須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關為訴訟相對人始可，且本件被上訴人教育部核備行政處分之對象為中臺科技大學董事會，並非被上訴人張漢鄒等10人，系爭行政處分亦非渠等10人所作成，則上訴人以被上訴人教育部核准備為第14屆董事之張漢鄒等10人為被上訴人，為當事人不適格。（五）關於訴之聲明第3項（確認教育部97年10月27日核定之中臺大學第14屆董事所有會議、法律行為全部無效）：中臺大學董事會所為行為並非公法行為，亦無行政處分存在，同上開關於訴之聲明第1項之理由，因上訴人訴訟內容非屬行政訴訟審判之權限，自不得依行政訴訟程序提起確認訴訟，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之，無移送必要等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
（一）關於確認被上訴人教育部97年函內容違法無效部分：
１、按：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條第1項、第18條分別定有明文。又「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第3項亦有明定。所謂之「利害關係人」，其「利害關係」自係指「權利或法律上之利益」受侵害之利害關係。又當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實為斷，而非依審判之結果定之。
２、次按行政訴訟法第6條第5項規定：「應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」其立法意旨在於行政處分無效或得撤銷之救濟途徑不同，惟其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。可見高等行政法院受理確認行政處分無效之訴訟，應先審查有無應提起撤銷訴訟之情形，如有此情形，法律既已明定應移送訴願管轄機關受理，即不作確認行政處分無效訴訟處理，本件上訴人在原審起訴請求確認被上訴人教育部97年函內容違法無效，依其聲明，雖屬確認行政處分無效訴訟。然據其主張依中臺大學董事會97年6月30日第13屆第19次會議紀錄，決議選舉李沛霖等11人「第14屆董事」，其中汪淼雄、汪幹雄兩人為親兄弟係二親等血親；張漢鄒為陳裕澤親姊夫，係二親等姻親，違反私立學校法第16條之規定等，係認被上訴人教育部之行政處分違反法令規定。其情形與行政程序法第111條規定行政處分無效事由，並不相當。被上訴人之行政處分若有上訴人主張之違法情由，亦屬得撤銷而非無效。被上訴人教育部復自承其97年函並未記載救濟期間，依照行政程序法第98條第3項，應於97年10月27日送達後1年始確定。乃原審並未審查上訴人有無應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效訴訟之情形，未由審判長為必要之闡明，令上訴人為完足之聲明或陳述，逕依確認行政處分無效訴訟審理，認原處分無無效情事，且上訴人無即受確認判決之法律上利益，判決駁回上訴人之訴，參照上述說明，自嫌速斷。上訴人提起上訴雖未指摘及此，仍應認其上訴為有理由。
（二）關於確認中臺大學董事會97年6月30日第13屆第19次會議關於第14屆董事選舉無效；確認教育部97年10月27日核定之中臺科技大學第14屆董事，其所有會議、法律行為全部無效部分：按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」96年8月15日修正施行之行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。原審既認上訴人上開聲明係提起民事確認董事會決議無效之訴，則本件應屬私權爭議之範疇，行政法院無受理權限，依修正行政訴訟法第12條之2第2項規定，應依職權移送至有受理訴訟權限之管轄法院。原審遽以上訴人應以中臺大學為訴訟之被告，始為適格之訴訟當事人，然上訴人聲明以中臺大學第14屆董事10人為被上訴人，顯未具當事人適格，自無移送民事庭之實益，駁回上訴人之訴，非無可議。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄，難謂無理由。
（三）綜上所述，本件上訴非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院。另上訴人於上訴狀請求將被告張漢鄒等10人變更為中臺科技大學董事會，代表人張漢鄒，為被上訴人，本院另為裁定，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 茂 權法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
書記官 王 史 民