最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第631號上 訴 人 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 邱晋煌被 上訴 人 林顯堃上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國98年11月30日高雄高等行政法院98年度訴字第579號判決對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人就其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○段343地號土地（下稱系爭土地），與訴外人黃胡文子訂有耕地三七五租約。嗣被上訴人於民國98年1月19日檢具申請書，以系爭土地業已於97年底租約期滿，且為擴大家庭農場經營規模為由，向上訴人申請收回系爭土地，經上訴人通知其補正符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之自有耕地土地登記謄本。被上訴人乃檢具其所有同段351地號自耕地（下稱系爭自耕地）之農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書）及都市計畫土地使用分區證明書（下稱使用分區證明書），向上訴人提出補正，經上訴人審查結果，認被上訴人所有之系爭土地及系爭自耕地，非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地，核與內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋（下稱內政部97年7月1日函釋）意旨不符，乃於98年3月20日以嘉新鄉民字第0980003481號函以被上訴人逾期未補正，視為未申請，並檢還原申請書以外之文件（被上訴人就此部分不服提起行政爭訟，另由原審法院98年度訴字第509號判決訴願決定及原處分均撤銷）。嗣上訴人再以98年4月24日嘉新鄉民字第0980004744號函（下稱原處分）以被上訴人前揭申請不符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回要件而否准被上訴人之申請，並准由承租人續訂租約。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡上訴人就被上訴人98年1月19日申請收回系爭土地，應作成核准被上訴人收回並註銷新後字第46號私有耕地租約之處分。㈢上訴人應賠償被上訴人新臺幣（下同）20,347,600元。經原審判決撤銷訴願決定及原處分；上訴人對於被上訴人98年1月19日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定。並駁回被上訴人其餘之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按97年8月8日台內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱系爭工作手冊）及內政部97年7月1日函釋，均非法規命令，自不得限制被上訴人之權利與義務，上訴人竟據其「耕地」與「自耕地」之規定認定本案，實有違誤。又72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第2、3項之立法意旨，擴大農場經營之審核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，實該條例所增訂之第19條第2項，已放寬出租人收回其出租地之限制。因之，上開條例第19條第2項所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」。然被上訴人所有之系爭土地與系爭自耕地卻為不同之認定，顯違反平等原則，亦悖行政程序法第9條及第36條之規定。
且上訴人以內政部97年7月1日函釋增加法所無之限制，亦違反法律保留原則。再者，耕地三七五減租條例其「耕地」與「自耕地」用詞未曾修訂，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款定義，割裂適用耕地三七五減租條例之條文。縱認系爭土地與系爭自耕地均非耕地，但依修正後農業發展條例第3條第10款定義之「農業用地」，於租期屆滿時，依該條例第20條第1項規定，即不適用耕地三七五減租條例之規定，應任由出租人收回，抑或締結新約，不應再以公權力干預私權，更無再依耕地三七五減租條例強制續約之理，此以租賃契約屬私權範圍自明。原處分依耕地三七五減租條例第6條強制租約登記，違背契約自由原則，亦有違司法院釋字第580號解釋意旨。上訴人於系爭土地租期屆滿時，以被上訴人系爭土地與系爭自耕地均非耕地為由，增加耕地三七五減租條例所無之限制，顯與法有違云云。
三、被上訴人則以：若三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。另依系爭工作手冊6、辦理程序及作業方法，及耕地三七五減租條例第20條規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。又觀92年2月7日修正之農業發展條例第3條第11款之立法理由，可知該條款已將耕地之定義範圍縮小，並將依都市計畫法劃定為農業區之土地，改列為「耕地以外之農業用地」，是以都市計畫之農業區已非屬「耕地」之範圍，內政部93年3月3日台內地字第0930063090號函釋，亦同此意旨。從而，因被上訴人提出申請之系爭土地及系爭自耕地，均為都市計畫內農業區之土地，乃耕地以外之農業用地，並非屬於農業發展條例第3條第11款規定「耕地」之範疇，依內政部97年7月1日函釋意旨，被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法自有未合。再者，被上訴人雖提出上開農用證明書及使用分區證明書，惟仍未符合系爭函釋關於耕地及自耕地之意旨，故系爭土地承租人黃胡文子依耕地三七五減租條例第20條之規定，向上訴人申請租約期滿續訂租約，上訴人函准續訂租約6年之行政處分即為合法。另被上訴人請求上訴人賠償金，亦未符合法制云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按耕地三七五減租條例第1條、土地法第106條第1項、最高法院44年台上字第611號判例及本院45年判字第83號判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。又按農業發展條例第20條第1項、第2項之規定，89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依農業發展條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，規定訂定租約者，悉依該法律之規定。而依農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由，對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定。因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例……訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。再按耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的係為放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化。又由農業發展條例於92年2月7日修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。至於內政部97年7月1日函釋，將耕地三七五減租條例第19條第2項規定，所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋。