最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第75號上 訴 人 行政院農業委員會林務局代 表 人 顏仁德訴訟代理人 林中原
吳光中 律師朱立鈴 律師被 上訴 人 沈立忠
沈立德共 同訴訟代理人 孫世群 律師被 上訴 人 沈黛娜上列當事人間公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國98年4月9日臺北高等行政法院97年度訴字第3045號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人等應連帶給付上訴人新臺幣貳佰貳拾萬元，及自起訴狀繕本送達翌日即民國97年12月16日起，至清償日止，按年利率5%計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人連帶負擔。
理 由
一、訴外人沈家銘（即被上訴人等之父）曾於民國51年擔任上訴人之局長，擔任局長期間配住臺北市○○區○○○路○段○○○巷○○號國有眷舍（下稱系爭眷舍），沈家銘死亡後，系爭眷舍仍由其配偶沈黃春嬌（即被上訴人等之母）居住。嗣後上訴人依「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱眷舍處理要點）第3點規定，辦理系爭眷舍佔用騰空標售事宜，因配住之沈家銘業已過世，其配偶沈黃春嬌為現住人，上訴人遂依眷舍處理要點第3點及第7點規定，核撥新臺幣（下同）220萬元補助款予沈黃春嬌。嗣上訴人清查發現沈家銘於62年12月27日局長卸任後，即轉調臺灣省政府擔任參議一職，依上開眷舍處理要點第3點第5款規定，所稱合法現住人應非調職、轉任之人員，沈家銘既已調職，即非合法現住人，自無法依眷舍處理要點第7點規定，核給其遺眷沈黃春嬌自動搬遷補助費，上訴人於94年間之上開核給沈黃春嬌220萬元之行政行為，應屬違法。沈黃春嬌自屬無公法上之原因，而受有不當之得利。沈黃春嬌業於94年5月23日死亡，其繼承人即被上訴人沈立德、沈立忠、沈黛娜及沈立謙（經上訴人起訴後撤回）等4人，上訴人業於97年10月7日以存證信函函知被上訴人等，撤銷上開對於沈黃春嬌220萬元違法授益處分，被上訴人等自應將220萬元公法上不當得利，連帶給付返還予上訴人。被上訴人等業經催告請求，惟仍置之不理，上訴人遂依行政訴訟法第8條第1項提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：上訴人業以存證信函函知被上訴人等撤銷准予核撥220萬之授益處分，並應將核發之補助款返還，上開核撥處分既已撤銷，沈黃春嬌受領補助款之法律上原因即不存在，參照司法院釋字第515號解釋及本院97年度判字第688號判決意旨，上訴人自有公法上不當得利返還請求權，而被上訴人等依民法第1148條規定，繼承沈黃春嬌財產上之一切權利義務，且依同法第1153條第1項規定，對沈黃春嬌之債務負連帶責任，上訴人自得對被上訴人等請求連帶返還220萬元之不當得利。沈家銘於65年退休時，確屬已調離局長之現職，則其遺眷沈黃春嬌受領本件220萬元之補助款，自屬無公法上原因，而受有利益，應屬公法上之不當得利，而應依行政程序法第127條規定，返還上開利得。又上訴人業以存證信函撤銷前開授益處分，如認尚不合法，並以起訴狀繕本送達被上訴人等為撤銷上開違法授益處分之通知，而被上訴人等並無行政程序法第118條規定之為維護公益或為避免受益人財產上之損失之情形，沈黃春嬌及被上訴人沈立德對於不合眷舍處理要點規定之受領搬遷補助費合法現住人資格，難謂無重大過失，自屬行政程序法第119條第3款規定之信賴不值得保護之情形，而無信賴保護原則之適用，自應認為上開違法處分一經撤銷，即溯及既往失其效力。行政程序法第127條僅規定「準用」民法有關不當得利之規定，而非規定一體「適用」民法有關不當得利之規定，自應認上開行政程序法之規定，應無民法第182條第1項規定之準用，沈黃春嬌違法受領之補助費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，被上訴人等自不得以利益已不存在而免負返還義務等語，求為判決被上訴人等應連帶給付上訴人220萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
