最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第659號上 訴 人 謝鴻嘉
陳 謀高玲玲段發敏李建平王恩典張尚詮彭金財蔡建斌陳素微李麗昭林一成李麗英楊靜僊楊正修共 同訴訟代理人 蕭仁杰 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫被 上訴 人 新北市政府高灘地工程管理處代 表 人 林敬榜共 同訴訟代理人 劉陽明 律師
張倪羚 律師上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國98年12月31日臺北高等行政法院98年度訴字第207號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人新北市政府（改制前為臺北縣政府）與新北市○○○○區○○街業者於民國80年間陸續簽訂「碧潭風景特定區餐飲服務設施委託經營管理契約書」（下稱碧潭風景區經管契約書），由被上訴人新北市政府提供基地及地上建物供上開業者承租經營商業，迄91年底上開租賃契約已屆期並不再續約承租，且因上開地上建物有違反水利法第78條致妨礙水流之虞，被上訴人新北市政府乃於96年終止碧潭風景特定區租賃契約，並以97年1月17日北府水資字第0970039326號函要求上訴人及其他占有土地及地上物之楊台芳等71人，應將遺留於區域內之私人物品或設施，於97年2月21日前自行取回，逾期現場所有物品將視同廢棄物處理，嗣於97年2月25日至同年月27日將賣店全部拆除。上訴人於97年7月4日以聲全字第970704號函請被上訴人新北市政府高灘地工程管理處（下稱被上訴人高管處）協商拆遷補償費及優先參與營運等事宜，經被上訴人高管處97年7月16日北高營字第0970005756號函（下稱原處分）復略以：「對於碧潭賣店之相關法律問題目前已進入法律訴訟階段，另本處於碧潭風景區東岸已於97年7月4日完成招商作業，且優先參與營運並無法律上依據，……礙難配合。」上訴人不服，提起訴願，訴願機關以原處分非行政處分為由，決定不受理，上訴人仍不服提起行政訴訟，經判決駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：前臺灣省水利局（已改制為經濟部水利署）70年1月23日水政字第7908號函（下稱前臺灣省水利局70年函）核准改建碧潭東岸賣店，即使79年至84年間賣店進行修建亦無新的主管機關核准公文，是以被上訴人進行賣店改建，其合法性仍是基於前揭前臺灣省水利局70年函，而應認此核准函之效力存續至今。被上訴人為改造碧潭而拆除上訴人所有賣店，依水利法第79條規定，應給予補償。且同一地點，何以上訴人所使用的賣店違反水利法第78條，被上訴人拆除原建物後興建新賣店卻無違反水利法第78條，實難令人心服。次按，前臺灣省水利局70年函表示同意改建賣店，期間於官方之監督與領導之下，上訴人認為自己的賣店係合法存在，而有信賴基礎；且上訴人皆願斥資裝潢，並增添器具，乃信賴表現；又上訴人相信前臺灣省水利局70年函而花費之財產，亦是值得保護之信賴，綜上，上訴人該當信賴保護之要件。本件上訴人並無行政訴訟法第119條信賴不值得保護之情形，依行政程序法第120條第1項規定，被上訴人應對於上訴人賣店之裝潢與生財器具遭受拆毀之損失，給予損失補償。再者，基於司法院解釋所闡釋之特別犧牲理論，被上訴人以高權統治之地位，拆除碧潭東岸賣店之建物或設施，犧牲上訴人之財產權、營業權、工作權與生存權，被上訴人新北市政府應給予上訴人拆遷補償費。末按，被上訴人主張原處分並非行政處分，然上訴人乃先行發函請求行政機關作出補償之行政處分，但遭被上訴人高管處拒絕，實已否認上訴人之權利，故本件以撤銷訴訟併課予義務訴訟提出，非於法未合云云。