最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第516號上 訴 人 林萬益被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間徵收放領事件，上訴人對於中華民國98年11月5日臺北高等行政法院98年度訴字第216號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與訴外人張登錦等4人共有坐落臺灣省桃園縣○○鎮○○○○段大金山下小段56地號土地（下稱系爭土地），於民國42年9月26日因實施耕者有其田，被上訴人將系爭土地地目由「田」逕為變更登記為「溜」，並於58年3月3日附帶徵收放領登記予承領農戶范細燈所有。上訴人認系爭土地地目由「田」變更為「溜」及系爭附帶徵收放領之行政處分無效、不存在或違法，提起行政訴訟，先位聲明，請求：⒈確認42年9月26日系爭土地地目「田」變更為「溜」之行政處分無效。⒉確認被上訴人徵收系爭土地之法律關係不存在。⒊確認42年9月26日附帶徵收上訴人所有系爭土地之行政處分無效；備位聲明，請求確認42年9月26日附帶徵收上訴人所有系爭土地之行政處分違法。經原審判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠先位聲明部分：⒈系爭土地原地目為田，被上訴人將該地目逕行變更登記為溜地目，欠缺法律依據，該行政行為顯具重大明顯瑕疵，應屬無效。又系爭土地於36年間向臺灣土地銀行抵押借款，應經勘驗確屬田地，始准予放款，且系爭土地確為耕作之土地，並有系爭土地38年至41年田賦實物繳納收據可稽。況38年6月24日溪字第95號私有耕地租約登記申請書（下稱租約登記申請書）上出租人欄簽名筆跡相同，不符當事人自行簽名之常情，而印章是否為上訴人所有亦無法辨明，復以該租約上多處更改之處均無出租人、承租人或承辦人員之印鑑，顯有嗣後偽造之嫌。⒉行為時實施耕者有其田條例（下稱行為時耕者有其田條例）第13條所定附帶徵收之標的乃為「房舍晒場池沼果樹竹木」，除果樹竹木外，其他皆屬不動產，具有一定經濟價值，是以該條例所規定依習慣不另計價而附帶徵收之部分，應屬「果樹竹木」，而系爭土地為不動產，實無依習慣不另計價之可能。故本件附帶徵收放領未依法補償，徵收法律關係乃不存在。⒊按行為時耕者有其田條例第17條第1項第1款、第4款規定，實施耕者有其田之徵收放領法定程序，必須先予以公告，並將地價依法發放予地主或提存。故被上訴人應於42年9月26日前先行公告系爭土地將被附帶徵收，然被上訴人卻未踐行相關程序，致使上訴人與系爭土地共有人對徵收行為毫不知悉，此由系爭土地共有人之一張登錦之繼承人張烈水於57年方提起陳情可證，被上訴人雖對該陳情有所函復，然對於系爭土地徵收之實際過程並無說明，故不得據該函復認定有徵收放領之公告而符合法定程序，被上訴人持以作為依法徵收放領之抗辯，誠屬本末倒置。且附帶徵收須有主徵收土地存在，附帶徵收方不失所附麗，然交叉比對桃園縣楊梅鄉（鎮）附帶徵收放領清冊（下稱附帶徵收清冊）與桃園縣楊梅鄉（鎮）私有耕地放領清冊（下稱放領清冊），無法知悉系爭土地係依附於何筆主徵收土地之下，顯與行政機關辦理附帶徵收土地之程序不合。況被上訴人就系爭土地所為之變更地目、附帶徵收及註銷私有耕地租賃契約之行為，均未依法通知上訴人，被上訴人附帶徵收系爭土地之行政處分應屬無效。⒋上訴人於97年6月9日曾就被上訴人針對系爭土地所為地目變更、附帶徵收放領之行政處分，向內政部依法提起訴願，訴願期間被上訴人之答辯內容，已就系爭土地辦理地目變更、附帶徵收之行政處分為實質審理，並認定該行政處分並非無效，是上訴人自無庸再踐行行政訴訟法第6條第2項之程序。㈡備位聲明部分：被上訴人為附帶徵收時未踐行法定公告程序、辦理徵收補償，且附帶徵收無主徵收存在，因此被上訴人之附帶徵收違反行為時耕者有其田條例第13條、第17條之規定，又系爭土地已為訴外人善意取得而無回復原狀之可能，故被上訴人附帶徵收之行政處分違法云云。
