最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第517號上 訴 人 李蓮芬(即李清水之承受訴訟人)訴訟代理人 施習盛 律師被 上訴 人 新北市泰山區公所代 表 人 黃秀川
送達代收人 鄭凱仁上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國98年11月5日臺北高等行政法院98年度訴更一字第77號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、李清水為坐落前臺北縣泰山鄉（已改制為新北市○○區○○○段1143、1195、1196地號土地（下稱系爭土地）之共有人。訴外人陳正宗先後申請都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱使用分區證明書），經被上訴人先後核發92年9月4日（92）北縣泰鄉建一字第01101號、95年1月25日（95）北縣泰鄉建一字第00118號使用分區證明書；前者載有「都市計畫案名：泰山都市計畫」「土地使用分區：公園用地」，並用手繕加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」；後者載有「都市計畫案名：變更泰山都市計畫（第1次通盤檢討）（73年10月26日）」「土地使用分區：公園用地」「都市計畫書中特別土地使用規定、公共設施保留地土地取得方式與需地機關：屬公共設施用地。附帶條件：公園用地建蔽率不得超過15%，容積率不得超過30%」。李清水不服被上訴人後核發之使用分區證明書欠缺前者手繕加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之內容，分別於95年1月26日陳情、95年2月22日聲明異議，先後經被上訴人以95年2月9日北縣泰鄉建字第0950001796號函復略以「系爭土地屬泰山都市計畫屬公園用地（辭修公園），原為前副總統陳誠墓園用地，54年間已由行政院辦理價購，後因部分業主相繼死亡而無法移轉，至今仍為繼承人名下，故本所歉難加註公共設施保留地及取得方式」（以下稱原處分）等語；95年3月21日北縣泰鄉建字第0950003087號函復略以「系爭土地於54年購置逾15年未完成產權移轉登記，臺北縣政府為使土地使用權及使用現況等情形公示於第三人，函請本所將本案土地清冊函送新莊地政事務所登記在案，台端聲明異議情事歉難照辦」等語。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，經原審法院以95年度訴字第2950號判決駁回其訴，上訴人不服，提起上訴，經本院98年度判字第646號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，原審法院審理結果，仍駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭土地依土地登記簿登記為李清水所有，依92年9月4日土地使用分區證明書及73年6月「變更泰山都市計畫書」，系爭土地乃被上訴人尚未取得所有權而留待將來以徵收方式取得之公共設施保留地，有被上訴人92年12月25日北縣泰鄉建字第0920025732號函可資。參酌司法院釋字第336號解釋理由，系爭土地在政府未經取得前，為公共設施保留地。㈡系爭土地之移轉屬於依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，上訴人申請在系爭土地加註「公共設施保留地」確有免除繳納土地增值稅之利益，有土地稅法第39條第2項為依據。新北市政府稅捐稽徵處新莊分處92年9月9日北稅莊（二）字第0920029833號函及土地增值稅免稅證明書2紙，可佐證系爭土地曾經以「公共設施保留地」之註記方式獲得免徵土地增值稅之處分，基於平等原則，被上訴人不能對相同事件作出不當差別待遇。㈢有關內政部93年10月6日內授中辦地字第0930725851號函，經內政部以97年12月22日內授中辦地字第09707249851號函以「易有行政行為違反平等原則之爭議」而停止適用。上訴人於98年3月16日所申請系爭土地登記謄本，已將原先「其他登記事項：臺北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用」之註記塗銷，改為「空白」，足證被上訴人未取得系爭土地，上訴人請求被上訴人加註，即有其必要云云。