為此，求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被上訴人新北市政府及被上訴人高管處對於上訴人於97年7月4日申請徵收補償事件及就「臺北縣碧潭風景區餐飲遊憩區委託民間參與營運招商作業案」主張有優先參與營運之權利，應作成准予補償與優先參與營運之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人於本件請求撤銷之標的，乃針對被上訴人高管處97年7月16日北高營字第0970005756號函，然依行政訴訟法第24條規定，及本院61年裁字第216號判例、46年裁字第17號判例意旨，應列為被告者為原處分機關即被上訴人高管處，不得將訴願機關即被上訴人新北市政府併列為被告，上訴人同時將高管處及新北市政府列為本件被告，要難謂為合法，是以上訴人請求被上訴人新北市政府作成行政處分，亦顯屬有誤。另本件上訴人請求撤銷之標的，究其內容，屬單純之敘述及通知，對外不發生准駁之法律上效果，非屬行政處分。上訴人主張其為系爭賣店所有權人，惟非但未就興建費用負擔之情形舉證證明，亦未就其合法取得系爭賣店所有權之原因或情形舉證以實之。被上訴人則提出相關函文證明79、80、82、84歷年來之賣店整修均為被上訴人所完成，足證系爭賣店之所有權為被上訴人，上訴人僅為承租人。又佐以碧潭風景區經管契約書第12條第6項規定，可知被上訴人若因政策需要，可隨時終止契約並收回系爭賣店，更可證系爭賣店之所有權人為被上訴人而非上訴人。再者，原處分核屬事實通知，本件非屬依法申請之案件，上訴人提起課予義務訴訟，於法無據。且上訴人所據以提起課予義務訴訟之法令依據為水利法第79條第1項，然該條項僅規定「酌予補償」，而非「應予補償」，依論理及文義解釋，被上訴人無必然應予補償之義務，故被上訴人並無違背作為義務。又水利法對於建造物並未明文定義，是以即有適用「臺北縣興建公共設施拆遷建築物補償自治條例」之餘地，而該補償辦法第1條規定，僅限於合法建物始予補償，惟系爭賣店不符該補償辦法第2條所定義之建築物、發放標準，被上訴人自亦無酌給補償費之義務。故上訴人提起本件課予義務訴訟，與行政訴訟法第5條之要件並不相符。且上訴人非系爭賣店之所有權人，未因拆除而受有損害。另依碧潭風景區經管契約書第4條載明，上訴人自始即知悉並承諾期約屆滿即負有無償遷出及返還之義務。準此，上訴人並無信賴利益可言，其請求拆遷補償費，殊屬無據。按特別犧牲理論並非請求權依據，關於人民權利義務仍須以法律訂定之，上訴人所請求之拆遷補償與優先參與營運，並無實體法上法律依據。末查，被上訴人高管處就「臺北縣碧潭風景區餐飲遊憩區委託民間參與營運招商作業」案，其中行動服務站係非維持固定型態之商店，自與原賣店之定著情形有所不同，實未違反水利法第78條等相關規定，亦與本案無關等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序部分：判斷原處分是否為否准處分，應從聲請人請求之內容是否必須以作成行政處分之方式才能滿足為其判準。基此，本件上訴人補償請求及作成准許優先參與營運之請求，皆須以行政機關作成行政處分之方式才能滿足，因此原處分應可定性為否准處分，而認上訴人本件起訴符合課予義務訴訟之定義，為合法之起訴。故適格之被上訴人必須為作成否准處分之行政機關，即被上訴人高管處。本件上訴人以新北市政府為起訴對象，即有被上訴人不適格之情形，此部分起訴，顯無理由，應予駁回。㈡實體部分：上訴人以水利法第79條第1項請求補償，然系爭賣店未辦理所有權第一次登記，上訴人須舉證證明該專賣店為上訴人所自行出資、興建完成。惟上訴人並無提出直接之證據資料可憑，無法使原審法院確信其等有97年拆除前系爭賣店不動產之所有權。