最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第658號上 訴 人 昌亨企業有限公司代 表 人 吳雅築訴訟代理人 楊長岳 律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國99年9月20日臺北高等行政法院99年度簡字第358號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國89年8月4日設立，未經申請核准，擅自於花蓮縣○○鄉○○段2364、2361-2、2360-3、2361、2360-6、2360-7、2359-3、2357-1、2356、2369、2368、2363、2381、2360-4、2360-2、2360-5及2345-4地號計17筆土地，使用分區及使用地類別分別編定為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」之國有非都市土地（下稱系爭土地）上設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用。嗣被上訴人於97年10月22日前往該址會勘，發現現場違規使用面積約2.4853公頃，即依行政程序法第102條規定，以97年12月10日府地用字第0970193765號函請上訴人陳述意見。經上訴人以97年12月16日(97)昌亨字第017號函提出意見陳述後，被上訴人審認上訴人已違反區域計畫法第15條第1項規定，即依同法第21條規定，以98年4月1日府地用字第0000000000C號函檢附同文號處分書處上訴人新臺幣（下同）27萬元罰鍰，並限於98年6月30日前恢復原使用或依法申請興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地。上訴人就罰鍰部分不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭土地業經行政院依獎勵投資條例（業於80年間廢止）於74年7月24日以經字第13776號函核准編定為「工業用地」，並經花蓮縣政府公告與積極籌設在案，被上訴人雖曾向經濟部工業局申請工業區廢止編定，但亦僅止於討論與評估，系爭工業用地目前仍屬經濟部所核准編定之工業用地無疑。另按「本條例施行前，依原獎勵投資條例編定之工業用地、……，其土地之取得、租售、使用、管理，適用本條例之規定。」「本條例所稱工業區，指依本條例編定、開發之工業區，與本條例施行前依原獎勵投資條例編定之工業用地及開發之工業區。」行為時促進產業升級條例（下稱促產條例）第68條暨其施行細則第38條分別著有明文，故系爭土地目前受促產條例相關規定管制，其中央主管機關依促產條例第4條規定為經濟部工業局，而區域計畫法相關法制所為土地分區管制，如地方政府依區域計畫法第15條報經上級主管機關核備所為工業區劃分，其主管機關依區域計畫法第4條規定則為內政部。故系爭土地為依據廢止前之獎勵投資條例編定之工業用地，並非區域計畫法下之工業區，在未廢止該編定前其主管機關為經濟部，即系爭土地為工業用地，並非區域計畫法制下之工業區，非都市土地管制規定於系爭土地並無適用。是被上訴人以內政部主管之區城計畫法為據所作成之原處分，並不合法。另上訴人當初於光榮工業區內設廠，係公權力鼓勵與幫助，實難謂有任何違反區域計畫法的故意或過失，故依行政程序法第119條、第120條，上訴人亦應受公權力之信賴保護等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰27萬元部分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人未經申請核准於系爭土地，使用分區編定分別為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」，擅自變更設置砂石碎解洗選設施及堆置土石使用，使用面積約2.0000000公頃，經被上訴人會同花蓮縣警察局吉安分局於97年10月22日實地現場勘查屬實，此有系爭土地使用情形會勘紀錄及現場照片可稽，違反非都市土地管制使用之規定事實明確，被上訴人爰依區域計畫法第21條第1項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2點規定，處上訴人罰鍰27萬元並限期於98年6月30日前恢復原農地使用或依法申請興辦事業計畫核准後，申請變更編定為適當使用地，並無不合。（二）區域計畫法與廢止前之獎勵投資條例等相關規定，就工業用地於非都市土地分區使用計畫管制間，本係密切配合，並無適用上之疑義。