最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第46號上 訴 人 蔡雅瀅被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師上列當事人間有關環保事務事件，上訴人對於中華民國98年5月14日臺北高等行政法院98年度訴字第120號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人經由中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會，於民國97年4月23日向被上訴人申請列席97年4月25日被上訴人環境影響評估審查委員會第166次會議旁聽及表達意見。被上訴人因會議當日申請旁聽或陳述意見人數眾多，經請申請旁聽或陳述意見者自行協議20名代表進入會場，協議結果，上訴人遭禁止進入會場，被上訴人並依上訴人請求作成97年5月12日環署綜字第0970030756號書函，略以被上訴人辦理環境影響評估審查委員會第166次會議，除該會議邀請之出、列席單位者外，當日向該署申請旁聽或表達意見之各級民意機關、團體或個人人數眾多，囿於會議室空間有限，且為維護會場秩序，使環評委員會議事能順利進行，爰請申請旁聽或表達意見者自行協議20名代表進入會場旁聽或表達意見，上訴人以中華民國律師公會全國聯合會申請旁聽，該團體已由詹順貴律師代表進入會場旁聽及表達意見等語。上訴人不服，就被上訴人禁止其進入會場之管制作為及環署綜字第0970030756號書函，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、被上訴人除環評會議會場本身外，並設有2間旁聽室，每間各有3、40人之座位，絕非僅能容納20人旁聽。況旁聽室仍有大量空位之情形下，以為維護會場秩序為由，禁止上訴人進入旁聽，顯然不當。另被上訴人所稱自行協議20名代表，既建立在事先將申請旁聽之民意機關、團體或個人分為兩類之不當前提，且申請旁聽者除同一團體之代表外，彼此大多互不相識，甚至未必接受被上訴人所為之分類，如何自行協議，並要求申請旁聽者依其分類各自自行協議10名代表，其限制入場人數之作法，顯有不當。㈡、被上訴人於97年4月25日禁止上訴人進入環境影響評估審查委員會第166次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見，已發生剝奪上訴人受政府資訊公開法及環境影響評估法（下稱環評法）所保障之「資訊取得權」與「程序參與權」之法律效果，實際上已對外發生效力，自屬行政處分。
㈢、上訴人於97年4月25日遭被上訴人禁止進入時，曾請求被上訴人依行政程序法第95條第2項規定，將其禁止上訴人進入會場之行政處分作成書面，有聲請書及現場錄音內容可稽。其後被上訴人亦於97年5月依上開規定將同年4月25日所為之行政處分作成書面，是被上訴人於訴願程序中辯稱本件並非行政處分云云，顯自相矛盾。㈣、上訴人雖因環境影響評估審查委員會第166次會議已召開完畢，無從再次旁聽會議經過，或於該次會議陳述意見。惟人民就環境影響評估會議旁聽及陳述意見之權利既為法律所保障，且性質上得反覆行使，若該項會議制度繼續存在，則訴願或審判結果對上訴人申請就他次環評會議旁聽或陳述意見，不受被上訴人以相同違法理由拒絕之權利，仍具實益，自有權利保護之必要。被上訴人故意禁止上訴人進入環評會場旁聽或陳述意見之行為如屬違法，上訴人得就被上訴人不法侵害上訴人資訊取得權、程序參與權及言論自由，所造成之精神痛苦與時間浪費之損失請求損害賠償，是有確認利益。㈤、被上訴人所設環境影響評估旁聽室，係以「同步影音轉播」方式供民眾旁聽會議進行情形，民眾輪到發言時始得進入會場，發言完畢需回到旁聽室繼續觀看同步轉播。被上訴人既將環評會議進行之即時資訊，同步轉化為電子影音訊息輸出在旁聽室的螢幕及擴音器材上供人觀看、聽聞，自符合政府資訊公開法第3條。另依被上訴人制定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第5點顯已賦予一般民眾申請參加環評會議之公法上權利。㈥、被上訴人之旁聽室明明尚有大量空間，能容納上訴人及其他申請旁聽者入場，卻不當預先審查言論內容，並對被分類為「反對興建蘇花高」者為不利之對待，顯違反行政程序法第6條平等原則、同法第7條比例原則、同法第8條誠信原則。㈦、又民眾於環境影響評估審查會議表達意見，屬「政治性言論」，為維護民主制度之健全發展，此類言論受憲法保護之程度較高，被上訴人將申請旁聽或表達意見者不當分為兩類並要求雙方各自行協議10名代表，限制入場人數之行為，違反憲法第11條規定等語。