三、被上訴人則以：㈠按行政訴訟法第6條第2項規定之提起確認訴訟之要件，上訴人既未向被上訴人請求確認行政處分無效，或經請求後30日內不為確答者，顯已違上開規定。又被上訴人就系爭土地所為之附帶徵收，係依行為時耕者有其田條例所為之行政行為，上訴人若對該行政行為有所不服，應有訴願前置原則之適用，然上訴人並未就相關主張提起訴願，其所為之程序與法未合。㈡本件上訴人訴求聲明為42年及58年所為之行政行為，依檔案管理相關公告程序作業資料，業逾保存期限銷毀在案。惟查佃農承租私有耕地複查表（下稱耕地複查表），其附註欄已將當時系爭土地註明「變成溜池」，又依系爭土地附帶徵收清冊及租約登記申請書，均已載明系爭土地地目為「池」，且為上訴人於該文件認章，故系爭土地之地目為「池」顯為上訴人所知悉。另觀被上訴人42桃府地籍字第10780號桃園縣私有耕地租賃契約註銷通知書（下稱耕地租賃註銷通知書），該溪字第95號租賃契約內所載之土地包括系爭土地，通知書具有文號、關防暨被上訴人代表人署名，並註明「右通知：出租人張登錦等4人」，顯見被上訴人就該徵收行為已為正式公文之通知，更證無毫不知悉之可能。且租約登記申請書為桃園縣楊梅鎮公所管理之合法文件，上訴人主張簽名之筆跡不符常情、印章是否為其所有無法辨明之部分，係屬當事人主張有利於己之事實，應負舉證責任。㈢被上訴人以42年4月27日（42）桃府地籍字第8384號令，命各鄉鎮租佃委員會為辦理耕者有其田就附帶徵收清冊進行評估議定；以42年4月27日（42）桃府地籍字第8438號令，命各鄉鎮公所為徵收放領進行公告；以42年4月27日（42）桃府地籍字第8439號公告附帶徵收法定程序；以42年4月30日（42）桃府地籍字第8600號公告，就應予放領之耕地清冊公告週知；以42年4月30日（42）桃府地籍字第8601號公告，就應予徵收之耕地清冊公告週知，顯見被上訴人於辦理徵收放領時均依法定程序為之，就附帶徵收放領依習慣不另計價之審定，亦符合法定程序。然系爭土地於附帶徵收放領之30日公告期間，上訴人並未依限提出異議，其法律關係即歸確定。況依被上訴人57年8月10日桃府地籍字第46901號函查復系爭土地共有人張登錦之繼承人張烈水陳情該土地之附帶徵收放領疑義，即已明確答覆本件徵收放領之公告程序，已有足以使當事人知情之可能，難謂被上訴人之處分，於法有違。系爭土地業於58年3月3日完成附帶徵收放領登記完畢，依土地法第43條規定有絕對效力云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明部分：⒈上訴人係就被上訴人57年8月10日桃府地籍字第46901號函提起訴願，而該函係被上訴人就訴外人張烈水（即共有人張登錦之繼承人）陳情所為之函復，上訴人並非相對人，而該函復僅就陳情所為之事實陳述，並非行政處分而決定不受理，且依上訴人訴願內容以觀，並無請求確認行政處分無效之旨，自難認上訴人已踐行請求確認處分無效之先行程序，是以上訴人主張曾就被上訴人針對系爭土地所為地目變更、附帶徵收放領之行政處分，向內政部依法提起訴願，就此部分所提確認行政處分無效之訴，不符行政訴訟法第6條第2項之訴訟要件，難認合法。縱認上訴人此部分確認之訴，因被上訴人嗣後主張行政處分有效，而其瑕疵得以補正，惟上訴人主張之系爭土地地目變更、附帶徵收處分，於行政處分之形式觀察，顯非一望即知之重大瑕疵，亦非屬行政程序法第111條規定之行政處分無效而得訴請確認行政處分無效之情形。⒉本件上訴人請求確認之附帶徵收法律關係，係因附帶徵收之行政處分而發生，如行政處分違法，本應依行政訴訟法第6條第3項規定意旨，提起撤銷訴訟以求救濟，是以上訴人以確認訴訟請求確認附帶徵收法律關係不存在，於法已有未合。且上訴人所主張者均係附帶徵收處分作成時存有違法之事由，並非主張該法律關係成立後具有失效之原因，並無不能提起撤銷訴訟之情形。