系爭土地既經被上訴人依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告使用分區編定並實施管制，當然自公告日起依區域計畫法及非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）等相關規定實施管制。上訴人一再主張系爭土地既依廢止前之獎勵投資條例編定為「工業用地」，即無區域計畫法之適用等云云，顯屬對現行土地使用計畫管制規範體系之誤解等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）綜觀內政部99年4月12日內授中辦地字第0990043135號、經濟部工業局99年4月30日工地字第09900302500號及內政部99年5月11日內授中辦地字第0990043397號函覆原審法院之內容，係在說明依區域計畫法等相關規定辦理非都市土地使用分區編定公告後，工業區內經編定為某種使用之土地，得否依規申請變更編定之標的類別而已，故與本件系爭土地早係於74年間辦理第1次使用分區編定公告並實施管制無涉。上訴人以上開內政部及經濟部工業局函內容互相表示不同法律見解及立場云云，容有誤會，應予指明。（二）依上開經濟部工業局99年4月30日工地字第09900302500號函示，可知區域計畫法下之非都市土地使用管制規則與已廢止之促產條例間，就工業用地之分區與使用管制應係互相配合，而無競合之情況，而非都市土地使用管制規則第27條附表三『使用分區內各種使用地變更編定原則表之規定，促產條例規範之工業區內亦有適用。是本件上訴人主張不應適用區域計畫法云云，本無理由。系爭土地雖報經行政院核准編定為「工業用地」，而有促產條例之適用，但並不能排除區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定之規範；同時系爭土地所在之工業區，始終未經開發完成；從而被上訴人依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告使用分區編定並實施管制，亦於法相符，並無上訴人所稱與促產條例規定之工業區相互衝突情形。再按依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，得為「從來使用」者，依內政部99年5月11日內授中辦地字第0990043397號函示，需具備：1.屬74年11月16日花蓮縣第一次編定公告前既存之合法使用或合法建築物；2.其使用性質與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點之使用地編定原則不符等2項要件。而本件系爭土地依促產條例公告為工業區前，及被上訴人於74年11月15日以（74）府地用字第86779號公告前，均非既存之合法使用（本件上訴人於89年間始設立；而上訴人提出之證物即第三人租賃契約書，最早亦為78年4月1日，有契約之記載在卷可按），故被上訴人抗辯系爭土地並無非都市土地使用管制規則第8條規定得為「從來使用」之適用等語，亦屬有據。（三）經查系爭土地為國有非都市土地，而上訴人提出主張其有合法權利之二件契約書，均未敘明其前手許連賜使用系爭土地之權源何在？上訴人更未證明確依系爭契約書繳納租金？更未證明該國有土地之管理人是否同意許連賜及上訴人使用系爭土地，是上訴人本不能證明有權使用系爭土地，且本件系爭土地早於74年間即辦理第1次使用分區編定公告，是上訴人繼受使用系爭土地時，即不能謂無違法故意及過失。（四）次查上訴人設置砂石碎解洗選設施及堆置土石之系爭17筆國有非都市土地，雖有多筆位於被上訴人區劃之工業區範圍，惟其使用地類別分別編定為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧用地、交通用地並未容許作為設置砂石碎解洗選設施及堆置土石之用，水利用地則限於土石採取機關規劃公告整體砂石資源開發區有案者，而被上訴人亦未規劃公告整體砂石資源開發區，從而本件上訴人所為確實違反非都市土地使用管制之情狀。兼查申請國有土地之使用，依法應取得土地管理主管機關及目的事業主管機關核准，不因地方政府是否區劃為工業區抑或相關租稅減免及鼓勵設廠之舉措而有異，上訴人既未能舉證其已依法取得前揭主管機關核准並按使用地編定類別適法使用，核不生信賴保護之問題。（五）綜上，本件上訴人前開之違規情狀，有花蓮縣政府警察局吉安分局97年10月22日取締盜（濫）採砂石會勘紀錄及現場照片影本在原處分卷可查。被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰並命限期改善，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰27萬元部分，並無理由等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。並敘明本件事證已臻明確，兩造間其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