三、被上訴人則略以：㈠、被上訴人當日未使上訴人進入環境影響評估審查委員會第166次會議之會場及旁聽室，旁聽或表達意見之行為係屬行政機關所為之事實行為；至於被上訴人97年5月12日書函，則係基於機關權責，積極主動告知上訴人環境影響評估審查委員會第166次會議參與人員之安排方式，以及上訴人所屬團體已有代表參與該次會議並表達意見之事實陳述，應屬前揭提供資訊之「知之表示」。兩者皆為事實行政行為，而非對上訴人所為之行政處分。且一般亦認為，人民申請作成事實行為（如進場旁聽）者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分，故上訴人對之逕行提起訴願，本非法之所許，訴願決定不受理自無違誤。㈡、另查環評法及其他相關法規關於環境影響評估審查委員會審議程序之規定，並無一般人民得申請旁聽程序進行之規定，至於上訴人所稱專案小組初審會議作業要點為被上訴人所訂之行政規則，且所指為「專案小組初審會議」而非「委員會會議」，於本案自無適用；此外政府資訊公開法第3條並未包括上訴人所稱之直接到場聽聞，故本案亦無該法之適用，是本件上訴人亦無向被上訴人申請到會旁聽程序進行之公法上請求權可資主張。㈢、被上訴人審議相關案件，除事前廣泛蒐集意見外，亦皆依環評法施行細則第13條第1項之規定，將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路，除已充分將政府資訊公開以保障人民知的權利外，亦多兼顧目的事業主管機關、開發單位乃至民眾實體權益及程序利益，過程中並提供充分而完整之資訊，上訴人所訴多屬誤解。另被上訴人對於環境影響評估審查委員會會議參與人員之安排方式除循往例辦理外，尚考慮參與人員應能兼採多方意見、在客觀環境得配合之情況下，同意各相關團體得推派相當代表進場表示意見，並無違反誠信原則、比例原則乃至平等原則之情事。㈣、當日該委員會主任委員詹順貴律師已參與該次會議，應可充分代表並反應該團體對於相關案件之意見，上訴人所屬團體既有代表參與該次會議，上訴人亦儘可將其意見交由其代表彙整提出或以書面方式提供，非「親身」參與說明不可。縱上訴人認詹順貴律師無法充分表達該團體或其個人意見，亦僅係該團體內部民主問題。被上訴人未有限制其言論自由之情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、按環評法第4條第2款規定，可知此款規定該法所稱「環境影響評估」之定義，並未有任何人得依該條項規定，請求被上訴人應准許其申請列席環評委員會之授權。上訴人主張依上該規定有請求列席系爭環評委員會之權利，自屬無據。㈡、政府資訊公開法第1條有關立法目的之規定及第5條規定政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。係就政府資訊公開型態為規定；第6條規定與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。係揭示「主動公開之原則」；惟政府資訊之主動公開之方式，依同法第8條規定可知依政府資訊公開法應「主動公開」之資訊均屬行政機關做成一定行政行為之階段成果，而不包括程序正在進行中之資訊，尤其更無環境影響評估委員會之召開應予「主動公開」其委員會進行程序，由任何人進場列席、表示意見之義務規定。㈢、又政府資訊公開法第18條規定可知無論依政府資訊公開法第18條正面或反面解釋（包括各款之但書），其限制公開或提供之政府資訊，以及不應限制公開、提供之資訊均與第7條之「政府資訊」相同，均屬行政機關完成某一階段行政行為之成果的「資訊」，而非正欲進行、尚待討論之「建立資訊之過程」。