再者，上訴人主張其信賴基礎為前臺灣省水利局70年函，然依該函記載，在客觀上並無表示給予茶棚（即賣店）之使用人取得河川土地之永久使用權之意思，從而並無信賴前置行為存在。又上訴人於與行政機關簽訂之碧潭風景區經管契約書內承諾「對原賣店不為修、改建、或其他變動行為，亦不得將賣店之設施或經營管理權利讓與他人，期約屆滿即負有無償遷出及返還」之義務。實無法得出上訴人確信渠等在賣店坐落土地位置有永續營業使用權限，而做為對應之成本投入，並以永續使用之立場與行政機關為協議。是以本件亦無信賴表現可言。故上訴人主張，其依信賴保護原則，可向被上訴人請求補償及優先在同址經營專賣店之權利，亦非有據等情，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並謂：㈠關於被上訴人新北市政府之當事人適格問題，依原審98年8月18日準備程序錄音光碟及當日準備程序筆錄內容，已足證原審法院認被上訴人新北市政府具有決定是否准予拆遷補償之權限，被上訴人高管處並無此補償權限。然原審法院以被上訴人新北市政府非作成否准處分之機關，認定被上訴人新北市政府當事人不適格，顯有判決理由矛盾之當然違背法令。㈡原審判決認定上訴人所提證據無法使原審法院獲致系爭賣店係屬上訴人所有之心證，惟上訴人於原審審理時曾主動欲提出證明系爭賣店所有權屬上訴人之證據，然原審審判長稱無提出必要，詎原審判決竟以上訴人所提證據未使原審法院獲致確信為由，認定系爭賣店非上訴人所有，原審即有未適用行政訴訟法第125條第2項、第3項規定，盡其行使闡明之義務，導致上訴人未能及時提出有力之證據，實有判決不適用法規之違背法令。另依民事訴訟法第277條但書規定，基於公平原則，本件系爭賣店所有權歸屬之舉證責任應由被上訴人負擔，然原審判決亦未說明何以不適用該但書之理由，顯有判決不適用法規或適用法規不當之違背法令。㈢被上訴人新北市政府曾以71年12月31日之通知函，通知系爭賣店當時之所有權人略以：碧潭茶棚（即系爭賣店）係新北市新店區公所（改制前為臺北縣新店市公所）於71年間為配合政府發展觀光事業政策及整理碧潭風景區，以預收工程費方式所建者，其所有權應為陳情人所有。是以，被上訴人新北市政府於71年間即已明確認定系爭賣店之所有權係屬當時陳情人所有，而非屬被上訴人或其他政府機關所有。再者，系爭賣店為上訴人所自行出資、興建完成，亦有證據資料附狀可稽。原審判決率爾遽認系爭賣店非上訴人所有，顯有違背論理法則，是原審判決實有判決不備理由之違背法令。㈣被上訴人所提證明系爭賣店係被上訴人所創設之證據，僅係被上訴人內部文件，且被上訴人於78年間並未有執行拆除系爭賣店之行為，復未於79年間有就系爭賣店為重新興建之工程。況被上訴人所提新店碧潭風景區81年度美化工程之相關工程圖，並非系爭賣店之工程圖，顯係混淆視聽。原審判決未予詳查本件系爭賣店於79、81年間，被上訴人是否確有就系爭賣店有建造或改造之事實，即率予認定系爭賣店係被上訴人所出資興建，顯有判決不備理由之違背法令。按本件碧潭東岸曾於58年經由前臺灣省水利局發函表示「保留使用」，後經被上訴人新北市政府於71年12月31日通知系爭賣店當時之所有權人，系爭賣店為其所有，是以上訴人即有信賴基礎。又上訴人斥資裝潢、添購器具等，亦為信賴之表現，所花費之財產，應係值得保護之信賴。是以上訴人應可基於信賴保護原則向被上訴人請求補償及優先經營賣店之權利。惜原審判決未予適用信賴保護原則之立法意旨，實有判決不適用法規或適用法規不當之違背法令云云。