五、本院查：（一）本件上訴人以系爭土地依據廢止前之獎勵投資條例編定為工業用地後，是否仍有區域計畫法及下位規則（如非都市土地使用管制規則）之適用，內政部與經濟部對此有歧異見解，據此主張本案所涉法律見解具有原則重要性云云，經核尚無不合，本院許可本件之上訴。合先敘明。（二）按區域計畫法第15條第1項、第21條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」次按花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準規定，違反使用面積達23,000平方公尺以上，未逾26,000平方公尺者，第1次違規裁罰新臺幣27萬元罰鍰，第2次仍未改善裁罰新臺幣30萬元罰鍰。又內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函釋略以：「……為國土秩序之維護，有效遏止違規行為，……對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或用地變更之規定者，由縣市政府先依區域計畫法第21條及22條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更，不宜訂定輔導違規時間，……爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處，並依『非都市土地使用管制規則』及『非都市土地變更編定執行要點』等相關規定辦理。……」原判決以上開裁罰基準及主管機關函釋並未逾越法令授權，亦未違反法律保留原則，自得予以適用乙節，尚無不合。（三）另按「非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發，依區域計畫之規定需辦理土地分區變更者，除依促進產業升級條例外，應依本規則之規定辦理。」為非都市土地使用管制規則第10條所明定。該條規定係以非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發，依區域計畫法之規定需辦理土地分區變更者，始有適用。本件系爭土地雖報經行政院核准編定為「工業用地」，但系爭土地所在之工業區，始終未經開發完成，為原審依法認定之事實，且為上訴人所不爭執，故本件並無因申請開發，依區域計畫法之規定需辦理土地分區變更之情形，自無上述非都市土地管制規則第10條之適用。況縱依上述規定，亦僅促產條例如有特別規定者應優先適用該條例而已，如促產條例未規定者，仍應適用非都市土地使用管制規則相關規定，並非全然不適用該規則。是上訴意旨以：依促產條例劃定為「工業區」之土地，應排除內政部主管法規區域計畫法相關規定之適用，然原判決竟認系爭土地雖報經行政院核准編定為「工業用地」，而有促產條例之適用，但不能排除區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定之規範云云，顯然與上引管制規則第10條之規定相違，原判決即有不適用法規及適用法規不當之違背法令等語，依上開說明，尚屬誤解上引管制規則第10條規定意旨而無足取。（四）上訴意旨復以：系爭土地既由經濟部及被上訴人編定並公告為「工業區」確定在案，在未依法廢止或變更該「使用分區」以前，該「工業區」內之土地應只能作符合「工業」目的之使用，然內政部未將「使用地類別」配合辦理變更為符合「工業區」之使用地，卻將工業區內土地誤編定為「農牧用地」，已見違誤。原判決除不當增加管制規則第8條規定所無之要件外，亦無視於系爭土地已由經濟部編定為「工業區」，即應允許興辦工業人擬具事業計畫書，申請建築及安裝機器設備等工業使用，事後雖經內政部將「工業區」內土地編定為「農牧用地」，但該土地從來就不曾作農業使用，上訴人在系爭土地上設置砂石碎解洗選場完全符合「工業區」之工業目的使用，且係為從來之使用，並無違反區域計畫法之規定乙節。經查系爭土地所在之工業區，始終未經開發完成，被上訴人依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告使用分區編定並實施管制，並無上訴人所稱與促產條例規定之工業區相互衝突情形。再按依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，得為「從來使用」者，依內政部99年5月11日內授中辦地字第0990043397號函示，需具備：1.屬74年11月16日花蓮縣第一次編定公告前既存之合法使用或合法建築物；2.其使用性質與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點之使用地編定原則不符等2項要件。