準此，上訴人主張其依環評法第4條第2款、政府資訊公開法第1、5、6條、政府資訊公開法第18條反面解釋等，具有得請求被上訴人准許其列席系爭第166次環評審查委員會，要屬誤解，洵不足採。㈣、次查被上訴人於88年6月10日以環署綜字第0038050號公告、93年2月10日、96年9月12日修正之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第5點規定：「相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會議，得於會議前，以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，向本署申請參加（第1項。各團體或各村（里）居民列席會議人數，以2人為限（第2項）。依第1項規定參加列席之總人數以20人為限，由本署依申請者意見代表性及第1項申言請到達時間順序定之。但經本署邀請列席者不在此限（第3項）」，其適用對象為「專案小組初審會議」，而本件系爭會議係「環境影響評估委員會」，自無上開要點之適用，上訴人於起訴書雖曾據此執為主張其請求列席之依據；惟於原審法院準備程序中已明確陳稱「那不是上訴人申請的法條依據」，合此敘明。此外，被上訴人於98年2月17日以環署綜字第0980013331號公告「行政院環境保護署影響評估審查旁聽要點」一則，惟查該要點係公布於98年2月17日，而本件系爭請求列席審查會遭拒係發生於00年0月00日，自無上開旁聽要點之適用，要無疑義。此外，環評法施行細則第13條規定足見有關環境保護之資料應如何公開，業依環評法施行細則另有明定，而本件審查委員會第166次會議係依環評法第16條之1及第18條規定召開，亦無上開施行細則第13條之適用；惟查原審法院業已自網際網路下載系爭166次會之會議紀錄附卷，可知環評法並無將審查會進行時應准人民或環保關心人士進場列席、發表意見之規定至明。㈤、按政府資訊公開法第3章訂有「申請提供政府資訊」之專章，其第9條規定：「具有中華民國國籍，並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體得依本法規定申請政府機關提供政府資訊」，惟其所申請，而由政府機關提供者係指前揭第7條所規定之「政府資訊」，並非政府機關進行某項行政行為之過程的參與、列席或提供意見，上訴人固曾透過詹順貴律師具名之「申請函」申請列席系爭166次環評審查委員會，但此項申請非政府資訊公開法第9條所規定之「申請」，雖政府資訊公開法第20條規定：「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟」，惟本件上訴人所為系爭進入被上訴人166次環評委員會列席、發表意見之申請，既不合政府資訊公開法上揭要件，即非政府資訊公開法第9條所規定之「申請」。退而言之，縱上訴人本件「申請」合法，被上訴人亦無依法准許其進場列席、發表意見之義務。㈥、再參照本院93年度判字第1180號判決，上訴人依現行任何法令，均無得請求被上訴人准許其列席97年4月25日假被上訴人舉行之「環境評估審查委員會第166次會議」之請求權，則被上訴人即無應准許上訴人列席上開會議之義務，即無行政程序法第8條誠信原則之適用。被上訴人雖參酌其於88年6月10日公告之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第5點規定為由，資為拒絕上訴人列席之理由，因上訴人本身既無請求權，被上訴人予以拒絕，核即無有違誤可言。㈦、行政程序法第6條平等原則及第7條比例原則固已定為明文，惟人民主張有上開原則之適用，必以其有依法請求行政機關依其申請作為之義務為前提。上訴人既無請求列席之請求權，被上訴人亦無准許其請求列席之法定義務，則無上訴人主張被上訴人拒絕其列席之行為，違反平等原則及比例原則可言。雖然97年4月25日被上訴人166次環境評估委員會會議在相關人士抗爭後，曾允許證人劉如慧教授、林三加律師進入會場之旁聽室，而未允許上訴人進入，但因上訴人並無依法請求進入會場列席、發表意見之權利，被上訴之否准上訴人進場之處分，自無不合。