最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第456號上 訴 人 財團法人私立中華基金會代 表 人 林命嘉訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年7月9日臺北高等行政法院97年度訴字第3051號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段460、461-1、461-2、462-14、462-15、462-16及462-17地號等7筆土地，經被上訴人機關於民國95年11月13日以府地四字第09505617100號公告徵收作為被上訴人辦理臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程用地，並以95年11月13日府地四字第09505617103號函通知上訴人及訂於95年12月19日辦理發放補償費手續。上訴人因補償地價偏低及未一併徵收土地改良物，於公告期間提出異議，經被上訴人就土地補償價額查處結果以95年12月29日府地四字第09533295200號函復。另就未一併公告徵收土地改良物部分以96年1月9日府授捷權字第09630100900號函復上訴人，上訴人不服查處結果，以96年1月24日復議申請書向被上訴人提出復議，經被上訴人將全案提交臺北市地價及標準地價評議委員會96年3月8日第31次會議復議，經決議：「本案徵收補償地價及加成補償成數，均依法令規定及法定作業程序辦理，依法並無違誤，維持原評定結果。」被上訴人旋以96年3月26日府地四字第09630527400號函復上訴人復議結果。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人前依土地徵收條例第5條第2項規定，請求一併徵收系爭建築改良物，嗣被上訴人既將系爭建築改良物一併報請內政部徵收，且徵收計畫書必已依土地徵收條例施行細則第17條規定，記載土地改良物一併徵收以及此部分徵收補償金額；而內政部（土地徵收審議委員會）審議結果亦連同土地一併核准徵收，則依土地徵收條例第18條等程序規定以及國家對於公用徵收之獨占權限，被上訴人依法即應連同系爭建築改良物核發補償決定，詎被上訴人不為此補償決定，卻保留系爭建築改良物之補償而為系爭原處分，顯然違背法律規定。況且，被上訴人先前一併就系爭建築改良物報請內政部審議，迨內政部一併核准徵收後，又保留此部分不為補償決定，顯然也違反行政法上禁反言原則以及誠實信用原則；原補償決定處分未遵照內政部核准一併徵收系爭土地及建築改良物之徵收內容，逕行決定另案處理系爭建築改良物之補償（對此部分補償抑留不發），顯然違法；原補償決定處分關於系爭土地補償數額，既未舉證以實其說，且與相當或合理補償原則未盡相符，亦與土地徵收條例第30條第2項規定相悖。加成補償成數應比照一般正常交易價格評定，而依同條例施行細則第30條第2項規定：「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價」，被上訴人所謂「一般徵收土地以公告土地現值加計2成據以作為徵收補償標準後，其補償地價已達一般正常交易價格」乙節，既未提出證據證明，實不足採信；又系爭土地同年間經臺灣臺北地方法院民事執行處委託不動產估價師鑑定結果，系爭7筆土地95年間每平方公尺之市價均為新臺幣（下同）477,950元，如此至少可證系爭462-16、462-17地號每平方公尺140,000元加計2成僅168,000元，與前開鑑定市價相去甚遠；況查前開被上訴人所為公告土地現值之評定，以內政部依照土地法施行法第40條授權訂定之地價調查估計規則(下稱估計規則)為其作業準據，其非直接源自前開土地徵收條例第30條及平均地權條例第46條規定，以估計規則作為評定土地現值之規範依據之適法性，容有疑義；現行徵收法制實務，既