三、被上訴人等則以：上訴人所為撤銷行政處分程式上不合行政程序法第96條規定；該授益處分相對人沈黃春嬌業已死亡，上訴人撤銷對象已不存在，無從撤銷，且該授益處分乃有一身專屬權，上訴人自不得主張依繼承法理向被上訴人等為撤銷；又上訴人主張沈家銘於任職上訴人期間，有調職至臺灣省政府一節，被上訴人等否認之；且本件並無行政程序法第119條所定各款情事，故本件應適用信賴保護原則等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在原審之起訴，係以：上訴人乃主張其係依書面方式為上揭撤銷違法授益處分之行政處分，參酌行政程序法第96條規定可知，該條文就行政處分以書面方式為之者，明文列舉應記載事項，且載明該書面應表明其為行政處分意旨。茲因行政處分對於受處分相對人產生一定法效性，因此行政機關如以書面方式為行政處分時，應使受處分相對人得以了解該書面係行政處分性質，俾使該受處分相對人就該行政處分得予以法律救濟，上訴人所主張者，為撤銷之前所為違法授益行政處分，依其行政處分內容乃係撤銷先前所為法律關係，屬形成處分，該處分一經確定，即有拘（羈）束力，對被處分相對人之權益影響甚大，是行政機關為此處分，尤應謹守行政程序法之相關規定，始足以保障受處分相對人。然上訴人係以存證信函方式為之，且依該存證信函內容觀之，並未表明該信函係行政處分性質，於該存證信函內，上訴人並未表明如被上訴人等不服該信函是否得予救濟，又該救濟方法、期間及受理機關等均付之闕如，一般大眾難以知悉為公家機關所為表示處分意思之公文書。又上訴人如認其先前所為上揭授益處分確有違法之處，所撤銷者仍應係對於沈黃春嬌先前所為之授益處分，被上訴人等僅係沈黃春嬌之繼承人，並非該授益處分之相對人，被上訴人等自難以依該內容即知悉上訴人確以上揭存證信函為撤銷上揭授益處分之行政處分，是該存證信函尚不生合法撤銷該授益處分之效力。又起訴狀繕本之送達，係當事人基於訴訟上之請求，由法院送達上訴人請求事項之文書予被上訴人等，該對被上訴人等訴訟上請求事項之主張及理由之敘述，顯非行政機關基於公法上具體事件所為之單方面決定，並非行政處分，故此起訴狀繕本之送達，亦不發生合法撤銷上揭授益處分之行政處分效力。是該授益處分仍屬存在，縱上訴人主張被上訴人等因繼承法理，應繼承沈黃春嬌上揭授益處分所受不當得利之連帶賠償責任，然該授益處分既未經撤銷，被上訴人等基於繼承關係，承繼該220萬元之財產，自有法律上之原因，尚無不當得利可言等語，上訴人主張依不當得利之公法上法律關係為本件請求無理由等詞，為其判斷基礎。
五、本院查：
（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」、「受益人有下各款情形之一者，其信賴不值得保護：以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供1次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」行政程序法第117、118、119、127條分別定有明文。
（二）次按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；「行政處分除法規另有要式之規定外，得以書面、言詞或其他方式為之。」亦為行政程序法第92條第1項、第95條第1項所明定；復依司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，具實際上已對外發生效力者，亦屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服文字而有異。
（三）又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（司法院釋字第515號解釋參照）。
