最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第755號上 訴 人 財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基
金會代 表 人 林政則訴訟代理人 馬在勤 律師被 上訴 人 劉養球訴訟代理人 楊廣明 律師上列當事人間戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，上訴人對於中華民國99年1月28日臺北高等行政法院98年度訴字第1827號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決撤銷訴願決定關於上訴人96年8月29日函部分及該部分訴訟費用均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔；駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣本件被上訴人（即原審原告）之配偶袁慶豐（原名袁仁銀，於97年7月2日死亡）以其前於58年間於日本琉球工作，因工作不順，而欲返臺，見那霸港停靠大船一艘，誤認為臺灣船隻而上船，遭日本海關扣留，並通知我駐日大使館；待經大使派員探視結果，竟誤認其為匪諜，於58年4月13日遭押送回臺，經前臺灣警備總司令部（下稱警總）以思想須改造為由逮捕，並於58年4月19日移送臺東岩灣監獄感訓，至68年始獲釋云云，於92年4月8日向上訴人（即原審被告）申請補償金。經上訴人以依臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）所提供之外交部91年9月2日外亞太一字第09101155680號函（下稱外交部91年9月2日函）相關資料影本之記載，於93年5月8日依第3屆第8次臨時董事會決議不予補償，並據以93年6月3日（93）基修法丑字第2604號函（下稱上訴人93年6月3日函）否准袁慶豐所請。嗣袁慶豐於95年9月21日復以同一事由向上訴人申請補償金，經上訴人於96年8月29日以（96）基修法壬字第04342號函（下稱上訴人96年8月29日函）復袁慶豐，略以所請補償前經該會93年5月8日第3屆第8次臨時董事會決定不予補償等語。袁慶豐又於96年11月16日以其感訓10年，未見思想偏差，向上訴人申請比照冤獄賠償法規定發給補償金，經上訴人於96年11月22日以（96）基修法丑字第05580號函（下稱上訴人96年11月22日函）復，略以依前警總職訓第二總隊處理名冊記載送訓原因為偷渡出境，非屬補償條例所規定之補償範圍，所請欠難辦理等語。袁慶豐不服，就上訴人96年8月29日函及96年11月22日函提起訴願，經行政院於97年8月11日以院臺訴字第0970088634號訴願決定（下稱行政院97年8月11日訴願決定）不受理，遂向原審法院提起行政訴訟，經原審法院以97年度訴字第2619號判決，以袁慶豐於97年7月2日訴願程序中死亡，訴願機關未察，在未即時通知其繼承人承受訴願情況下，即對袁慶豐為訴願決定，於法自有未合，將訴願決定撤銷。嗣被上訴人依行政院98年5月13日院臺訴字第0980025693號函（下稱行政院98年5月13日函）聲明承受訴願，惟仍遭訴願決定不受理，遂依法提起本件行政訴訟。經原審法院以98年度訴字第1827號判決，撤銷訴願決定，被上訴人其餘之訴（求為判決撤銷原處分；上訴人並應作成另應補償被上訴人新臺幣（下同）4,200,000元及自96年8月29日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之行政處分）駁回。上訴人對撤銷訴願決定部分不服，提起本件上訴。（被上訴人對駁回其餘之訴部分，未聲明不服）。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：（一）按行政處分與觀念通知之判別標準，依學理其一為「以是否有後續處置為斷」。惟不論係上訴人96年11月22日函或96年8月29日函，皆顯已無後續處置，是本件應即認上訴人上開函覆為行政處分，俾當事人有提起行政爭訟之機會。故訴願決定略以上訴人上開函文皆屬觀念通知，非屬訴願法所稱之行政處分云云，顯不可採。（二）本件被上訴人之配偶袁慶豐，前於57年4月間，由中琉文化經濟協會選介赴琉球擔任建築技工，並經外交部於57年4月23日簽發第93918號普通護照、外交部（57）人字第111273號出入境簽證合法出境，此有中琉文化經濟協會85年3月26日核發之證明書及中華民國駐日本國大使館證明書可稽，足徵上訴人96年11月22日函所稱因袁慶豐送訓原因乃係偷渡出境，非屬補償條例所規定之補償範圍云云，顯屬誤解。