最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第496號上 訴 人 社團法人台灣音樂著作權協會代 表 人 黃銘得訴訟代理人 張菀萱 律師被 上訴 人 經濟部智慧財產局代 表 人 王美花上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國99年2月11日智慧財產法院98年度行著訴字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回智慧財產法院。
理 由
一、緣上訴人前於民國（下同）97年12月17日檢附該協會97年12月10日第3屆第3次臨時董事會會議紀錄，送請被上訴人備查，前揭會議提案4，決議該協會自98年1月1日起將電腦伴唱機之使用報酬由原來每年每台收取新臺幣（以下同）1仟2佰元調整為2仟元。被上訴人乃以97年12月31日智著字第09700112430號函，請上訴人實際瞭解或調查利用人利用其管理著作之情形及利用人之意見，俾符合市場機制；復以98年2月11日慧著字第09816000460號函，請上訴人依據被上訴人98年1月20日召開之「卡拉OK業者與音樂仲團使用報酬協商會議」之共識，由前揭音樂仲介團體自行協商各電腦伴唱機中使用各仲介團體著作之市占率，於協商未有結論之前，不宜調整使用報酬率；惟上訴人仍決定依該會97年12月10日第3屆第3次臨時董事會會議之決議，調漲電腦伴唱機之使用報酬，被上訴人爰依著作權仲介團體條例第38條第4項規定，以98年4月2日智著字第09816000940號函禁止上訴人將電腦伴唱機之收費由現行1仟2佰元調漲至2仟元之處分。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向原審法院提起行政訴訟，經原審法院判決駁回其訴後，仍不服而提起上訴。
二、上訴人起訴主張：著作權仲介團體條例之母法為著作權法，90年修法時，將原先第82條第1項第1款後段關於著作權仲介團體所訂使用報酬率之審議等相關規範予以刪除主管機關當無權禁止仲介團體調整其使用報酬，故被上訴人禁止上訴人調漲電腦伴唱機之費率，顯違反著作權法意旨。著作權仲介團體條例第38條第4項未賦予主管機關違法進行重新檢討審議之權限，被上訴人引用第38條第4項規定即可行使如同帝王條款般之無限擴張效力，如此解釋顯於法未合。被上訴人所為禁止處分不符公平、正當及公益原則，且上訴人高度配合說明費率合理性，且亦為唯一提出市占率調查報酬之仲介團體，被上訴人明顯違反平等原則。退萬步言，即便被上訴人有權禁止上訴人調整報酬費用，則其所主張之理由仍有未洽。且被上訴人亦未就其認定之事實理由盡舉證責任，其處分即屬違法，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人曾函請上訴人先提出具體市占率後再決定是否調高費率，嗣後並以98年2月11日智著字第09816000460號函再催請上訴人回復辦理情形，上訴人卻遲遲未提供相關市占率資料，且依目前各家仲介團體管理歌曲之概況，上訴人為4,874首（自稱已6千餘首），而同為音樂著作仲介團體MUST有1,700萬首（含18萬6,000餘首華語歌曲）及MCAT有25,473首，均每年每台伴唱機僅各收3仟元，衡諸經驗法則及論理法則，上訴人所管理歌曲被利用情況應屬較少之情況下，仍執意調高所收取報酬，與上述MUST、MCAT相對照，嚴重失衡。被上訴人之處分係依據著作權仲介團體條例第38條第4項之規定，而該項本係賦予被上訴人得變更上訴人營運業務之執行，而該營運業務之執行又包括使用報酬之費用及收取，被上訴人據以行之，當無違誤。上訴人之前實際收取費用本為1仟2佰元並非2仟元，該2仟元之使用報酬僅係其陳報之最高限額，僅係可能可以期待但不一定能實現之利益，故如其調漲係不宜而經被上訴人依法禁止等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之起訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：依著作權仲介團體條例第4條第4項及第15條第7項之規定，被上訴人於著作權仲介團體設立時或前揭團體將使用報酬率調高於原設立標準時，得就使用報酬率進行審議，而依據著作權審議及調解委員會95年2月23日所召開之會議結論決議五「…自93年以來本委員會審議通過之著作權仲介團體使用報酬率，且已於每一個核准使用報酬率案件函中說明「專責機關於實施滿2年以後，得予以檢討調整」者，主管機關得主動檢討調整其使用報酬率。惟前揭審議核准使用報酬率，係指著作權仲介團體得對外收受使用報酬率之最高限額；實務上，因使用報酬係利用人使用著作之對價，故在不超過前揭使用報酬率最高限額之下，係由利用人依其實際利用情況與著作權仲介團體洽談授權契約並約定實際使用報酬。