最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第753號上 訴 人 台塑石化股份有限公司代 表 人 王文潮訴訟代理人 蔡金保 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國98年12月30日高雄高等行政法院98年度訴字第611號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所屬麥寮三廠（輕油裂解三廠）從事石化業，領有「輕油裂解程序（M01）」固定污染源操作許可證（證號：府環空操證字第P0716-00號），於民國98年1月14日遭檢舉廢氣燃燒塔（下稱系爭燃燒塔）排放管道排放大量黑煙，經被上訴人所屬環境保護局(下稱雲林縣環保局)於當日14時50分派員前往稽查，發現系爭固定污染源系爭燃燒塔排放管道（P-023）之廢氣流量達405.08噸／小時，超過操作許可證許可之無煙燃燒設計量350噸／小時，被上訴人爰以98年3月6日府環空字第0983661420號裁處書（下稱原處分）以上訴人未依許可證內容進行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，依同法第56條第1項規定（原處分漏載項次）裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於98年4月15日前完成改善。上訴人對裁處10萬元罰鍰部分不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人依據空氣污染防制法第24條所訂定之「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」，主張本件經核准之麥寮三廠（輕油裂解三廠）固定污染源操作許可證已明定系爭燃燒塔排放管道（P-023）廢氣流量記錄週期為每小時，業已符合「空氣污染防制法規」以小時平均值為判定之原則，被上訴人主張無煙燃燒量350噸／小時為瞬間排放量之規定，已經逾越文義解釋之最大範圍，亦違背上訴人核定之操作許可證管制內容，故原處分已違反處罰法定主義及明確性原則。被上訴人另主張空氣污染防制法施行細則第41條及行政院環境保護署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋（下稱環保署95年6月30日函釋）意旨，對設備故障之定義為「不可抗拒之外力因素」所導致，係增加法律上所無之限制。本件係因電磁閥故障導致「裂解氣壓縮機」異常跳車所致，此故障僅係個案組裝過程缺失，上訴人無法得知該電磁閥係組裝之不良品，亦非上訴人維護不良所造成。本件異常發生後，上訴人已依規定於1小時內報備完成，且當日已無排放，符合24小時內修復之規定，是本件故障，對上訴人而言屬於不可預見且係沒有避免可能性之功能失效，亦非為設計不當或操作、維護不良所致，依法自應免罰等語。
三、被上訴人則以：被上訴人於98年1月14日接獲報案，上訴人於六輕工業區排放大量黑煙，同日經被上訴人指派之稽查人員趕往現場稽查結果，發現上訴人麥寮三廠（輕油裂解三廠）系爭燃燒塔確實有排放大量黑煙，經被上訴人指派之稽查人員稽查上訴人該廠中央控制室（DCS）之廢氣流量為405.08公噸／小時，超過操作許可證所核定之無煙燃燒設計量350公噸／小時之規定，已違反空氣污染防制法第24條第2項之規定，並依同法第56條之規定處10萬元罰鍰，並限於98年4月15日前完成改善，並無不當。是上訴人所稱未超過最大處理量之陳述與本件處分標的無關。又依空氣污染防制法施行細則第41條之規定，及環保署95年6月30日函釋意旨，空氣污染防制法第77條設備故障之定義為「不可抗拒之外力因素」所導致，如地震、火災、水災等天然災害所致，則上訴人之製程操作或維護不良程序等相關製程設備之問題均不適用，故無空氣污染防制法第77條規定適用等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人系爭燃燒塔之排放管道其操作條件係其廢氣流量無論何時均應低於350噸／小時，若有任何時點超過350噸／小時，即屬未依許可證內容操作，而應依空氣污染防制法第56條第1項之規定處罰。上開「小時」應係指單位表示之一種方式，非為1小時內多筆監測值之平均值。是上訴人顯有未依上揭許可證所載內容進行操作，而有違反空氣污染防制法第24條第2項之行為。另中央主管機關本得依其不同之管制目的，制定不同之空氣管制標準，是中央主管機關縱曾於不同之空氣管制法令中訂定以每小時平均值為管制標準，本件亦非當然有其適用。又本件係因電磁閥故障導致上訴人「裂解氣壓縮機」異常跳車所致，該項異常原因顯非固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效，而係組裝或安裝不良所致，是依空氣污染防制法施行細則第41條規定及環保署95年6月30日函釋意旨，自非屬空氣污染防制法第77條所定之故障原因，而無該條免罰規定之適用。是上訴人主張本件有空氣污染防制法第77條免罰之適用乙節，亦無足採。另電磁閥既為上訴人系統零件之一，則上訴人在維修換置時，自有應注意並能注意之義務，惟上訴人未盡其檢查之義務，致使用組裝不良之電磁閥造成異常跳電，自有過失。則被上訴人以上訴人有違反操作許可內容之行為，依空氣污染防制法第56條第1項之規定，裁處上訴人罰鍰10萬元，自無違誤等詞，駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠空氣污染防制法第23條第1項規定公私場所，其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之「最大處理容量」，並無每小時排放量之規定，而上訴人高架燃燒塔設計最大處理量為1500噸／小時，亦已明載於雲林縣政府核發之「固定污染源操作許可證」內，如依原審判決認定之結果，最大處理容量1500噸／小時之規定豈非毫無適用餘地。