三、被上訴人則以：㈠54年間前故副總統陳誠墓園闢建時，系爭土地已由行政院辦理價購，所需價金及地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取完竣。行政院並以61年5月24日台內字第4981號函請臺灣省政府、新北市政府（改制前為臺北縣政府）、新北市新莊地政事務所（改制前為臺北縣新莊地政事務所，下稱新莊地政所）及被上訴人等相關單位，就墓園用地內所購土地辦理土地登記及公地撥用手續，並其後續管理維護情事；且新北市政府曾先後於61年及90年函請新莊地政所會同被上訴人辦理所有權移轉登記事宜，惟因地籍資料未予釐正，土地所有權人更迭，加以土地上有抵押權設定及未辦理繼承登記代管等情形，迄今仍未辦竣所有權移轉登記。系爭土地既於54年經行政院價購，並已交付作為墓園用地使用，迄今雖已逾15年仍未完成產權移轉登記，然被上訴人於82年間墓園他遷後，使用系爭土地作為公園用地，仍係基於上開買賣關係，具有正當權源，參照最高法院85年台上字第389號判例，不得認為無權占有，或逕得為依法徵收之理由。另系爭土地中同段1196地號土地之共有人訴請返還土地，已遭臺灣板橋地方法院95年度訴字第1686號民事判決駁回確定在案。是以，系爭土地屬於政府已價購但卻逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，被上訴人基於買賣關係已有合法使用權限，且系爭土地非屬公共設施保留地，亦無何須依法徵收之理。㈡依內政部83年8月2日台內營字第830411號函釋及93年5月17日台內營字第09300841572號函釋，已經都市計畫劃設之公共設施用地，如已協議收購但未辦理產權登記移轉土地所有權，且土地現況已開闢供公共使用，即非屬公共設施保留地。又內政部97年12月22日內授中辦地字第09707249851號函，釋示關於「政府機關價購、徵收逾15年上未完成產權移轉登記土地之註記事宜」，亦指稱現土地登記名義人非屬原價購之當事人（或其繼承人）者，自始未與政府機關有任何債權債務關係，尚不宜於土地參考資訊檔登錄。是以，上訴人請求被上訴人應於系爭土地之土地使用分區證明書上加註為公共設施保留地及將來以徵收方式取得等內容，實與現況不符，且與都市計畫法所稱公共設施保留地之立法意旨不符，欠缺其他法源依據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按都市計畫法對於公共設施保留地並未定義，然依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言，已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，自非屬公共設施保留地，內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋與前揭立法意旨相符，行政機關自得予以適用。又需用土地人基於價購之買賣關係，具有正當權源使用系爭土地，不得認係無權占有（最高法院85年台上字第389號判例參照），需用土地人可得使用該土地作為公共設施，該需用土地自屬「已取得」之公共設施用地，而非「留待……取得」之公共設施保留地。㈡本件系爭土地於54年間墓園闢建時，已由行政院辦理價購，所需價金及地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取完竣，經行政院61年5月24日台61內字第4981號函就墓園用地內所購之所有土地辦理情形請臺灣省政府、內政部、國防部、財政部、臺灣省地政局、新北市政府、新莊地政所及被上訴人等相關單位辦理後續管理維護。被上訴人92年12月25日北縣泰鄉建字第0920025732號函稱，辭修公園預定於93年度追加預算編列徵收補償費，容有誤會，不得作為系爭土地「尚未完成價購」之依據。且新北市政府曾先後於61年及90年函請新莊地政所會同被上訴人辦理所有權移轉登記事宜，惟因地籍資料未予釐正，且年代久遠，土地所有權人更迭，抵押權設定及未辦理繼承登記代管等情，致所有權移轉困難，雖已逾15年時效，仍未完成所有權移轉登記。然被上訴人基於上開買賣關係，具有正當權源使用系爭土地，不得認係無權占有，況系爭土地中之同段1196地號土地之共有人請求返還土地，亦已遭臺灣板橋地方法院95年度訴字第1686號民事判決駁回確定，可知系爭土地係屬「已取得」之公共設施用地，而非「留待……取得」之公共設施保留地，難謂未來有再依徵收方式取得之理。