又依著作權仲介團體條例第3條第2款規定，所謂「著作權仲介業務」係指以仲介團體之名義，與利用人訂立個別授權契約或概括授權契約，並收受使用報酬予以分配之業務，故仲介團體之主要業務，對內為將使用報酬分配給予著作財產權人，對外則與利用人訂立授權契約及收取使用報酬；因此，仲介團體變更其實際使用報酬，核屬同條例第38條第4項所稱仲介團體之營運業務之執行事項。而我國就著作權仲介團體之建制，係採取行政機關介入監督輔導之許可制，為貫徹及落實著作權仲介團體條例之立法目的，維持市場之秩序，以期避免著作權仲介團體有違法或不當情事，是著作權仲介團體條例爰於第38條第4項授權主管機關得禁止著作權仲介團體為不妥適業務之執行。本件上訴人前於97年12月17日檢附該會97年12月10日第3屆第3次臨時董事會會議紀錄送請被上訴人備查，前揭會議提案4決議該會自98年1月1日起將電腦伴唱機之使用報酬由原來每年每台收取1仟2佰元調整為2仟元。惟查，本件上訴人所擁有著作權目前之市占率情況不明，前經被上訴人以97年12月31日智著字第09700112430號函請上訴人實際瞭解或調查利用人利用其管理著作之情形及利用人之意見，復經被上訴人以98年2月11日慧著字第09816000460號函請上訴人依據該局98年1月20日召開之「卡拉OK業者與音樂仲團使用報酬協商會議」之共識，由前揭音樂仲介團體自行協商各電腦伴唱機中使用各仲介團體著作之市占率，於協商未有結論之前，不宜調整使用報酬率。其間上訴人雖曾提出各著作權仲介團管理伴唱機曲數送交原處分機關，惟依據上訴人代表於前揭會議中所述，該項資料之統計方式係將包括金嗓、點唱家、音圓、美華及大唐等5家廠牌之電腦伴唱機之內建歌曲先加總，合計約27,000餘首歌曲，若有重覆之歌曲予以扣除，得出13,000餘首歌曲，再與其他著作權仲介團體公布於網站上各自管理之著作資料比對，分別註記每首曲目分別屬於何一仲介團體，最後得出各仲介團體之市占率，惟因有部分廠商並未灌錄上訴人所管理之歌曲，因此，宜將各廠牌之伴唱機內，各家仲介團體（目前有3家）各自佔有多少歌曲，換算出各廠牌之市占率分別計算，其市占率始為公允，而前揭計算方式等於擴大計算基礎，忽略多次使用之曲目，其抽樣、計算方式之統計結果有失客觀。又上訴人既然未能提供市占率統計，而以上訴人所管理之歌曲數量約為4,874首（或其所稱之最近已增為6,092首），遠不及另外二家音樂著作仲介團體，即社團法人中華音樂著作權協會(MUST)所管理之歌曲數量1,700萬首歌曲（含18萬6,000餘首華語歌曲）及社團法人台灣音樂著作權人聯合總會(MCAT)所管理之歌曲數量25,473首歌曲，而該二仲介團體實際收取使用報酬為每年每台電腦伴唱機3仟元，則本件上訴人決定將電腦伴唱機實際收取使用報酬由每年每台1仟2佰元調漲為2仟元，顯與其所管理之音樂著作數量不成比例。而本件上訴人變更其實際使用報酬，係屬同條例第38條第4項所稱仲介團體之營運業務之執行事項，已如前述。是以，被上訴人為促進音樂文化之流通，基於公益考量，爰依著作權仲介團體條例第38條第4項規定，以98年4月2日智著字第09816000940號函禁止上訴人將每年每台電腦伴唱機之收費由現行1仟2佰元調漲至2仟元之處分，應無不合。至上訴人訴稱本件系爭使用報酬率係上訴人於設立時依法提出之原定費率標準，設立後亦未要求調高原定標準，被上訴人依法不得對系爭報酬率進行審議並作成禁止處分，被上訴人顯違法等語。惟查，本件被上訴人係依據著作權仲介團體條例第38條第4項規定，禁止上訴人將電腦伴唱機之實際收取使用報酬由1仟2佰元調漲成為2仟元之處分，並非認定上訴人調漲電腦伴唱機之實際使用報酬應送交著作權審議及調解委員會進行審議所為之處分，故本件處分與前揭著作權仲介團體條例第4條第4項及第15條第7項規定，於仲介團體設立時或將使用報酬率調高於原設立標準時，應將使用報酬率送交著作權審議及調解委員會進行審議之規定無涉，是上訴人所稱乃有誤會。又本件被上訴人係依據著作權仲介團體條例第38條第4項規定禁止上訴人為不妥適業務之執行，並無任何授益處分經被上訴人撤銷，自無上訴人所稱信賴利益保護之問題。另本件係上訴人決定調漲電腦伴唱機之實際使用報酬，而被上訴人基於公益目的，要求上訴人提供市占率等相關證據資料供被上訴人審酌，係為落實我國對著作權仲介團體之監督輔導，以貫徹及落實著作權仲介團體條例之立法目的，亦無違反平等原則。綜上所述，被上訴人依據著作權仲介團體條例第38條第4項規定，禁止上訴人將電腦伴唱機每台每年之實際收取使用報酬由1仟2佰元調漲成為2仟元之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠本件應適用之法規：