㈧、本件上訴人依政府資訊公開法及環評法等既無得請求進入會場列席、發表意見之權利，被上訴人予以否准，要無上訴人主張違反憲法第11條及第22條規定之餘地。至於被上訴人否准上訴人進入會場，所持「經協調由支持及反對蘇花高興建之人士各舉十人進場」之理由，以及會場尚有三間旁聽室，仍有空位等情，業據證人劉如慧教授、林三加律師、陳柏舟律師等於原審法院言詞辯論時到庭指證在卷；惟上開情況縱然屬實，亦均未能據為被上訴人否准上訴人進場不合法之理由。充其量只能認定被上訴人未能體察「環保對於國計民生之重要性」、未能斟酌資訊公開法「主動公開」的精神以及人民直接參與行政作為的趨勢，有所不當，但尚無法執為被上訴人在無法定義務情況下，否准上訴人進場列席、發表意見之處分，有何違法之處。㈨、綜合上述，本件上訴人起訴論旨均不足採，其既無請求被上訴人准許列席97年4月25日在被上訴人處召開之「環境影響評估審查委員會第166次會議」之請求權，被上訴人亦無依法應審酌是否准許其列席發表意見之法定義務，被上訴人基於維持會議秩序必要，對於上訴人申請列席予以拒絕，於法並無違誤，上訴人提起本件確認行政處分違法之訴，於法無據，應予駁回。按有權利斯有救濟，必權利受有侵害，方予以救濟之機會，倘當事人權利未受侵害，只因為參與環境保護之公益而欲發表其關心環保意識的真知灼見遭拒，於目前我國之法制，徵之行政訴訟法第9條「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限」之規定意旨，確實尚無以自己權益受損為由，提起訴訟之餘地。至於法制之不備，未能如美國、德國對於環保法制力求完備之措施，要屬「立法政策」及是否「立法懈怠」之職責，在「依法行政」原則之下，尚難認被上訴人否准上訴人進場列席、發表意見之處分有何違法之處等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、環評公開審查指環評審查時，不特定民眾得請求列席旁聽、共聞共見。由司法院院字第1701號解釋、最高法院51年台上字第551號判例、31年上字第2443號判例。可知環評法第4條第2款之「公開審查」，係指不特定民眾均得於環評審查時請求列席旁聽、共見共聞，而非允許主管機關恣意限制符合其偏好之特定申請者始得列席，拒絕不符其偏好之列席申請者見聞環評之權利。環評公開審查，由公民在場監督環評程序，可確保國民「知的權利」、預防委員徇私、使開發單位及有關機關代表欲為虛偽陳述時有所顧忌，促使環評程序公正進行、增進環評公信力等機能。對於動輒牽涉數千萬至上百億元經濟利益且影響環境保護甚鉅之開發案，公民參與環評「公開審查」程序，顯具興利防弊之重要意義。原判決誤認上訴人無權請求列席環評會，顯有適用環評法第4條第2款不當之違法。況且，被上訴人在尚有旁聽空間之情況下，恣意禁止無礙公序良俗之上訴人入場旁聽，顯然違反環評法第4條「公開審查」之規定。㈡、被上訴人製作之會議記錄，係經過摘要篩選之資訊內容，其記載十分簡要，僅閱讀該會議紀錄無法充分瞭解會議過程，顯無法取代直接參與環評程序。會議紀錄之資訊取得權與列席程序參與權二者可併存，無互斥關係。原判決以環評審查結論之會議紀錄依環評法施行細則第13條應公開於網際網路，推論民眾不得請求直接列席環評會議，有違論理法則。況施行細則不得逾越母法授權，環評法第4條既明定環評程序應公開審查，自應准許民眾申請旁聽，環評法施行細則第13條如有相反規定，亦將因牴觸母法而無效。原判決既認本案無環評法施行細則第13條之適用，復以該條為由駁回上訴人之訴，顯有適用法規不當及判決理由矛盾之違法。㈢、環評法第23條第8項、第9項、同法施行細則第15-1條、憲法第1條、第22條均可推得人民有參與環評審查程序之權利，原判決誤認上訴人無列席請求權，實有判決不適用法律之違法。㈣、又政府資訊公開法第3條既稱「『任何』紀錄內之訊息」，顯未排除程序正在進行中，存於媒介物得以看、聽、理解之同步影音轉播紀錄訊息，亦未將應公開之資訊限縮在同法第7條、第18條明定之資訊種類。