而本件系爭土地依促產條例公告為工業區前，即被上訴人於74年11月15日以（74）府地用字第86779號公告前，均非既存之合法使用，系爭土地並無非都市土地使用管制規則第8條規定得為「從來使用」之適用等由，業經原判決敘明其得心證之理由甚詳，核無不合，上訴意旨猶執原詞加以爭執，無非係其主觀歧異之見解，難認有理。（五）按原依獎勵投資條例編定之工業用地，有關該土地之取得、租售、使用及管理，適用促產條例之規定，固為促產條例第68條所定，惟查系爭土地雖報經行政院核准編定為「工業用地」，但系爭土地所在之工業區，始終未經開發完成，已如上述，既未完成開發使用系爭土地，自無土地取得、租售、使用及管理之問題，亦即本案並無促產條例第68條適用之餘地。是上訴意旨另以：依據促產條例第68條規定，原依獎勵投資條例編定之工業用地，有關該土地之取得、租售、使用及管理，均應依促產條例規定辦理，系爭土地應無區域計畫法之適用。原判決遽認上訴人違反區域計畫法而加以裁罰，並援引內政部之函示認定本案不能排除區域計畫法之相關規範，顯然有判決不適用法規與適用法規不當之違背法令等情，依上開說明，亦屬誤解而無可取。（六）再查經濟部工業局以99年4月30日工地字第09900302500號函覆原審詢問意旨略以：⑴「……非都市土地使用管制規則（即管制規則）與促進產業升級條例（本條例），就工業用地之分區與使用管制應係互相配合，而無競合之情況，而依『管制規則』第27條附表三『使用分區內各種使用地變更編定原則表』之規定：工業區內得依本規則辦理變更編定之用地有：丁種建築用地、礦業用地、交通用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地、特定目的事業用地等。至於工業區內之『農牧用地』，因與區域計畫法施行細則第13條、第15條所規定，有關『工業區』之劃定原則、與『農牧用地』之使用性質相違背，並非工業區（含前述工業用地）編定後，區內土地應辦理變更編定之（最終）標的。」⑵「參考管制規則第8條第1項規定，工業區分區內既有之農牧用地，在未經主管機關核准變更編定為其他使用地前，得為從來之使用，應無疑義。」⑶「本案土地既經花蓮縣政府編定公告為工業區，自得允許興辦工業人擬具事業計畫書，申請建築及安裝機器設備，並據以申請辦理土地變更編定為『工業區』內適當之用地使用。」等語，已敘明其法令依據及其見解之論據，原判決採為判決之論據，自無不合。上訴意旨仍執：原審所依據之經濟部工業局前述函，其中並無任何法令依據，且經濟部亦非針對系爭土地所為之個案認定，僅係提供一般通常情況之適用原則而已，原判決將該函作為認定事實適用法律之依據，顯有未合云云，尚嫌無據而無足採。（七）系爭土地雖報經行政院核准編定為「工業用地」，而有促產條例之適用，但並不能排除區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規定之規範；同時系爭土地所在之工業區，始終未經開發完成；從而被上訴人依區域計畫法第15條等相關規定以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告使用分區編定並實施管制，亦於法相符，並無上訴人所稱與促產條例規定之工業區相互衝突情形，已詳如前述。上訴人設置砂石碎解洗選設施及堆置土石之系爭17筆國有非都市土地，雖有多筆位於被上訴人區劃之工業區範圍，惟其使用地類別分別編定為「工業區農牧用地、水利用地、交通用地」及「河川區水利用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目表」規定，農牧用地、交通用地並未容許作為設置砂石碎解洗選設施及堆置土石之用，水利用地則限於土石採取機關規劃公告整體砂石資源開發區有案者，而被上訴人亦未規劃公告整體砂石資源開發區，從而被上訴人審認上訴人所為已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準，以原處分裁處上訴人27萬元罰鍰，核無不合。上訴意旨猶以：系爭土地係經經濟部工業局核備之「光榮工業區」，係規劃提供砂石加工業設廠、水泥製品加工業及預拌混凝土業建廠使用之工業用地，上訴人依核定之計畫使用系爭土地，並無不法。縱然上訴人有違反「工業區」之使用編定者，也應由目的事業主管機關函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，而非由被上訴人逕依區域計畫法裁處。原裁罰之行政處分顯然違反法定程序，依行政程序法第111條第6款及第7款之規定，應屬無效之行政處分等語，無非係其主觀上歧異見解，尚難認為原判決有違背法令情事。（八）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 5 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 6 日
書記官 彭 秀 玲