最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第584號上 訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 邱晋煌
參 加 人 黃胡文子被 上訴 人 林顯堃上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國98年11月30日高雄高等行政法院98年度訴字第509號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人就其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○段343地號土地（下稱系爭土地），與參加人訂有耕地三七五租約。嗣被上訴人於民國98年1月19日檢具申請書，以系爭土地業已於97年底租約期滿，且為擴大家庭農場經營規模為由，向上訴人申請收回系爭土地，經上訴人通知其補正符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之自有耕地土地登記謄本。被上訴人乃檢具其所有同段351地號自耕地之農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，向上訴人提出補正，經上訴人審查結果，認被上訴人所有之系爭土地及同段351地號自耕地，非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地，核與內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定不符，否准其申請。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：按內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋及同年8月8日臺內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」均非法律，僅是行政規則。本件涉及被上訴人財產權，以內政部訂頒之行政規則為處分之依據，違背中央法規標準法第5條第2款之規定，自始無效。又72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項有關出租人應給予承租人補償之規定及內政部65年1月26日訂定之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，分別經司法院釋字第580號及第581號解釋宣告違憲。而內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函有關耕地三七五減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」之解釋，顯然對被上訴人之權利增加法律所無之限制，牴觸憲法第23條之法律保留原則而違法。次按農業發展條例於92年修正第3條第11款「耕地」之定義，其理由不過是配合加入WTO縮減糧食生產用地面積與逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，全然與耕地三七五減租條例第19條第2項之要件無涉，況且72年增訂之耕地三七五減租條例第19條第2項，其目的在於放寬地主收回其耕地之限制，以促進農業現代化。上訴人以92年修正之農業發展條例第3條第11款有關耕地之定義，張冠李戴，套用在72年修正之耕地三七五減租條例第19條第2項規定上，則有違背法律不溯及既往原則而違法，也破壞法體系之完整性，於法難容。末按耕地三七五減租條例本為特別法，不應與農業發展條例混為一談，本件自應適用耕地三七五減租條例。被上訴人所有之系爭土地與同段351地號土地完全符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之要件，上訴人竟以被上訴人所有上開2筆土地均已變更為「非耕地」為由，駁回被上訴人所請，除違反耕地三七五減租條例第19條第2項規定及其立法目的外，亦與司法院釋字第580號解釋意旨不合等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：由立法理由可知，農業發展條例第3條第11款已將耕地之定義範圍縮小，並將依都市計畫法劃定為農業區之土地，改列為「耕地以外之農業用地」，是以都市計畫之農業區已非屬「耕地」之範圍。本件被上訴人所有之系爭土地與同段351地號土地均為都市計畫範圍內之農業區土地，而非屬於農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」，核與內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定不符。
上訴人乃依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定，通知被上訴人補正。惟因被上訴人所提之補正文件，均未符合內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定，是上訴人發函駁回被上訴人之申請，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按耕地三七五減租條例第1條、土地法第106條第1項、最高法院44年台上字第611號判例及本院45年判字第83號判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。又按農業發展條例第20條第1項、第2項之規定，89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依農業發展條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，規定訂定租約者，悉依該法律之規定。而依農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由，對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定。因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．
訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。再按耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的係為放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化。又由農業發展條例於92年2月7日修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。至於內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋，將耕地三七五減租條例第19條第2項規定，所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋。查系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，被上訴人所提出之新港段宮前小段351地號土地之農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，已足以證明該土地屬耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然上訴人卻以被上訴人逾期未補正該土地符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之土地登記謄本，而否准被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，自有未合。因將原決定及原處分均予撤銷。
五、本院查：按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。惟耕地三七五減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍是否於耕地外尚含有耕地以外之農業用地，因法未明文規定，惟參照同條例第1條規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」本院45年判字第83號著有判例可資參照。綜上，耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用耕地三七五減租條例之範圍。且再參諸農業發展條例第20條第1項原規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」及92年2月7日同條例第3條第11款耕地定義，由「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」、將同條第14款原規定「耕地租賃：指土地所有權人將其自有耕地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」修正為「農業用地租賃：指土地所有權人將自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」，因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，亦即修正為「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」以釐清該條文規範之範圍係包含現行農業發展條例第3條第11款之「耕地」及耕地以外之農業用地，亦即與原尚未修法前該條例第20條第1項所稱之「耕地租賃契約」適用之範圍係相同。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含現行規定之「耕地」及耕地以外之農業用地，此為體系上基於同條例作相同及相續性解釋之當然法理。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。從而耕地三七五減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍於耕地外自尚含有耕地以外之農業用地，始符合該條例立法之意旨。至另參酌農業發展條例第3條第11款修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，惟將耕地之定義範圍縮小，要無減縮三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍。本件原處分依內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋：「．．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，認不及該條款所規定耕地以外之農業用地，因而駁回被上訴人之請求。然此經原判決認依上解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義，除耕地外含耕地以外之農業用地，惟該函釋於該條例第19條第2項所謂之「耕地」時，就該條例所謂「耕地」，卻有不同之定義，自違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，遂拒絕加以適用，因而撤銷原處分及訴願決定，並令上訴人對於被上訴人98年1月19日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定，依法自無違誤。上訴意旨主張耕地三七五減租條例所稱耕地之定義，自公布施行迄今，即無就耕地之內容及範圍設有明文規定。又土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，對於農地之內涵，土地法亦無明確之定義。內政部97年7月1日函釋，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定，自符合該條項之目的及司法院釋字第580號解釋意旨，原判決將耕地三七五減租條例所謂耕地，認係包含耕地及耕地以外之農業用地，顯係誤解法令云云。惟查倘依內政部前開函釋所認耕地三七五減租條例第19條第2項，於申請收回自耕之土地及其自耕地，僅限於農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，則依農業發展條例第20條第2項規定於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依耕地三七五減租條例規定與承租人訂定租約出租者，豈非無依耕地三七五條例第19條第2項收回自耕土地之餘地，此自非立法之本意。上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 秋 鴻法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
書記官 黃 淑 櫻