是原判決將「政府資訊」限縮在「完成階段行為之成果的資訊」顯增加法律所無之限制，違反政府資訊公開法第3條；而以資訊公開法第7條、第18條之資訊均屬行政機關完成某一階段行政行為之成果的「資訊」，認定上訴人不得請求列席系爭會議，及認定請求列席評會議非政府資訊公開法第9條之申請，亦有適用政府資訊公開法第7條、第9條及第18條不當之違法。㈤、人民有權純粹為瞭解公共事務、監督政府、促進民主參與，而請求政府資訊公開，不需就「資訊內容本身」具有公權利，原判決誤認上訴人尚無以自己權益受損為由，提起訴訟之餘地，有判決不適用政府資訊公開法第1條之違法。又依憲法第1條、同法第22條，上訴人身為公民之一員，請求被上訴人公開環評審查程程序資訊，無礙社會秩序與公共利益，資訊取得權自受憲法保障。上訴人之「資訊取得權」受憲法保障，上訴人得單純為滿足「知的權利」，而請求被上訴人提供環評審查程序資訊，無須以該項資訊內容與維護上訴人本身權益有關為必要，況依環評法第23條，上訴人所屬公益團體就被上訴人疏於監督開發單位違反環評法之行為，既有潛在之訴權，難謂上訴人就取得環評審查程序相關資訊不具公權利。㈥、第166次環評會議召開當日，被上訴人之旁聽室明明尚有空間，卻以空間有限之不實理由拒絕上訴人入場，所為顯違誠信。而上訴人依法申請列席後，未事先收到拒絕入場之通知，合理信賴得參與環評公開審查程序，於抵達會場後始獲告知，環保團體僅能推派10位，信賴利益受有損害。原判決認定被上訴人所為無違誠信原則，實有適用行政程序法第8條不當之違法。又被上訴人對其分類為不同立場之群眾，採取差別待遇，顯不公平至明，原判決卻認為求內政公平起見，被上訴人之行政行為亦符合客觀衡平原則，上訴人實難甘服。㈦、無論上訴人在法律上是否有權請求入場，被上訴人依支持興建蘇花高與否之政治立場分類，對立場非其所好之申請者為歧視性差別待遇，所為顯違平等原則。再言，旁聽室既尚有空位，旁聽室與會場係分隔開來，旁聽者縱有喧嘩，亦不致影響會議進行，被上訴人禁止上訴人入場旁聽顯無助會議秩序之維持，原判決有違反比例原則。且原判決疏未敘明上訴人有何可能妨礙會議秩序之跡象，遽認被上訴人基於維持會議秩序之必要，拒絕上訴人列席合法，實有判決不備理由之違法等語。然查：本件被上訴人97年4月25日召開之166次環境影響評估委員會係依環境影響評估法第3條組成環境影響評估審查委員會，以及依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第2條第1款、第2款規定之任務，進行環評法第16條之1及第18條所規定之「環境現況差異分析及對策檢討報告」之審查。而本件上訴人係請求被上訴人做成准許其申請，列席97年4月25日列席環境影響評估審查委員會第166次會議遭拒，從而，本件所應論究者，厥為上訴人有無請求被上訴人准許列席上開環評審查委員會之請求權？茲上訴人於原審起訴主張其據以請求之法令依據為：㈠憲法第11條、第22條。㈡環評法第4條第2款；㈢政府資訊公開法第1、5、6、9、18條反面解釋及第20條。而原判決就上訴人主張各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法，況縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，亦與所謂判決不備理由之違法情形不相當。又查環評法施行細則第13條規定「主管機關依本法第7條第2項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」從而，原判決論以：足見有關環境保護之資料應如何公開，業依環評法施行細則另有明定，而本件審查委員會第166次會議係依環評法第16條之1及第18條規定召開，亦無環評法施行細則第13條之適用。惟因原審法院業已自網際網路下載系爭166次會之會議紀錄附卷，原審法院乃推論環評法並無將審查會進行時應准人民或環保關心人士進場列席、發表意見之規定等情。惟其並未依環評法施行細則第13條之規定駁回上訴人之訴，要難謂原判決有判決理由矛盾之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
書記官 王 福 瀛