1、99年2月10日修正施行之著作權集體管理條例（下稱集管條例）第47條前項固規定：「本條例中華民國99年1月12日修正之條文施行前，已實施之使用報酬率，及已申請審議而尚未完成審議之使用報酬率，適用第24條至第26條規定。」惟於但書則明文規定：「但本條例99年1月12日修正之條文施行前，經著作權專責機關審議通過之使用報酬率，實施未滿二年者，不適用之。」其立法理由則載明：「為使本條例本次修正施行前，已實施之使用報酬率，或尚在審議中之使用報酬率，亦有修正條文第24條至第26條之適用，爰增訂本條。惟為維持已完成審議之使用報酬率之安定性，並節省行政成本，自實施日起未滿二年之使用報酬率，即不適用前揭條文之重新公告及異議等程序。」經查，如事實欄所載之被上訴人依著作權仲介團體條例第38條第4項規定，以98年4月2日智著字第09816000940號函禁止上訴人將電腦伴唱機之收費由現行1仟2佰元調漲至2仟元之關於使用報酬處分，原審事實審法院於99年2月11日為原審判決時，經由被上訴人即著作權專責機關審議通過之禁止上訴人將電腦伴唱機之收費由現行1仟2 佰元調漲至2仟元之使用報酬率，顯係實施未滿二年者，依前揭法條但書規定，不適用同法第24條至26條由利用人與集管團體自行協商之規定，合先敘明。上訴意旨以：集管條例於99年2月10日修正公布，該條例第4、24條規定，將原使用報酬應由著作權審議及調解委員會審議部分刪除，其立法理由揭示著作權使用報酬應由自由市場機制形成，政府機關管制密度僅為事後備查，備查僅係觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，主管機關無准駁其備查之權限，故主管機關自不得以任何方式介入使用報酬之訂定，原審判決時，前揭新條例業經三讀通過，基於程序從新原則，原判決理由適用舊條例規定，有判決不適用法規之違背法令云云，雖非可採。
2、另按「法律與憲法牴觸者無效。」、「命令與憲法或法律牴觸者無效。」、「縣單行規章，與國家法律或省法規牴觸者無效。」分別為憲法第171條第1項、172條、125條所明定，但各憲法條文均係就不同位階法規範衝突時效力順序所為規定，亦即位階低者與位階高者牴觸者，位階低者無效。惟就相同法規範衝突如何處理？憲法並未規定，則有同等規範效力之法規範，倘發生適用之先後順序問題，應依照「後法優於前法」（中央法規標準法第17條）「特別法優於普通法」（中央法規標準法第16條）或「母法優於子法」等衝突規範規則所定，惟相同位階之法律，除中央法規標準法第11條後段規定「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」之情形外，其所應退讓之法律，僅係在適用順序上較後適用而已，並不因之而當然無效，亦即在相同位階法規範之間，所謂「優於」係指適用之優先而已，並無當然無效之問題，此從法律位階理論及上開憲法僅就不同位階之法規範規定為無效可得此結論。按中央法規標準法第2條規定：「法律得定名為法律、條例或通則。」、第4條規定：「法律應經立法院通過，總統公布。」著作權法及著作權仲介團體條例均屬立法機關所通過制定之法律，有同等規範效力。雖著作權仲介團體條例第1條規定：「本條例依著作權法第81條第2項規定制定之。」而著作權法第81條係規定：「（第1項）著作財產權人為行使權利、收受及分配使用報酬，經著作權專責機關之許可，得組成著作權仲介團體。專屬授權之被授權人，亦得加入著作權仲介團體。（第2項）第1項團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。」依著作權仲介團體條例第1條與著作權法第81條第2項規定，二者固難否認其有母法與子法之關係，但著作權仲介團體條例既係另以法律加以明文規定，其與著作權法之規範位階均屬立法機關所通過制定之法律，則於積極衝突即二者都有規定之事項時，自應先適用著作權法相關規定，但於著作權法無規定時，自應適用著作權仲介團體條例之相關規定，並無著作權法相關規定廢止或修正，著作權仲介團體條例當然失效之理。上訴人以：被上訴人援引舊著作權仲介團體條例第38條第4項規定為系爭禁止處分，已逾越母法著作權法之法律授權範圍，原判決對上訴人此一抗辯未予採納亦未說明何以不採之理由，有判決不備理由之違背法令云云，無非以其對法律上見解之歧異所為之主張，亦非可採。
3、再按著作權法第82條於90年11月12日修正前之原條文為：主管機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項︰一、第47條第4項規定及著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議。嗣於90年11月12日公布修正為：著作權專責機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：一、第47條第4項規定使用報酬率之審議。其修正雖刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項。惟前引著作權法第81條第2項係規定：著作權仲介團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。則著作權仲介團體條例依著作權法第81條第2項規定所制定者，不限於遭刪除著作權法第82條第1項第1款之「著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項」，其他關於著作權仲介團體職權及其監督、輔導事項，均仍屬依著作權法第81條第2項制定之事項。
㈡被上訴人所屬著作權審議及調解委員會所殘存之職權範圍：