再者，被上訴人雖於92年9月4日核發予訴外人陳正宗之使用分區證明書上有「係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之註明，但該項註明並無法律權源，難謂原處分必須予以援用，原處分自無違反行政程序法第6條之平等原則。次按，內政部93年10月6日內授中辦地字第0930725851號函釋已停止適用，各地方政府對政府價購已逾15年尚未完成產權移轉登記之土地，縱過去依職權考量，於土地參考資訊檔登錄「使用權」字樣，但現土地登記名義人既非屬原價購之當事人（或其繼承人），其自始未與政府機關有任何債權債務關係，該「使用權」之債權關係，自不宜於物權關係之土地參考資訊檔登錄，內政部86年3月20日台內地字第8602765號函與該法理相符，行政機關自得予以適用。從而，被上訴人將土地登記簿之原註記改為空白，僅係因應非物權事項不宜登記於土地登記簿之法理，非謂被上訴人未取得系爭土地之使用權。至司法院釋字第336號解釋，並未提及公共設施「保留地」之字樣，且與本件「已取得」之情形不同，自與本件爭議無關。故上訴人申請在系爭土地之使用分區證明書上加註：「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」，與系爭土地之現況不符，原處分予以否准，自無違誤，亦難謂違反誠信原則及信賴保護原則等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並謂：㈠原審判決認定被上訴人只要占有系爭土地使用中，不須經過兩造間之書面契約及移轉登記，即屬「已取得」系爭土地。然此認定，顯與民法第758條、第760條之規定不符，依物權法理，即屬「未經取得」之公共設施保留地，原審判決即有不適用法規之違法，亦與司法院釋字第336號解釋意旨不符。㈡原審判決認同內政部97年12月22日內授中辦地字第0970249851號函之土地使用權僅屬債權性質，且認土地登記簿之註記改為空白，係因非物權事項不宜登記於土地登記簿之法理，非謂被上訴人未取得系爭土地之使用權。可見原審判決僅認為被上訴人對系爭土地僅有債權性質之使用權，然又認定系爭土地係屬「已取得」之公共設施用地，乃屬物權性質，顯有判決理由矛盾之衝突。㈢與系爭土地同地段之1143、1195、1196地號土地所有權人為黃梅移轉為黃林富乙案，業經新北市政府稅捐稽徵處新莊分處於92年9月9日北稅莊（二）字第0920029833號函核准依土地稅法第39條第2項免徵土地增值稅在案，換言之，該案當事人因被上訴人出具加上「公共設施保留地」之註記而獲得免徵土地增值稅。然在法令未修改，客觀環境均未變動之前提下，被上訴人卻做出相反之行政處分，足證被上訴人之處分違反行政程序法第6條平等原則、第8條信賴保護原則。惟原審判決就此部分並未於判決理由中敘明，顯有判決理由不備之違法云云。
六、本院按：㈠被上訴人之代表人宋明宗已於99年12月25日變更為黃秀川，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡所謂公共設施保留地，係指公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言，如已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，自非屬公共設施保留地。原審參酌行政院61年5月24日台61內字第4981號函，認系爭土地於54年間墓園闢建時，已由行政院辦理價購，價金及地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取完竣，系爭土地已非公共設施保留地，且系爭土地雖尚未辦畢所有權移轉登記，然新北市政府使用系爭土地不能謂為無權占有，不得據此認系爭土地為有待徵收之公共設施保留地等情，業於判決理由內詳為論述，經核於法並無違誤。又查，上訴人主張與系爭土地同地段之1143、1195、1196地號土地所有權人為黃梅移轉為黃林富，經新北市政府稅捐稽徵處新莊分處於92年9月9日北稅莊㈡字第0920029833號函核准依土地稅法第39條第2項規定免徵土地增值稅，係屬系爭土地得否依土地稅法第39條第2項之規定免徵土地增值稅之問題，尚非上訴人得請求於證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之依據，復經原審判決敘明在案，上訴人主張原判決就此部分有判決理由不備之違法云云，仍不足採。從而，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 15 日
書記官 葛 雅 慎