最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第685號上 訴 人 臺中市大肚區公所代 表 人 王淑貞
參 加 人 林源被 上訴 人 林義崇上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年3月9日臺中高等行政法院98年度訴字第347號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人所有坐落臺中縣大肚鄉(現改制為臺中市○○區○○○段103、104地號土地（下稱系爭土地），自民國56年1月1日起，與參加人林源陸續訂有耕地三七五租約，最近一次於97年底租約期滿，乃於98年2月5日以擴大家庭農場經營規模為由，檢具私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、耕地租約期滿收回自耕理由書、土地登記第二類謄本、地籍圖謄本等相關文件，向上訴人機關申請收回自耕，經上訴人以依法未合，否准其申請。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函對有關耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項「耕地」及「自耕地」之解釋僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包括耕地以外之農地。惟在解釋同條例其餘條次所稱「耕地」之定義，卻無此限制。至同一法律中之同一名詞，卻有不同定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且對被上訴人之權利增加法律所無之限制，牴觸憲法第23條之法律保留原則而違法。按72年增訂之減租條例第19條第2項，其目的在於放寬地主收回其耕地之限制，以促進農業現代化。農業發展條例於92年修正第3條第11款「耕地」之定義，其理由不過是配合加入WTO縮減糧食生產用地面積與逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，全然與減租條例第19條第2項之要件無涉。又72年增訂之減租條例第19條第3項有關出租人應給予承租人補償之規定，已經司法院釋字第580號解釋於93年7月9日宣告違憲，而上開內政部函釋於97年7月1日發布，減租條例之主管機關為內政部，如其認為減租條例第19條第2項之「耕地」「自耕地」須配合農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義修訂，應即提出法律修正案，其捨此不為卻於釋字第580號解釋生效後發布解釋性行政規則減縮減租條例第19條第2項之適用範圍，嚴重損害出租人法律權益，有違中央法規標準法第11條、第5條第2款、第6條之規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：上訴人係依據內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定，出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定。查被上訴人所提出申請之自耕地○○○鄉○○段○○○號為「王田特定計畫區內－農業區」，屬都市計畫區內土地，不符上開規定，故上訴人依法駁回被上訴人之申請，於法自無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按減租條例第1條、土地法第106條第1項規定，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。又按農業發展條例第20條第1項、第2項之規定，89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依農業發展條例之規定，不適用減租條例之規定。89年1月4日修正施行前已依減租條例，規定訂定租約者，悉依該法律之規定。而依農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由，對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定。因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。再按減租條例第19條第2項之立法目的係為放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化。又由農業發展條例於92年2月7日修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍，即減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。至於內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋，將減租條例第19條第2項規定，所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋。上訴人原處分僅以被上訴人「申請收回之自耕地○○○鄉○○段○○○號）編定為『王田特定計畫區內-農業區』屬於都市計畫區內之土地，非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地」為由，否准被上訴人申請；訴願決定引用前揭內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋規定，駁回訴願，經核均有違誤，因將原決定及原處分均予撤銷。
五、本院查：按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。惟減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍是否於耕地外尚含有耕地以外之農業用地，因法未明文規定，惟參照同條例第1條規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」本院45年判字第83號著有判例可資參照。綜上，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。且再參諸農業發展條例第20條第1項原規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」及92年2月7日同條例第3條第11款耕地定義，由「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」、將同條第14款原規定「耕地租賃：指土地所有權人將其自有耕地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」修正為「農業用地租賃：指土地所有權人將自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」，因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，亦即修正為「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」以釐清該條文規範之範圍係包含現行農業發展條例第3條第11款之「耕地」及耕地以外之農業用地，亦即與原尚未修法前該條例第20條第1項所稱之「耕地租賃契約」適用之範圍係相同。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含現行規定之「耕地」及耕地以外之農業用地，此為體系上基於同條例作相同及相續性解釋之當然法理。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。從而減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍於耕地外自尚含有耕地以外之農業用地，始符合該條例立法之意旨。至另參酌農業發展條例第3條第11款修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，惟將耕地之定義範圍縮小，要無減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍。本件原處分依內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋：「．．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2項所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，認不及該條款所規定耕地以外之農業用地，因而駁回被上訴人之請求。然此經原判決認依上解釋減租條例所稱「耕地」之定義，除耕地外含耕地以外之農業用地，惟該函釋於該條例第19條第2項所謂之「耕地」時，就該條例所謂「耕地」，卻有不同之定義，自違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，遂拒絕加以適用，因而撤銷原處分及訴願決定，並令上訴人對於被上訴人申請收回出租耕地事件，被上訴人是否符合減租條例第19條第2項收回之條件，有無具備其他消極要件而不能收回之情形，為實體審查，依法自無違誤。上訴意旨主張減租條例所稱耕地之定義，自公布施行迄今，即無就耕地之內容及範圍設有明文規定。又土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，對於農地之內涵，土地法亦無明確之定義。內政部97年7月1日函釋，出租人依減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定，自符合該條項之目的及司法院釋字第580號解釋意旨，原判決將減租條例所謂耕地，認係包含耕地及耕地以外之農業用地，顯係誤解法令云云。惟查倘依內政部前開函釋所認減租條例第19條第2項，於申請收回自耕之土地及其自耕地，僅限於農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，則依農業發展條例第20條第2項規定於89年1月4日修正施行前將農業用地依減租條例規定與承租人訂定租約出租者，其原供自耕之屬都市計畫區內之農業用地，豈非無依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，而予收回耕地為自耕之餘地，此自非立法之本意。上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 13 日
書記官 黃 淑 櫻