最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第42號上 訴 人 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 劉福成訴訟代理人 楊盤江 律師被 上訴 人 周同生上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國97年6月10日臺中高等行政法院97年度訴字第78號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分暨該訴訟費用部分廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、被上訴人前為上訴人(前為巒大林區管理處)水里工作站員工，自民國64年起原配住之宿舍係位於南投縣○○鎮○○街6之1號2樓(門牌現經整編為南投縣○○鎮○○街○○○號)，於75年間以眷屬疾病為由申准更換同棟樓下宿舍(即南投縣○○鎮○○街6之2號1樓)居住迄今。嗣上訴人欲將該址依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」辦理騰空標售，被上訴人於96年10月25日向上訴人申請核發國有眷舍房地騰空標售一次補助費新臺幣(下同)150萬元，案經上訴人以96年11月6日投秘字第0964116954號函否准所請。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人於64年9月ll日獲准配住上訴人管理之南投縣○○鎮○○街○○○號2樓(門牌整編為南投縣○○鎮○○街○○○號)之眷屬宿舍，75年l月間被上訴人因眷屬受傷罹患關節炎，簽准更換同棟樓下眷舍(即南投縣○○鎮○○街○○○號l樓)，被上訴人既未調離任職單位，職務亦未更換調動，係因眷屬罹患關節炎，行動不便，自該棟宿舍之2樓更換至l樓，而當時管理宿舍之總務室於簽呈中載明被上訴人所請調宿舍係「同棟同類」宿舍，擬同意所請，並經首長批示同意更換，有該簽呈可憑，且上訴人仍沿用被上訴人64年簽署之「眷屬宿舍」借用保證書，足證被上訴人受配眷舍並未使用完畢，亦未返還。是被上訴人借用眷屬宿舍是為連續性從未中斷，更未成立新的使用借貸關係。況上訴人於96年之前，均認定被上訴人為「合法現住人」，迄96年間始以「清冊內容有誤」之行政疏失為由，並引用各項法條刻意指稱被上訴人為非合法現住人，不得請領補償費云云，剝奪被上訴人權利，顯見其未依法行政。是上訴人抗辯被上訴人更換之宿舍為「職務宿舍」，非「合法現住人」云云，顯無理由等語。求為撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人應給付被上訴人150萬元及自96年10月26日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
三、上訴人則以：被上訴人自64年9月獲上訴人配住南投縣○○鎮○○街○○○號2樓眷舍，未定期限，於75年以眷屬疾病為由呈准更換同棟樓下宿舍(即同號一樓)居住，惟依據72年4月29日修正後事務管理規則之規定，僅得以「職務宿舍」名義借住，而非「眷屬宿舍」，應適用事務管理規則第249條第2項規定，借用人退休時，應在3個月內遷出，故無行為時中央各機關學校國有眷舍房地處理要點(其前身為已廢止之處理辦法，下稱國有眷舍房地處理要點)第3點所稱「合法現住人」之適用。是更換宿舍後另成立新的使用借貸關係，被上訴人既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第470條之規定，上訴人自得據以請求交還系爭房屋等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：(一)被上訴人於64年9月ll日獲准配住上訴人管理之南投縣○○鎮○○街○○○號2樓之眷屬宿舍，75年l月間被上訴人因眷屬受傷罹患關節炎，簽准更換同棟樓下眷舍(即南投縣○○鎮○○街○○○號l樓)，被上訴人既未調離任職單位，職務亦未更換調動，係因眷屬罹患關節炎，行動不便，自該棟宿舍之2樓更換至l樓，被上訴人並未另行簽訂宿舍借用契約或保證書，亦未向上訴人重行辦理登記手續及向法院辦理公證，上訴人就此亦不爭執。則被上訴人原先向上訴人借用宿舍時即已成立使用借貸關係，嗣於75年以眷屬疾病為由呈准更換同棟樓下宿舍(即同號l樓)居住，且更換後之宿舍亦屬同棟同類，被上訴人借用眷屬宿舍即屬連續而未間斷，並非已使用完畢而不借用宿舍，其眷屬宿舍使用借貸契約尚未終止，尚非另外成立新的借貸關係，其更換宿舍仍為原借貸關係之延續。上訴人主張被上訴人更換後之宿舍為「職務宿舍」，非「眷屬宿舍」，認係成立另一新的使用借貸關係，且係於75年才更換配住，非國有眷舍房地處理要點所稱之「合法現住人」云云，自非可採。又上訴人所舉之行政院人事行政局90年10月9日90局住福字第319065號函及公務人員住宅及福利委員會95年10月12日住福工字第0950307495號函釋內容，與本件之情形不同，自難援引適用。是上訴人以其非合法現住人而否准被上訴人之請求，所為處分自有違誤，應均予撤銷，由上訴人機關另為適法之處分。(二)至被上訴人請求上訴人應發給被上訴人眷舍騰空補助費150萬元及遲延利息部分，係以國有眷舍房地處理要點第7點為其依據。本件上訴人為該要點之眷舍管理機關，於辦理騰空標售案件時，依該要點之規定，僅由其將合於該要點第7點規定之「合法現住人」造具審查合格具領清冊送執行機關請領，尚非由上訴人發給，被上訴人遽為補助費之請求，自屬無據，為無理由。是被上訴人依此請求遲延利息部分，亦為無理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後發布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之法規；其中關於針對眷舍合法現住人於一定期間遷出者所為1次補助費之發給，乃有利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與；且依上述辦法或要點規定，此等1次補助費係在中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此l次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃各機關學校基於上述法規規定，所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，而其所為否准發給之決定，性質上為行政處分，因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件。」又「現職或非現職公務員及公務人員保障法第102條規定人員暨其遺眷依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點(或辦法)』之規定，請求機關或學校認定其為『合法現住人』並函轉公務人員住宅及福利委員會發給補助費，係主張其公法上財產請求權遭受侵害，應依公務人員保障法第25條之規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。」(本院99年度12月份第2次庭長法官聯席會議決議及附帶決議參照)本件原判決以被上訴人主張其為合法現住人，尚非無據，上訴人以其非合法現住人而否准被上訴人之請求，所為處分有所違誤，因將訴願決定及原處分均予撤銷，著由上訴人另為適法之處分，固非全然無見。惟查依原判決事實欄所載，被上訴人前為上訴人所屬水里工作站員工，則被上訴人如係上開「現職或非現職公務員及公務人員保障法第102條規定人員暨其遺眷」，依上開本院附帶決議，本件行政訴訟之前置程序應為復審程序，而非訴願程序。被上訴人不服原處分，雖向行政院農業委員會提起訴願，然依公務人員保障法第46條之規定：「復審人在第30條第1項所定期間向原處分機關或保訓會為不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起復審。但應於30日內補送復審書。」被上訴人既已於訴願書表明不服原處分之意思，即應視為已在法定期間內提起復審，上訴人依公務人員保障法第44條第3項之規定，即應附具答辯書，並將必要之關係文件，送於公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)。縱使上訴人誤將訴願書送行政院農業委員會，行政院農業委員會亦非訴願管轄機關，無權作成訴願決定，應將該事件移送保訓會，方屬正辦。乃原審並未就該適用前置程序之基礎事實依職權詳為調查認定，逕將原處分及訴願決定撤銷，非無判決理由不備之違法，並其違法又將影響判決結論，本件上訴應認為有理由；又因本件事證尚有未明，此部分有由原審法院審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決關於撤銷訴願決定及原處分之部分廢棄，發回原審法院再為調查，另為妥適之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 黃 合 文法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
書記官 王 福 瀛