查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，被上訴人所提出之系爭自耕地之農用證明書及使用分區證明書，已足以證明該土地屬耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然上訴人卻以被上訴人逾期未補正該土地符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之土地登記謄本，而否准被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，自有未合。再者，按司法院釋字第580號解釋意旨參照，上訴人依耕地三七五減租條例規定，執行國家之農業政策，限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，尚難謂為違法；且就本件上訴人係依內政部97年7月1日函釋規定，而否准其申請，因該函釋為中央主管機關內政部所為之解釋，上訴人辦理相關業務，自應受其拘束（行政程序法第161條規定意旨參照），故上訴人依內政部97年7月1日函釋規定，否准被上訴人收回系爭土地之申請，尚難謂上訴人有何故意或過失侵害被上訴人之權利可言。是以被上訴人損害賠償之主張，尚非可採。惟被上訴人請求上訴人作成核准被上訴人收回系爭土地並註銷新後字第46號私有耕地租約之處分部分，因上訴人尚未為實質審查，故被上訴人是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，事證未臻明確，故被上訴人提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰為被上訴人之訴一部勝訴，一部敗訴之判決。
五、上訴意旨略謂：耕地三七五減租條例所稱耕地，自公布施行迄今，即無就耕地之內容及範圍設有明文規定。又土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，對於農地之內涵，土地法亦無明確之定義。內政部97年7月1日函釋就出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定，自符合該條項之立法目的及司法院釋字第580號解釋意旨。原審判決將耕地三七五減租條例所謂耕地，認係包含耕地及耕地以外之農業用地，顯係誤解法令云云。
六、本院按：㈠耕地三七五減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照），而農業發展條例之立法意旨，原在於「為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準」，嗣於89年1月26日修法改為「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。」足見於89年1月26日農業發展條例修法後，農業發展條例與耕地三七五減租條例之規範目的即不盡相同。又耕地三七五減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。足見耕地三七五減租條例第19條第2項立法意旨更與農業發展條例規範意旨不同。則該2條例如使用相同之用語者，仍應斟酌各該條例之規範目的，不得逕以農業發展條例規定之定義引為解釋耕地三七五減租條例相同用語之依據，反之亦然。㈡農業發展條例於62年9月3日制訂之初，對「耕地」並未為定義性之規定，直至72年8月1日始為定義性之規定，於該條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」嗣農業發展條例於89年1月26日修正，將該條例第3條第11款之耕地定義限縮為：「⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都巿計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都巿土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⒉國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」92年2月7日該條例第3條再次修正，其中將「耕地」限縮為「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」顯然農業發展條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，且以現行之農業發展條例限縮為最。㈣農業發展條例第20條第1、2項規定：「（一）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（二）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」經查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，為原審所確定之事實，則依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。而耕地三七五減租條例對於耕地未為定義性之規定，依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」而土地法第106條第1項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」足見耕地三七五減租條例所稱之「耕地」，係指農地而言（本院45年判字第83號判例參照）。㈢內政部97年7月1日函釋意旨：「……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖該條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回之耕地，限於農業發展條例第3條第11款之「耕地」範圍，上訴人並據以駁回被上訴人收回系爭土地之申請。然查，農業發展條例規定與耕地三七五減租條例（尤其是第19條第2項）規範之目的並不盡相同，已如前述，則該2條例雖均有耕地之用語，然並非逕可作相同之定義，且如依內政部97年7月1日函釋意旨所示，土地所有權人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回耕地時，以農業發展條例所定義之「耕地」為限，因農業發展條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，則土地所有權人是否得以收回系爭土地，全然繫於農業發展條例對「耕地」之定義而定，惟耕地三七五減租條例之所謂耕地，依該條例第1條之規定，既有土地法可資適用，則內政部上揭函釋意旨將破壞耕地三七五減租條例原有之法秩序。又如將農業發展條例於92年2月7日修正後「耕地」之定義適用於耕地三七五減租條例第19條第2項，則依農業發展條例第20條第2項規定，於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依耕地三七五減租條例規定與承租人訂定租約出租者，原仍有該條例第19條第2項之適用，因內政部上該函釋致無適用餘地，此不僅與增訂耕地三七五減租條例第19條第2項規定之本旨有違，更牴觸農業發展條例第20條第2項之規定，自非允當，應不予援用。上訴人主張出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定云云，尚不足採。㈣從而，原判決以該函釋在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制等由，不適用該函釋，而判決訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人對於被上訴人98年1月19日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
書記官 葛 雅 慎