又查，被上訴人之配偶袁慶豐於58年4月間返臺前，經我國駐日本國大使館審核並「無思想問題」，並同意在日言行一切不予追究。詎返臺後卻以涉嫌「偷渡匪區」為由，遭押送警總職訓第二總隊為「思想感訓」，前後歷經十年之久。是以，本件被上訴人之配偶袁慶豐固非於戒嚴時期因觸犯內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例，經裁判交付感化教育者，遽遭警總以涉嫌匪諜名義，未經裁判即逕押送蘭嶼、綠島思想感訓10年，其人身自由嚴重遭受限制與剝奪，依「舉輕（經裁判交付感訓者）以明重（未經裁判交付感訓者）」之法理，既經裁判交付感訓者尚有請求補償之權利，則本件被上訴人之配偶袁慶豐係連憲法所保障之審判權利亦被剝奪而逕交付感化教育者，復經上訴人於事後發給回復名譽證書，被上訴人自得依法請求補償等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；上訴人並應作成另應補償被上訴人4,200,000元及自96年8月29日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之行政處分。
三、上訴人（原審被告）則以：（一）本案行政院以上訴人96年8月29日函及96年11月22日函係就袁慶豐依同一原因事實申請補償金事件，重申上訴人93年6月3日函決定不予補償之理由，予以說明，核其性質為觀念通知，當非訴願法所稱之行政處分，故被上訴人對之提起訴願，應不予以受理。（二）縱原審法院認被上訴人得提起本件訴訟，惟本件袁慶豐係因偷渡案件而自58年6月27日起遭移送警總職業訓導第二總隊管訓，其遭管訓之案由並非內亂、外患或匪諜案件，遭限制人身自由之地點復非海軍反共先鋒營，是本件並無補償條例適用之餘地自明。至警總職業訓導總隊之性質，並非專職思想犯之改造。蓋警總轄下又分新生總隊及職訓總隊，前者專司匪俘、匪嫌之感訓，後者則專司流氓等管訓工作，是以若袁慶豐果被警總認定為涉嫌匪諜案之思想犯，應會遭移送新生總隊而非職訓總隊。從而，被上訴人之主張與事實並不相符，被上訴人之訴仍為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審撤銷訴願決定，駁回被上訴人其餘之訴，係以：（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向原審法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」，亦經司法院釋字第423號解釋闡明在案。故行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，如不因該項敍述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關所為直接對外發生法律效果之法律行為，縱未為具體之表示，但由其敍述之事實及理由之說明內容，如已足認其有對人民權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分。（二）經查被上訴人之配偶袁慶豐既係依法請求上訴人核發補償金，上訴人即應依法就其申請是否合法及有無據以申請之事由予以准駁，系爭上訴人96年8月29日函及96年11月22日函，雖均未就袁慶豐申請之事項直接為准駁，但審諸該2函主旨及說明欄所敘述之理由，足認其有否准之表示，即含有駁回申請之意，故上開2函文中業已表示拒絕發給補償金之法律效果，且自函文之用語，足以讓受文者即袁慶豐認已無後續處置，揆諸上開條文規定、判例、判決及司法院大法官會議解釋暨說明，應認系爭上訴人96年8月29日函及96年11月22日函，依渠等敍述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自難謂非屬行政處分，袁慶豐對之不服，自得提起訴願。上訴人主張上開2函並未產生任何法律效果云云，忽略本件係袁慶豐主動申請事項，受理機關即應就其申請事項是否合法及有無理由予以斟酌考量，其未為此圖，逕認系爭函不具行政處分之效力，容有未合。