分別內政部之核准徵收處分與直轄市（或縣、市）政府之補償處分，上訴人乃先、後對上開兩項處分表示不服，提起撤銷訴訟，於法並無不合；土地徵收條例第5條第2項但書賦予土地改良物所有權人請求同時一併徵收其改良物之權利，此乃土地法第215條所無之規定；上訴人有關此之爭執主要是原徵收補償決定處分，未按上訴人依土地徵收條例第5條第2項但書規定同時一併徵收之請求，就系爭建築改良物給與補償決定；被上訴人指摘上訴人於本案未就被上訴人未一併公告徵收土地改良物提起訴願而逕提起本訴，於法不合乙節，於法容有誤會；依憲法及司法院解釋之要求，徵收補償既應與人民之損失相當、合理，則關於土地補償價額，本應以徵收標的之各宗地一般正常交易價格為準；不能以公告土地現值乃劃○○○區段後決定之區段地價作為正當化補償數額過低之理由；綜上所述，系爭原補償決定處分違反土地徵收條例等相關規定，被上訴人所為原徵收補償決定處分、異議查處及復議決定，均屬違法；訴願決定未予糾正亦屬違法等語，求為判決撤銷原處分、查處、復議決定及訴願決定。
三、被上訴人則以：系爭土地95年土地公告現值係依估計規則第21條規定估計之區段地價並按其83％擬定，提經臺北市地價及標準地價評議委員會第26次會議評定。另當年加成補償成數，基於95年一般徵收土地公告土地現值再加計二成，據以作為徵收補償標準後，其補償地價已達一般正常交易價格，符合土地徵收條例第30條、同條例施行細則第30條第2項規定，亦提經臺北市地價及標準地價評議委員會同次會議評定。是以，臺北市95年全市公告土地現值及加成補償成數均依法令規定及踐行法定程序辦理，依法並無違誤。估計規則係屬中央主管機關對地價調查作業所為技術性之規定，被上訴人所屬地政處屬執行機關，對於中央法令自應遵辦，應無違法性問題。按土地徵收條例第5條規定僅明定土地改良物應一併徵收之意旨，難認本條文有規定改良物應與土地「同時以一個徵收處分徵收並公告」之意思。況徵收土地改良物之前，必先就該建物是否合法加以認定，本案已停工廢照之地下建築結構物是否得認屬土地改良物而予以補償，尚待釐清，如非合法建物，即不應徵收，遑論一併徵收。上訴人援引案例為財團法人私立中華基金會所有美仁段1小段460地號等10筆土地之平均價格，以其平均價格與系爭462-16、462-17地號土地位屬松山區第89號一○○○區段○區段地價相較，基礎並不相當；況該鑑定價格係屬宗地價格，而系爭土地則屬區段估價之價格。系爭土地位○○○區段○區段地價即依估計規則第14條、第21條規定估計後，再依同規則第23條規定計算宗地單位價格，與不動產估價師就個別宗地進行估價之宗地價格，無論就法令規定及土地價格之產生方法、程序等均有明顯差異，查估之結果當有所不同，自難相提並論。被上訴人就系爭土地改良物尚未辦理公告，依司法院釋字第513號解釋意旨，該土地改良物部分既不生徵收效力，被上訴人自無從就土地改良物部分為補償價額之決定，上訴人對之提起行政救濟，於法不合。上訴人自始即知系爭土地改良物將另案處理，被上訴人並未為導致上訴人錯誤信賴之行為。再者，被上訴人前雖就上訴人所有系爭土地及土地改良物報請內政部一併徵收，內政部亦核准一併徵收，惟在被上訴人尚未將此徵收案對外公告前，此「報請」行為僅係機關內部所為職務上之表示，尚未對外公告、發生效力，自無可能發生導致上訴人錯誤信賴之問題。另查系爭土地與該買賣實例坐落土地，皆位於臺北市○○區○○○路○段北側（介於敦化北路與健康路之間），二者圖面直線距離約為200-250公尺，其中美仁段1小段462-16、462-17地號土地雖經被上訴人公告變更都市計畫為交通用地，其毗鄰之非公共設施保留地與該買賣實例坐落土地都市計畫均係屬第3種住宅區，法定使用組別及強度均相同，且地價及影響地價因素亦無明顯差異，爰參酌估計規則規定將系爭土地及買賣實例坐落土地均劃為臺北市松山區第89號一般地價區段，並依估計規則第21條規定以買賣實例估計區段地價後，併同臺北市劃分之其他○○○區段○區段地價提經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過，依法並無不合，亦屬適當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收條例第5條規定，其立法意旨係在禁止政府僅徵收土地，而不徵收「合法」之地上物，觀諸同條但書規定可知，徵收土地時，其改良物之「一併徵收」，並非指「同時徵收」，不以同一徵收處分行之為必要。