再者，為避免廢氣測試值因時間變化過大，「空氣污染防制法規」之小時管制標準應為多筆監測值之平均值，又本件判定黑煙排放之2.5分鐘亦未違反「固定污染源空氣污染物排放標準」附表中所定之目測判煙1小時內不透光率20％之累積時間不得超過3分鐘之規定，原審之認定顯然違背法令。又「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第6條，僅有對廢氣燃燒塔應於進廢氣管線設置廢氣流量指示器且每年校正1次之規定，未同時公告校正方法致無法認定有效數據，另依空氣污染防制法第44條規定，及100年2月1日修正公告「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」，增訂廢氣燃燒塔流量計校正項目（高低範圍零點全幅校正偏移測試，每天1次；準確度及再現性測試，每年1次）及性能規範（校正偏移範圍；再現性及準確度規定）更可證明被上訴人引用以為裁罰證據亦即輕油裂解三廠自主監測所得廢氣流量達405.08噸／小時，除未經法定校正方法確認（原無法定校正方法），亦未經有效數據判定（原無有效數據判定標準），被上訴人未完成查證即逕行裁罰，自當無效。㈡原審漠視純屬組裝不良個案，電磁閥本身的設計及安裝並無問題之結論，且要求上訴人盡其檢查之義務而未考慮檢查之能力與程度等，忽視有利於上訴人之證據，上訴人亦於庭訊時提出如對是否故障有爭議，請被上訴人指定機關表示鑑定意見，惟原審逕採不利於上訴人之認定，有應調查、能調查而未調查之違誤。
六、本院按：㈠按「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生
活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更（第1項）。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作（第2項）。」、「公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰（第1項）。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；……（第2項）。」、「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：1.故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。2.故障發生後24小時內修復或停止操作。3.故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」空氣污染防制法第1條、第24條第1項、第2項、第56條第1項、第2項、第77條定有明文。次按「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」空氣污染防制法施行細則第41條定有明文。再按「有關函詢空氣污染防制法第77條『故障』之定義乙節，查同法施行細則第41條(該函誤載為第44條)已明訂：『本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之設備功能失效，但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。』即其係指不可預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效且非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素，……。」亦經環保署95年6月30日函釋在案。
查上揭函釋係環保署基於空氣污染防制法中央主管機關之職權，為協助下級機關統一解釋空氣污染防制法第77條之規定，所為解釋性規定，觀其內容，與空氣污染防制法之立法目的無違，核無違反法律保留原則，自得援用。
㈡經查上訴人所屬麥寮三廠之系爭燃燒塔於98年1月14日15時8
分至16時8分之間排放之廢氣流量曾有2.5分鐘高達405.08噸／小時，顯逾被上訴人前述固定污染源操作許可證，允許上訴人所屬麥寮三廠可排放之350噸／小時等情，業經兩造陳述甚明，且有稽查照片2幀、當日廢氣流量圖、空氣污染稽查紀錄工作單及操作許可證等影本附卷可憑。是此部分事實，乃原審本於職權調查證據後，依法認定之事實，且為兩造所不爭執，自得據為本院判決之基礎，合先敘明。
㈢次查上訴人所從事者為具有固定污染源，且領有「輕油裂解