六、本院按：㈠本件被上訴人臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，代表人原係周錫瑋，現已變更為朱立倫，被上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。另被上訴人高管處之代表人已於99年1月13日變更為林敬榜，渠聲明承受訴訟，經核亦無不合，應予准許。㈡所謂當事人適格者，指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格而言。經查，上訴人委託聲威法律事務所於97年7月4日以聲全字第970704號函，請被上訴人高管處協商拆遷補償費及優先參與營運等事宜，經被上訴人高管處以原處分否准並函復聲威法律事務所，而被上訴人高管處為被上訴人新北市政府依法設置之行政機關，非被上訴人新北市政府之內部單位，就系爭賣店具有管理權責等情，則上訴人以新北市政府為被告，主張就「臺北縣碧潭風景區餐飲遊憩區委託民間參與營運招商作業案」有優先參與營運之權利，而訴請新北市政府應作成優先參與營運之行政處分，自有當事人不適格之情事，原判決就上訴人此部分之訴，認當事人不適格予以駁回，尚無違誤。至於上訴人主張被上訴人新北市政府就其申請徵收補償事件，應作成准予補償之處分部分，據被上訴人新北市政府於原審供稱：「當初是由縣政府執行拆除，……縣政府才有補償權限。」（見原審卷一，第272頁），從而，上訴人以被上訴人新北市政府為被告，訴請新北市政府就其申請徵收補償事件，應作成准予補償之處分，應無當事人不適格問題，原判決認上訴人此部分之訴，當事人不適格，固有未合，惟因上訴人此部分之訴，屬於行政訴訟法第5條課予義務訴訟，然上訴人於本件並未向被上訴人新北市政府為請求，或請求經被上訴人新北市政府駁回情事，且亦未經訴願程序，其逕提起此部分之訴，於法即有未合。原判決駁回上訴人此部分之訴，理由雖有不同，結論則無不合，仍應維持。㈢除別有規定外，本院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文，因此，當事人上訴本院不得提出新攻擊方法。經查，上訴人上訴本院提出新北市政府71年12月31日之通知函（即上證一），該函已表明系爭賣店為當時陳情人所有，足見系爭賣店為其所有云云，然查，上訴人於原審法院並未提出該通知函，原審法院亦未曾確定該事實，依上揭說明，本院自得不予審究。又原審就上訴人無法提出證據證明渠等為97年拆除前系爭賣店之所有權人等情，業於判決理由內詳為論述，經核無違證據、論理法則，上訴人主張原判決有未適用行政訴訟法第125條等規定云云，尚不足採。㈣行政程序法第120條第1項規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」經查，上訴人主張其等信賴前臺灣省水利局70年函，斥資裝潢、添購器具等，為信賴之表現，所花費之財產，應係值得保護云云。然查，原審就前臺灣省水利局指示應辦事項，包括：⒈改建之茶棚應以活動性、臨時性為原則。⒉僅供遊客使用，不得供住家使用，除活動支柱及頂棚外，不得圍設牆壁等有礙水流之構造物。⒊改建茶棚位置應不超過現有茶棚基地為原則，附近堤防及護岸等仍應保持原狀，並不得損壞等記載，客觀上並不表示給予茶棚（即專賣店）之使用人取得河川土地之永久使用權之意思。又依卷附碧潭風景區經管契約書，契約期限1年，並在契約中上訴人承諾「對原賣店不為修、改建、或其他變動行為，亦不得將賣店之設施或經營管理權利讓與他人，期約屆滿即負有無償遷出及返還」之義務，認上訴人很難確信其在系爭賣店坐落之土地有永續營業使用權限，而投入對應之成本，即其等斥資裝潢、添購器具，並非基於信賴表現所為，而無信賴保護之適用等情，業於判決理由內詳為論述，經核並無違誤。綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段、104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 廖 宏 明法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 6 日
書記官 葛 雅 慎