（四）本件被上訴人等之父沈家銘曾於51年間擔任上訴人之局長獲配住系爭眷舍，沈家銘於62年12月27日局長卸任後，即轉調臺灣省政府擔任參議一職，至65年3月13日退休，於71年9月21日死亡，系爭眷舍雖仍由其配偶沈黃春嬌居住至94年間，上訴人於94年初，依眷舍處理要點第3點規定，辦理系爭眷舍佔用騰空標售事宜，因沈家銘業已過世，上訴人誤認沈黃春嬌為合法現住人，且其同意於行政院核定之日起3個月內自動遷出，遂依眷舍處理要點核撥220萬元補助款予沈黃春嬌，依眷舍處理要點第3點第5款規定，所稱合法現住人應非調職、轉任之人員，沈家銘既已調職，即非合法現住人，自無法依眷舍處理要點第7點規定，核給其遺眷沈黃春嬌220萬元之自動搬遷1次補助費，上訴人於94年間之上開核給沈黃春嬌220萬元之行政行為乃有違誤。沈黃春嬌業於94年5月23日死亡，其繼承人即被上訴人等，基於繼承之法理，自繼承沈黃春嬌公法上之權利義務，上訴人以97年10月7日存證信函函知沈黃春嬌之繼承人即被上訴人等，其內容為：「有關台端之被繼承人沈黃春嬌（即眷舍配住人沈家銘之遺眷）因遷讓台北市○○區○○○路○段○○○巷○○號國有眷舍，前經本局依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第7點規定，核給眷舍自動搬遷補助費新台幣220萬元整，惟因於97年10月1日查對退休人員之人事動態資料時，始發現配住人沈家銘已於62年12月27日調職至臺灣省政府，依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3點第5款規定，配住人自不符合法現住人資格，自應終止宿舍借用，並責令搬遷，故以此函撤銷本局依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第7點規定，發給台端搬遷補助費新台幣220萬元整之意思表示，台端及被繼承人隱瞞配住人曾經調職之事實，致本局誤發搬遷補助費，限台端於97年10月31日前如數歸還，逾期本局將加計利息一併訴追，請台端務必如期辦理，切勿自誤，以免訟累。」，通知被上訴人等撤銷上開對於沈黃春嬌220萬元違法授益處分，則沈黃春嬌受領該溢領部分之依據已不存在，上訴人主張沈黃春嬌領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據。上開存證信函既為上訴人名義所製作，並送達被上訴人等，實際上已對其發生效力，自屬行政處分，不因其用語、形式而異，縱存證信函內未告知被上訴人等得否救濟，及救濟方法、期間及受理機關，依行政程序法第98條第3項之規定，亦僅生延緩救濟期間之效果，並不影響其為行政處分之認定。原判決謂上訴人所為撤銷前授益處分之行政處分，係以存證信函方式為之，且存證信函內容並未表明該信函係行政處分性質，復未表明如被上訴人等不服該信函是否得予救濟，及救濟方法、期間及受理機關等均付之闕如。被上訴人等僅係沈黃春嬌之繼承人，並非該授益處分之相對人，自難以依該內容即知悉上訴人確以上揭存證信函為撤銷上揭授益處分之行政處分，該存證信函尚不生合法撤銷該授益處分之效力。該授益處分既未經撤銷，被上訴人等基於繼承關係，承繼該220萬元之財產，自有法律上之原因，尚無不當得利可言之論斷，依首開之說明，即有可議。
（五）末按沈黃春嬌受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入沈黃春嬌之財產內，難以判斷其不存在。且沈黃春嬌領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在，被上訴人等抗辯溢領之補償費已花用一空，利益已不存在，免負返還責任云云，尚不足採。另被上訴人等並未舉證沈黃春嬌有任何因信賴關係而受損害，亦即其並無信賴表現，是被上訴人等主張適用信賴保護原則，仍無足取。
（六）綜上所述，上訴人依公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人等連帶給付上訴人220萬元，及自起訴狀繕本送達翌日即民國97年12月16日起，至清償日止，按年利率5%計算之利息，原審予以駁回，自屬無可維持。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由，爰由本院將原判決廢棄，自為判決，改判如上訴人之聲明，以資適法。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 陳 鴻 斌法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 28 日
書記官 王 史 民