是以上訴人提起本件確認法律關係不存在之訴訟，即非合法。故本件上訴人先位聲明第1項、第3項部分無理由，第2項部分不合法。㈡備位聲明部分：⒈本件附帶徵收收件時間為42年9月26日，相關文件已逾保存年限，尚不得以被上訴人未能提出系爭土地附帶徵收之公告內容，即可逕認本件未經公告徵收程序。且依被上訴人查得尚存之42年實施耕者有其田相關函令公告，被上訴人曾函命各鄉鎮公所為實施耕者有其田徵收放領進行公告，且分別辦理徵收、放領、及放領清冊、徵收清冊之公告，可認被上訴人有依法定程序進行公告。況上訴人自承系爭土地於41年前均依法繳納田賦，然系爭土地若非經附帶徵收，上訴人何以未能提出42年後繳納田賦之證明。是以上訴人主張系爭土地附帶徵收未經公告，且被上訴人未予通知，其就被徵收之事實毫無知悉，顯與常情有違。⒉依租約登記申請書所載，系爭土地為該耕地租約之土地範圍，且其地目已記載為池，足認系爭土地地目原雖登記為田，然於出租時已有作為池使用之事實，故耕地複查表附註系爭土地變成溜池，應非被上訴人無端杜撰。又貸款之核放，應與共同擔保土地之價值有關，上訴人認臺灣土地銀行如查得系爭土地為溜池，即無可能核貸，僅屬推論。又上訴人主張租約登記申請書非屬真實，然上訴人就該申請書如何與事實不符，如何係經偽造或變造等節，均未能舉證以實其說。再者，行為時耕者有其田條例臺灣省施行細則第3條後段，明示行為時耕者有其田條例第5條所稱水田旱田之解釋，應依事實為準據之意旨，故如本件徵收土地查核情形，原地目為田，現已變為溜池，自得由主管機關逕辦地目變更登記，上訴人主張該變更登記無法律依據，尚非可採。又依行為時耕者有其田條例第13條第2項規定，系爭土地依習慣不另計價補償，係由鄉（鎮）公所耕地租佃委員會評估，並報經縣政府耕地租佃委員會議定，是以系爭土地既已依程序由前開委員會評估、議定，上訴人主張被上訴人應提出不另計價之習慣，即屬無據。⒊依承領人范細燈、范揚超之放領清冊，其等承領之16筆土地與上訴人及張登錦等共有人被徵收之土地地號相同。而含系爭土地之附帶徵收放領清冊，有關承領農戶姓名分別記載為范細燈、范揚超，並註記承領農戶放領清冊頁數，與范細燈、范揚超之桃園縣楊梅鄉（鎮）私有耕地徵收清冊頁碼相符，顯見該附帶徵收係附隨於前開耕地之徵收。另據耕地租賃註銷通知書，上訴人之共有人張登錦亦代表領取戶號262號之補償地價（應配實物土地債券），此有臺灣土地銀行桃園辦事處補償徵收耕地附帶徵收地價結計清單可證，是以上訴人主張本件附帶徵收並無主徵收存在，亦非可採。故上訴人備位聲明請求確認附帶徵收處分違法，為無理由等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並謂：㈠行政訴訟法第6條第2項之規定，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。是以被上訴人97年2月14日楊地價字第0970000365號函，已就系爭土地辦理地目變更、附帶徵收之行政處分為實質確認合法，則上訴人訴請確認被上訴人辦理地目變更、附帶徵收之行政處分無效，自無庸再踐行行政訴訟法第6條第2項之程序。原審判決不察，自有判決適用法規不當。㈡查對照兩造各自提出不同機關調取之附帶徵收清冊，系爭土地之記載顯係事後添加，是以，系爭土地既於42年9月26日地目變更後始添加，則系爭土地於公告期間顯然不在附帶徵收清冊之內，而未經公告。又原審判決認定本件附帶徵收收件時間為42年9月26日，然據以為認定徵收系爭土地係經公告之函文為42年4月27日及同年月30日，可知系爭土地之徵收公告期間為42年4月底至42年5月底，詎原審判決竟仍認定被上訴人已依法定程序進行公告，顯有理由矛盾之違法。㈢行為時耕者有其田條例第13條第2項但書意旨，依習慣不另計價之標的，僅限於定著物，並不包含基地。系爭土地係屬基地，自無該條項但書之適用，自應予以補償。原審判決未論上訴人主張不可採之處，自有判決不備理由及適用法規不當之違誤。