從而訴願決定不察，遽以系爭上訴人96年8月29日函及96年11月22日函文，究渠等性質僅係單純之事實敍述或說明，尚非行政處分，認袁慶豐所提訴願（被上訴人已承受該行政爭訟程序），難謂合法而予不受理，自有違誤，被上訴人請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由原審法院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，已無庸審酌；至於被上訴人訴之聲明中請求撤銷原處分（即上訴人96年8月29日函及96年11月22日函）及請求上訴人並應作成應補償4,200,000元及自96年8月29日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之行政處分部分，因訴願機關尚未就本件實體理由審酌，原處分是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無庸審理，自無從准許，應予駁回，均併予敘明。據上論結，本件被上訴人之訴為一部分有理由，一部分無理由，訴願決定撤銷，被上訴人其餘之訴駁回等語，資為其判斷之論據。
五、本院按：
（一）廢棄原判決部分：經查上訴人96年8月29日函為「主旨：台端申請補償乙案，前經民國93年5月8日第3屆第8次臨時董事會決定不予補償在案，復請查照。說明：袁慶豐君申請補償案，前經本會第3屆第8次臨時董事會決議不予補償，主要理由為：依臺灣臺北地方法院提供外交部91年9月2日外亞太一字第09101155680號函相關資料影本記載，袁君係因偷渡至日本被押送遣返，經前臺灣警備總司令部移送職訓第二總隊感訓，另據後備司令部督察長室查覆之相關職訓資料記載，職訓制度係為管訓全省無業流氓所創辦，且『臺灣警備總司令部職業訓導第一、二總隊』，乃係『收訓各司、軍法機關宣付保安處分及警察機關依法轉送執行矯正處分之各類人犯』的矯正機構，則袁君於職訓第二總隊接受管（感）訓部分，所犯應非屬內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例之罪，即非屬『戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例』第2條第2項所稱之受裁判者，亦不符合本條例第15條之1所列各款限制人身自由之規定，不符法定要件，故不予補償。」等語；查上訴人於96年8月29日函主旨明白記載被上訴人之申請已經上訴人93年5月8日函駁回在案，並將93年5月8日函駁回理由，重申記載於該函中，且被上訴人並未提出新事實或新法律關係之主張，足見該函係上訴人將前函處理經過通知被上訴人，屬於觀念通知之性質，並非另為處分而對外發生法律效力之行政處分。次查被上訴人基於同一事實及法律關係重複申請，上訴人將處理經過函覆被上訴人，此種情形與司法院釋字第423號解釋之背景不同，尚無該號解釋之適用。是以訴願決定以該函並非行政處分，而為訴願不受理之決定，核無不合，原判決認定上訴人96年8月29日函為行政處分，據以撤銷此部分訴願決定，容有未洽。上訴意旨據以指摘原判決，求予廢棄，為有理由，應將原判決撤銷訴願決定關於上訴人96年8月29日函部分之判決廢棄，並自為判決，駁回此部分被上訴人在第一審請求撤銷訴願決定部分之訴。
（二）上訴駁回部分：查上訴人96年11月22日函內容則為「主旨：台端陳情事項，復如說明，請查照。說明：一、台端民國96年11月19日陳情書敬悉。二、有關台端來函請求本會比照冤獄賠償法規定發給補償金乙事，依前臺灣警總司令部職業訓導第二總隊處理名冊記載：送訓原因：偷渡出境，非屬『戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例』所規定之補償範圍，故所請欠難辦理，不便之處，尚祈諒察。」等語，有上開函影本在卷可稽。由此函內容可知，被上訴人係請求比照冤獄賠償法之規定發給補償金，與上述93年5月8日或96年8月29日函之申請，係基於戒嚴時期不當叛亂暨匪諜案件補償條例之規定請求補償，二者請求之法律關係基礎，已有不同，且上訴人函覆被上訴人時，亦未敘明其前案已駁回，本件為重複申請等意旨，而係以所請礙難准許，否准被上訴人此部分之申請，由上述各點，已足認上訴人係對被上訴人不同於之前之請求，予以否准，尚非重複處分之問題，是原判決以上訴人96年11月22日函係對具體公法事件作成決定，而對外發生法律關係，應認為已構成行政處分之要件，據以撤銷此部分違法之訴願決定，著由訴願機關就實體理由審酌後另為適法之決定，尚無不合。上訴意旨以上訴人96年11月22日函亦非行政處分，求為廢棄此部分判決，為無理由，應予駁回。又原判決係以原處分未經訴願實體決定，而在程序上予以駁回，故訴願決定機關重為實體決定時，仍應就原處分為實體上審查，附此指明。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 20 日
書記官 彭 秀 玲