1、按「仲介團體之設立，應由發起人檢具申請書，連同下列事項向主管機關申請許可：...四、使用報酬率及管理費之費率或金額。」、「主管機關審核仲介團體許可之申請時，應將使用報酬率提交著作權審議及調解委員會審議。」、「下列事項應經表決權總數過半數之會員之出席，出席表決權三分之二以上之同意行之：...三、使用報酬率之變更及管理費之費率或金額之變更。」、「依第三項第三款變更之使用報酬率高於原定標準時，應報請主管機關提交著作權審議及調解委員會審議」，為著作權仲介團體條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項所明定。依上開規定，著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時，方屬著作權仲介團體條例依著作權法第81條第2項監督、輔導所規定具審議權限之事項；亦即依上開著作權仲介團體條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項有關著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議權限，始有依著作權仲介團體條例依據著作權法第81條第2項監督、輔導規定所賦予之效力。則被上訴人所屬著作權審議及調解委員會其職權僅限於：就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時，即係著作權仲介團體條例依著作權法第81條第2項監督、輔導所規定具審議權限之部分事項；亦即，依上開著作權仲介團體條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項所定之「使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準」之事項，方屬依著作權法第81條第2項制定之事項，被上訴人所屬著作權審議及調解委員會始有行政處分之權限。若超過上開部分者，已非依著作權法規定著作權審議及調解委員會之殘存權限，自應回歸著作權仲介團體條例之規定，認定其主管機關。
2、按著作權仲介團體條例第2條規定：「本條例所稱主管機關為內政部。」另「主管機關依仲介團體之營運及財產狀況，認為有必要時得命仲介團體變更業務執行之方法，或為其他必要之處置。」亦為著作權仲介團體條例第38條第4項所規定。
依該條規定係主管機關始得為著作權仲介團體得命仲介團體變更業務執行之方法，或為其他必要之處置，並無從依該條規定，解釋為依該條所為之處分即歸屬被上訴人著作權審議及調解委員會之職權。
㈢原判決之違誤：
經查，本件被上訴人所屬著作權審議及調解委員會依著作權仲介團體條例第38條第4項規定，以98年4月2日智著字第09816000940號函禁止上訴人將電腦伴唱機之收費由現行1仟2佰元調漲至2仟元之處分，此為原審所認定之事實，是本件首應審究者：上開處分是否屬著作權仲介團體條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項所定之「使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準」之事項？上訴人於原審業已提出：「按著作權仲介團體條例第4條第1項及第3項規定，被告依法律規定僅得於設立時及將使用報酬率調高於原設立時標準時方得對於使用報酬率進行審議。」（原判決原告主張欄第3頁）；又指稱：
本件系爭使用報酬率係上訴人於設立時依法提出之原定費率標準，設立後亦未要求調高原定標準，被上訴人依法不得對系爭報酬率進行審議並作成禁止處分，被上訴人顯違法等語（原判決第12頁㈣欄）。則本件被上訴人所依據著作權仲介團體條例第38條第4項規定，禁止上訴人將電腦伴唱機之實際收取使用報酬由1仟2佰元調漲成為2仟元之處分，究是否屬前揭著作權仲介團體條例第4條第4項及第15條第7項規定：「使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準」時，而應將使用報酬率送交著作權審議及調解委員會進行審議之事項，若不屬上開著作權審議及調解委員會殘存之事項，即應依著作權仲介團體條例規定，由該條例主管機關內政部依該條例第38條第4項規定行使職權，原判決未予詳究，反而記載：（本件行政處分）「並非認定上訴人調漲電腦伴唱機之實際使用報酬應送交著作權審議及調解委員會進行審議所為之處分，故本件處分與之無涉」等語，則本件行政處分既非認定應送交著作權審議及調解委員會進行審議所為之處分，即非屬被上訴人所屬著作權審議及調解委員會之職權，原判決自屬判決理由矛盾，原判決未詳查本件行政處分之主管機關，而逕為上訴人不利之判決，自嫌疏漏。
㈣從而，上訴意旨指摘原判決違背法令，為有理由。原判決既有
上揭可議之處，為明真相，自應由本院將原判決廢棄發交智慧財產法院，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 15 日
書記官 張 雅 琴