最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第77號上 訴 人 溫慶球（即如原判決附表－所示柯文龍等之被選定
當事人）羅秀珠（即如原判決附表－所示柯文龍等之被選定
當事人）被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳
參 加 人 偉盟工業股份有限公司代 表 人 賴文正上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國98年4月23日臺北高等行政法院97年度訴字第998號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人偉盟工業股份有限公司（下稱偉盟公司）於民國92年2月27日申請開發座落新竹縣○○鄉○○○段○○○段21、21-1、21-3及沙坑段443、443-1、445地號等89筆土地，提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書送審，經被上訴人機關環境影響評估審查委員會先後於92年3月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4月7日召開第2次審查會後認可作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於92年4月8日公告，其結論共12項，其中第3項為：「本案有條件通過環評審查，開發單位仍應辦理事項如下：…三、A○○○區○○○道路開闢。…」。嗣因後續之水土保持規劃及開發計畫審核過程而有所變動，參加人乃於95年6月間提出環境影響差異分析報告（下稱差異分析報告）送審，經原處分機關環評委員會95年7月3日初審會議、95年9月11日95年度第7次委員會議、95年11月27日95年度第9次委員會議審查，於96年3月12日96年第1次委員會議作成決議有條件通過差異分析報告，被上訴人於96年4月10日以府授環發字第0000000000A號函檢附第0000000000B號公告予被上訴人所屬環境保護局張貼該公告，內容為：「修正本府92年4月8日府授環綜字第0920038414號公告『一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書』審查結論三為：『依所提○○○區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用』。」上訴人不服，於96年5月22日向行政院環保署訴願請求撤銷上開公告，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人以96年4月10日府授環發字第0000000000B號公告修正環境影響說明書之審查結論，係被上訴人依據環境影響評估法（下稱環評法）就特定開發行為進行審查所作成之結論，為行政處分無疑。另上訴人居住地點極為鄰近開發場址，將面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害，自屬利害關係人而得提起撤銷訴訟。（二）被上訴人所作成之審查結論，僅就第四項予以公告，與環評法第7條第2項之要式不符。另被上訴人之行政處分內容，相關事實、理由及法令依據均無記載，已違反行政程序法第96條之規定。（三）按行政程序法第114條規定，行政處分之補正僅限於違反程序或方式規定者方可補正，且限於訴願程序終結前為之。查環境影響說明書審查結論公告事項三、A○○○區○○○道路開闢之內容與核定環境影響說明書定稿本圖文涉及實體規定，自不得進行補正，且原環境影響評估審查結論之撤銷訴訟早於94年3月份即提出，而參加人於95年6月間始提出差異分析報告送審，顯不符補正期間。（四）本件處置場之放流水標準違反地面水體分類及水質標準之「甲類水體標準值」、自來水法之「自來水水質標準」、飲用水管理條例之「飲用水水源水質標準」及「飲用水水質標準」、「水污染防治法」之「地面水體分類及水質標準」之「甲類水體標準值」；另依環評法第1條後段、開發行為環境影響評估作業準則第3條規定，開發行為應符合相關環境保護法令之規定，本件放流水標準既已超過甲類水體排放限值，顯屬違法。（五）本件新竹農田水利會於環差審查會中曾強調「開發單位之放流水將排入新城溪，下游尚有取水灌溉，放流水應經廢污水處理廠處理清淨符合灌溉用水水質標準始得排放」，但新竹縣政府卻不予理會；另縱以現有最佳技術處理廢水，「灌溉用水水質標準」之導電度仍將大幅超過法定標準值750uS/cm，顯違反臺灣省灌溉事業管理規則第27條、第29條規定。（六）上訴人於歷次審查會前均申請參加為當事人並要求列席審查會陳述意見，惟被上訴人以不予通知之方式，違背行政程序法第1、23條，環評法第4條第1項第2款，開發行為環境影響評估作業準則第3條之1第2項、第10條之1、「新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第4、5點揭示正當法律程序中「程序參與權」。又被上訴人就差異分析報告，於審查前既未公開於網際網路，審查後亦未將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路，違反環評法施行細則第13、15條之1「行政資訊公開原則」。另被上訴人未依「鼓勵公民營機構參與興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設施設置規範第三章3.4場址勘選規定」為評估，違反「依法行政原則」及「程序正義原則」。（七）查福興村聚落緊臨本案之場址之最南端，甚至部分房舍在基地範圍內，另基地一般事業廢棄物掩埋區之西側尚有余家數戶緊臨在旁，且該基地離沙坑簡易自來水廠、大平地簡易自來水廠僅三、四百公尺而已，離灌溉之取水口也僅有百餘公尺，該基地區位之選擇明顯違反「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」第一章第二節規定。（八）上訴人曾要求開發單位應評估潛勢災害發生之可能性及處理方式，惟開發單位僅簡單答覆，對上訴人所提質疑卻避之不談，有違開發行為環境影響評估作業準則第26條規定。