又同條例第18條僅規定接獲核准「應即公告」，惟無規定應即公告之「期限」，亦未規定同時核准之徵收案，應同時或同案併同公告。況徵收土地改良物之前，必先就該建物是否合法加以認定，本案已停工廢照之地下建築結構物是否得認屬土地改良物而予以補償，既尚待釐清，如非合法建物，即不應徵收，是被上訴人就系爭地上改良物部分，未一併辦理公告徵收，於法尚無違誤。查被上訴人於報請徵收前已表明地上物另行辦理協議，足證上訴人自始即知系爭土地改良物將另案處理，被上訴人並未為導致上訴人錯誤信賴之行為。再者，被上訴人前雖就上訴人所有系爭土地及土地改良物報請內政部一併徵收，內政部亦核准一併徵收，惟在被上訴人尚未將此徵收案對外公告前，此「報請」行為僅係機關內部所為職務上之表示，尚未對外公告、發生效力，自無可能發生導致上訴人錯誤信賴之問題。再查本件被上訴人地政處於辦理95年公告土地現值作業時，將系爭土地分別劃屬臺北市○○區○○○○○○街道路線地價區段及第89號一般地價區段，依估計規則第23條規定計算系爭地號宗地單位地價。故系爭土地95年土地公告現值係依估計規則第21條規定估計之區段地價並按其83％擬定。另當年加成補償成數，基於95年一般徵收土地公告土地現值再加計二成，據以作為徵收補償標準後，其補償地價已達一般正常交易價格，符合土地徵收條例第30條、同條例施行細則第30條第2項規定。是以，臺北市95年全市公告土地現值及加成補償成數，均依法令規定及踐行法定程序辦理，依法並無違誤。又查系爭土地與該買賣實例坐落土地，其毗鄰之非公共設施保留地與該買賣實例坐落土地都市計畫均係屬第3種住宅區，法定使用組別及強度均相同，且地價及影響地價因素，爰參酌估計規則第18條第1項及第2項規定將系爭土地及買賣實例坐落土地均劃為臺北市松山區第89號一般地價區段，並依估計規則第21條規定，併同臺北市劃分之其他○○○區段○區段地價提經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過，依法並無違誤。按內政部係依土地法施行法第40條之授權規定，訂定估計規則，而該規則核屬中央地政主管機關內政部對地價調查作業所為技術性之規定，核與授權之母法及平均地權條例有關規定，並無違背，被上訴人機關辦理相關案件，自得適用之。被上訴人現行以「地價調查估計規則」作為評定土地公告現值之規範依據，適法性並無疑義。至上訴人援引臺灣臺北地方法院民事執行處委託不動產估價師鑑定之案例為財團法人私立中華基金會所有美仁段1小段460地號等10筆土地之平均價格，以其平均價格與系爭462-16、462-17地號土地位屬松山區第89號一○○○區段○區段地價相較，基礎並不相當，該鑑定推算出土地價格係屬宗地價格。而系爭土地係依估計規則第14條規定，蒐集市場上已成交的買賣實例，估算其土地正常買賣單價，復依估計規則第21條第1項、第2項之規定辦理，據此估計價格則屬區段估價之價格。另上訴人曾例舉系爭土地附近之美仁段1小段462-2及462-13地號土地95年4月拍定價，遠低於系爭土地95年公告土地現值加計二成結果。基此，足證法院委託不動產估價師鑑定之拍賣底價，尚難謂屬一般正常之交易價格，自不能以該鑑定價格，作為徵收補償地價及加成補償成數計算之依據。按徵收補償係採相當補償，而非完全補償，此為司法院釋字自第409、425、440迄516號解釋一貫之見解，至於徵收土地補償費是否相當合理，係委由法律予以規範，關於公共設施保留地之補償，觀之土地徵收條例第30條立法理由可見該法條係在於徵收補償地價採相當補償之體現。