程序（M01）」固定污染源操作許可證，復參以該許可證上記載其經核准之內容為「項目:無煙燃燒設計量」「設置條件：350噸／小時」等情屬實，依此可知上訴人系爭燃燒塔之排放管道其操作條件係其廢氣流量應低於350噸／小時，並須在此操作條件下為之甚明。上訴人如有未依該許可證所載設置條件之內容操作者，自屬違反空氣污染防制法第24條第2項規定，應依同法第56條規定裁罰。又參諸空氣污染防制法之立法理由為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，則上訴人既經核准固定污染源操作許可證，自須在該許可證上所載之設置條件下操作，始能達到防制空氣污染之立法目的。茲查該許可證內經核准之內容有多項，其中關於「無煙燃燒設計量」部分，其設置條件明載為「350噸／小時」，顯屬對於設計量之設置條件，所著重者即應在「量」上，亦即在廢氣之流量上之限制，至「小時」應僅係單位表示之一種方式，並非指1小時多筆之謂。且觀諸上揭許可證並非記載「每小時平均350噸／小時」，亦難認該設置條件為1小時內多筆監測值之平均值為350噸。再查中央主管機關本得依其不同之管制目的，制定不同之空氣管制標準，是中央主管機關縱於不同之空氣管制法令中訂定以每小時平均值為管制標準，然本件上訴人所違反者係關於未依上揭許可證所載設置條件操作，並非當然可適用以每小時平均值為管制標準之規定。至上訴人主張之「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法」附錄監測設施監測數據之計算處理規範㈢紀錄值之計算⒉氣狀污染物及稀釋氣體監測設施之監測數據、「固定污染源空氣污染物排放標準」第6條、「空氣污染防制費收費辦法」第12條等空氣污染防制法規之規定，其管制標準固或以1小時平均值為數據紀錄值、或取樣時間為1小時或30分鐘或採1小時以上之操作之檢測云云，然係因不同管制目的所為之監測數據或採樣、操作檢測等方式之規範，與本件為上訴人是否違反操作許可證管制內容之規範並不相同，難以上揭不同管制目的所為之規範，而認原處分以上訴人違反操作許可證所載之無煙燃燒量350噸／小時為瞬間排放量之認定，有何逾越文義解釋之最大範圍或違背操作許可證之管制內容。故原判決認上訴人若有任何時點超過350噸／小時，即屬未依許可證內容操作，而應依空氣污染防制法第56條第1項之規定處罰，並無違誤。上訴人主張原判決引用系爭燃燒塔即時流量紀錄逾越法令規定云云，不足採信。
㈣再查空氣污染防制法第24條係就上訴人應依操作許可證所載
內容操作所為之規範，核與同法第23條第1項所規定「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」之規範不同，且違反空氣污染防制法第23條及第24條第2項情形，分別有處罰之規定，為同法第56條第1項所明定。益證本件上訴人所違反者係有違原經核准之操作許可證關於「無煙燃燒設計量」之操作內容，與所謂「最大處理容量」乙節，自屬無涉，上訴人主張空氣污染防制法第23條第1項僅有最大處理容量之管制規定，就無煙燃燒設計量的管制部分，已超出母法授權範圍云云，亦顯係誤解。
㈤至上訴人主張依100年2月1日修正公布「揮發性有機物空氣
污染管制及排放標準」，增訂廢氣燃燒塔流量計校正項目及效能規範，可證明被上訴人所引用以為裁罰證據，除未經法定校正方法確認（原無法定校正方法），亦未經有效數據判定（原無有效數據判定標準），被上訴人未完成查證即逕行裁罰，原審之認定顯然違背法令云云。然查本件測得之廢氣統量為405.08噸／小時，乃經雲林縣環保局稽查人員稽查該廠中央控制系統之廢氣流量，有空氣污染稽查紀錄工作單、當日廢氣流量圖等附原處分卷可參，且為上訴人所不爭，參酌上揭數據乃依上訴人自行監測系統所測得之數據，行為時並無法令規定須有何法定校正方法或有效數據判定標準，則被上訴人引用該數載為本件裁罰依據，自屬有據，上訴人主張該數據為無效數據云云，核不足採。至上訴人所引上揭100年2月1日修正公布「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」，係原判決後，始增訂之廢氣燃燒塔流量計校正項目及效能規範，且依100年2月1日修正揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第44條規定「中華民國100年2月1日修正發布之條文施行日前設立之廢氣燃燒塔、揮發性有機液體儲槽、設備元件、廢水處理設施及冷卻水塔，其施行日期依附表二規定。本標準除另定施行日期者外，自發布日施行。」，亦無可溯及適用之規定，上訴人自無從主張溯及適用該修正後之規定，而認原判決有不適用法規或適用不當之違背法令。㈥另上訴人主張其有空氣污染防制法第77條免罰規定之適用，
原審調查尚未完備云云，然查原判決以本件依世格控制股份有限公司（下稱世格公司）之異常原因報告所載內容之結論可知，該電磁閥故障主因是底部的O-ring／gasket鬆動造成外部雜質侵入而發電磁閥故障，純屬組裝不良個案，電磁閥本身的設計及安裝並無問題等語，有該報告附卷可按（參見原審卷第18、19頁），顯見本件係因電磁閥故障導致上訴人「裂解氣壓縮機」異常跳車所致，且此亦為上訴人所不爭執。則該項異常原因顯非固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效，而係組裝或安裝不良所致。揆諸空氣污染防制法施行細則第41條規定及環保署95年6月30日函釋意旨，自非屬空氣污染防制法第77條所定之故障原因，而無該條免罰規定之適用；另電磁閥既為上訴人系統零件之一，則上訴人在維修換置時，自有應注意並能注意之義務，測試該電磁閥是否有瑕疵，惟上訴人未盡其檢查之義務，致使用組裝不良之電磁閥造成異常跳電，自有過失等語，經核並無不合。參諸上訴人於原審調查時並未就上揭世格公司對於異常原因所載內容之結論有不同意見，嗣於上訴時始指摘如對是否故障有爭議，請被上訴人指定機關表示鑑定意見云云，難認原審就上揭故障原因之認定有何違法之處。又原審就上訴人是否有空氣污染防制法第77條免罰規定之適用，業經調查上揭證據後，始為論斷之依據，亦核無上訴人指摘有違反行政程序法第9條規定情事。是上訴人上揭所指，無非就原判決論斷不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情，難認可採。
㈦綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 23 日
書記官 邱 彰 德