再按行為時耕者有其田條例臺灣省施行細則第3條規定，僅授權行政機關將登記地目非田但已實施耕作之土地，於現場履勘後得逕為地目變更，並不包括將地目本為田之土地逕變更為非田之地目。原審判決逕自擴張該條規範，亦有適用法規不當之違誤。㈣經上訴人交叉比對附帶徵收清冊及放領清冊，附帶徵收清冊雖記載系爭土地附隨之主徵收耕地係記載於放領清冊第10-112頁，然放領清冊第10-112頁並無系爭土地之記載。按行為時耕者有其田條例第13條規定，系爭土地欠缺主徵收之耕地而不得為附帶徵收，原審判決以與系爭土地無連帶效用之耕地，認定有主徵收存在，顯有適用法規不當之違誤云云。
六、本院按：㈠被上訴人之代表人已於98年12月20日變更為吳志揚，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文，故提起處分無效之確認訴訟，須經無效確認先行程序，未經此程序者，即不得提起。本件上訴人起訴，請求確認系爭土地於42年9月26日登記地目「田」變更為「溜」地之行政處分及附帶徵收系爭土地之行政處分無效部分，上訴人並未向被上訴人請求確認其無效，此為上訴人所不爭執，惟其主張其於97年6月9日曾針對系爭土地所為地目變更、附帶徵收放領之行政處分，向內政部提起訴願，被上訴人就訴願所為之答辯，已認定系爭土地辦理地目變更、附帶徵收之行政處分並非無效，自無庸再踐行行政訴訟法第6條第2項之先行程序云云。然查，原審就上訴人上揭主張，業於判決理由說明依上訴人訴願內容以觀，僅係陳述系爭土地之地目變更及附帶徵收程序，涉有瑕疵文件，應予查證釐清，並無請求確認行政處分無效之旨，自難以該訴願及被上訴人於訴願程序之答辯，即認上訴人已踐行請求確認處分無效之先行程序，且於形式觀察，附帶徵收處分顯非一望即知之重大瑕疵，非屬行政處分無效之情形。另請求確認被上訴人徵收系爭土地之法律關係不存在部分，基於確認訴訟之補充性原則，上訴人就附帶徵收之行政處分既非不能依撤銷訴訟提請救濟，則其提起本件確認法律關係不存在之訴訟，即非合法等情，駁回上訴人先位之訴，經核於法並無不合。㈢至於上訴人主張系爭土地之附帶徵收，有未予公告、通知、無主徵收存在，及不合於不另計價補償等之違法情事，備位請求確認系爭土地附帶徵收之處分違法部分。查行為時耕者有其田條例第13條規定：「（第1項）被徵收耕地範圍內，現供佃農使用收益之房舍晒場池沼果樹竹木等定著物，及其基地，附帶徵收之。（第2項）前項定著物及其基地之價額，由鄉（鎮）（縣轄市）（區）公所耕地租佃委員會評估，報請縣（市）政府耕地租佃委員會議定後，層報省政府後定之；其價額併入地價內補償之；但原有習慣上土地買賣時定著物不另計價者，從其習慣。」系爭土地地目為「溜」，屬耕作所必需。從而，原判決就系爭土地附帶徵收收件時間為42年9月26日，距今已逾50年，依被上訴人查得尚存之42年實施耕者有其田相關函令公告，被上訴人曾函命各鄉鎮公所為實施耕者有其田徵收放領進行公告，且分別辦理徵收、放領、及放領清冊、徵收清冊之公告，認被上訴人有依法定程序進行公告；上訴人自承系爭土地於41年前均依法繳納田賦，然如系爭土地非經附帶徵收而放領予耕地承租人，上訴人因何未能提出42年後繳納田賦之證明等，認上訴人主張其就系爭土地經附帶徵收不知情，顯與常情有違；及系爭土地之附帶徵收係附隨於耕地之徵收，並非無主徵收存在；又系爭土地之不另計價補償，係因系爭土地地目為「溜」，依行為時耕者有其田條例第13條第2項之規定，系爭土地依習慣不另計價，係由鄉（鎮）公所耕地租佃委員會評估，並報經縣政府耕地租佃委員會議定等情，認系爭土地之附帶徵收並未違法，經核亦無不合。上訴人主張系爭土地為基地，無行為時耕者有其田條例第13條第2項但書之適用，及本件無主徵收等情，原判決有適用法規不當之違誤云云，仍不足採。從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 15 日
書記官 葛 雅 慎