而有關公告土地現值（含補償徵收土地地價）係依平均地權條例第46條規定辦理，然按土地徵收條例第62條、平均地權條例第86條及土地法施行法第40條規定土地徵收條例施行細則、平均地權條例施行細則及地價調查估計規則分別由內政部、行政院及中央地政機關訂之，行政機關基於委任立法，除於土地徵收條例施行細則第30條、第31條規定毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，依平均地權條例施行細則第63條規定計算。而平均地權條例施行細則第63條規範公共設施保留地地價之計算方法，另於估計規則明確規範區段地價之劃分、估計及宗地地價據以計算之程序、方法，而估計規則係根據土地法施行法第40條授權訂定。是以，公告土地現值（含補償徵收土地地價）係採「區段估價」作業辦理，法理甚明等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：「徵收土地時，其改良物應一併徵收．．．。前項應徵收之土地其改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」土地徵收條例第5條第1項前段、第2項定有明文。準此，應徵收之土地其改良物，固得於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收，亦即在此情況下，於徵收土地時，其改良物應一併徵收。惟土地徵收條例第5條第2項條文既稱得於徵收土地後再徵收土地之改良物，則徵收土地部分及一併徵收土地改良物部分，即無不可分割之關係。又徵收處分因執行徵收機關直轄市或縣（市）主管機關之公告而對外發生效力（土地法第227條、土地徵收條例第18條參照），而以同一徵收處分徵收土地及其改良物，因該二者並無不可分割之關係，自可因其各別公告而分別對外生效。經查本件徵收土地改良物之前，因先須就本件土地改良物是否屬合法建物而認定，以作為應否予以徵收之決定，是被上訴人就系爭地上改良物部分，未一併辦理公告徵收，於法尚無違誤，業據原判決論述甚詳，經核並無違誤，上訴意旨認被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，未一併就系爭土地改良物為徵收，違反土地徵收條例第5條第1項及第2項之規定云云，尚屬對該條文之誤解，而不足採。另本件被上訴人前業就上訴人所有系爭土地及土地改良物報請內政部一併徵收，內政部亦核准一併徵收，亦足徵被上訴人已依土地徵收條例第5條第2項但書之規定，同時一併辦理徵收，惟同一徵收處分徵收土地及其改良物，因該二者並無不可分割之關係，且可因其各別公告而分別對外生效，且本件係於徵收土地改良物前尚待認定該土地改良物是否屬合法建物，故未為徵收之決定，已如前述，上訴人指稱被上訴人違反禁反言及誠信原則，即無可採。至原判決固僅就被上訴人於報請徵收前已表明地上物另行辦理協議、系爭土地及土地改良物報請內政部一併徵收，內政部亦核准一併徵收，惟在被上訴人尚未將此徵收案對外公告前，此「報請」行為僅係機關內部所為職務上之表示，尚未對外公告、發生效力，自無可能發生導致上訴人錯誤信賴之問題為論駁，雖未論及上訴人所主張被上訴人違反禁反言及誠信原則乙節，惟並不影響判決之結果，併此敘明。至本件被上訴人乃依估計規則而劃定地價區段、並計算宗地單位地價，再經臺北市地價及標準地價評議委員會評定加成補償成數，據以作為徵收補償標準，依法並無違誤等情，亦經原判決論述甚詳，並敘明其得心證之理由，依法自無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 茂 權法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 15 日
書記官 黃 淑 櫻