（九）被上訴人對差異分析報告所為之審查結論，顯有判斷濫用、規避環評法施行細則第38條之違法情事及有違「誠實信用原則」，原處分具有重大瑕疵等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）依環評法第7條第2項、環評法施行細則第13條第1項、第15條之1等規定，差異分析報告之初稿、審查結論及會議紀錄無需公開，是上訴人指摘未公告者，顯屬上訴人對法令之誤解。（二）按環評法第16條第1項、環評法施行細則第37條第1項等規定，開發單位對於已審查通過之環境影響說明書，仍可申請變更部分內容，非屬行政程序法第114條之瑕疵補正。（三）本件原環境影響說明書審查結論「三、A○○○區○○○道路開闢。」，純為減少對竹26線沿線居民之干擾，並非因A集水分區本身有任何限制開發因素。另為符合「非都市土地開發審議作業規範」總編第26條之規定，開發單位於95年6月向被上訴人提出差異分析報告，申請變更有關「A○○○區○○○道路開闢」內容，並經被上訴人依環評法相關規定，辦理專案小組現勘、初審會議暨95年第7次、第9次及96年第1次環境影響評估審查委員會會議，做成審查結論。（四）依新竹縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6、8條第2項，新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第2、3、4、5點等規定，初審會議由上訴人之一列席參加初審會，其書面意見亦在審查會中陳述並作出決議。另自救會亦多次藉由一般信件、電子郵件等方式將其意見等寄給環評委員，顯見本案已充分給予居民陳述權及參與權。（五）按開發行為環境影響評估作業準則第2、第3條之1、第10條之1等規定，本案既為差異分析報告之審查，當無上開規定之適用。（六）上訴人稱被上訴人違反場址勘選評估規定及「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」掩埋場位置選定規定，惟該等規定皆屬環境影響說明書審查之範疇，既經原環評委員會審查環境影響說明書時予以審酌，並經台北高等行政法院94年訴字第944號判決駁回，顯與本件訴訟標的「96年4月10日府授環發字第0000000000B號公告」無涉等語，資為抗辯。
四、參加人在原審主張：（一）總面積增加主要係因配合開發計畫審議要求補足西北側連接寬度不足50公尺處，而增加之土地均劃為保育區，與掩埋量無關。至於掩埋量係與規劃之掩埋區區位及整地方式有關，由於原環說通過後，本案續辦水土保持規劃審查，其要求避開基地東側可能之順向坡位置及維持地界10m緩衝帶，故掩埋區位置略向西移；另為儘量降低挖填土方量，亦修正整地方式，故亦影響掩埋容量。（二）原環境影響說明書之雨量數據，係採用新竹氣象站資料，後改採竹東及梅花二氣象站雨量資料之平均值做為分析依據，並延長降雨資料年期至94年，其資料代表性應較原環說為佳。（三）另環差審查委員建議本案於進行污水量計算時應將掩埋區中之實際掩埋作業面積、已掩埋完成之面積及尚未進行掩埋範圍之面積分別予以計算，並依其他掩埋場實際操作之經驗，分別乘上不同之滲出係數進行污水量推估，故本計畫配合環差審查意見，重新計算污水處理廠設計污水量為240CMD。本次環差之污水廠設計量240CMD係經委員多次審查意見修正，而更為精細合理。上訴人所提環差原規劃污水量365CMD，為本案第一次送件本之資料，非開發單位特意將其調低。（四）環保設施處理等級及效率，係與污水廠之設計處理流程有關，與污水量並無直接關係，污水處理量增加僅係處理槽體尺寸需調整增加，故實無涉及降低環保設施處理等級及效率之嫌等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件參加人於92年2月27日向被上訴人申請開發新竹縣橫山鄉與關西鎮交界處等89筆土地，其提出環境影響說明書送審並作成「有條件通過環評」之審查結論。嗣參加人變更環評書內容，提出差異分析報告，經被上訴人環境影響評估審查委員會於96年3月12日審查「有條件通過，並依下列事項辦理：……依所提○○○區道路係作為緊急聯絡道路使用……」，上訴人就其中有關○○○區道路問題，不服系爭第0000000000B號公告，故本件應以此號公告之道路部分為審理範圍，至於差異分析報告其餘經備查部分，則非本件審理範圍。
（二）參加人之環境影響說明書中在Ａ集水分區原本有規劃緊急聯外道路，係為減少對居民之干擾而作成Ａ○○○區○○○道路開闢之結論，嗣後為符合「非都市土地開發審議作業規範」總編第26點之規定，參加人於95年6月提出申請變更，無違公共利益，自無不合。（三）查被上訴人環評審查委員會名單包括縣長、環評局長、大學環境相關科系之教授及副教授等專家學者及相關工務局、地政局機關代表，其組織符合新竹縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6條、第8條第2項，新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第2、3、4、5點等規定。（四）按環評法第16條、環評法施行細則第37條第1項等規定，可知就已通過之環評說明書或評估書，主管機關可依上開規定就參加人提出之變更內容對照表或差異分析報告依法審查，應認行政機關有判斷餘地。本件關於○○○區道路修正公告係經參加人依法提出差異分析報告，並非該區有不得開發或限制開發之因素，即無違公共利益。再依環評法第11條、環評法施行細則第37條第3項等規定，差異分析報告與環境影響說明書於性質上、應記載事項均有所不同，足見差異分析報告之審查乃依職權進行專業判斷及審查。且本件初審會議當日上訴人羅秀珠亦列席參加，提出書面意見及陳述意見，可見本件審查上訴人及居民並非無陳述權及參與權。（五）本件公告內容僅為審查結論三，顯與上訴人所陳污水處理量、低飛灰固化掩埋區容量無關。另環評法施行細則第37條規定，上訴人若認為參加人不應提差異分析報告而應編制環境影響報告書或說明書，或者被上訴人應予公告差異分析報告審查全部結論，上訴人應另循序請求被上訴人為一定作為之請求。本件公告僅及於道路開闢，其餘差異分析報告與本件公告內容無關，自不影響本件公告效力，而未經公告之環境差異分析報告既非公告內容，自不屬於本件審酌範圍。（六）本件公告係屬於一般處分，縱使被上訴人未記明理由，亦不足認為被上訴人之行為違反行政程序法第96條之規定。（七）依環評法施行細則第13條第1項、第15條之1等規定，差異分析報告之初稿、及嗣後做成之審查結論及會議紀錄並不在公開之列，故上訴人主張本件差異分析報告違反環境影響評估法第7條第2項規定、資訊公開原則，容有誤解。（八）行政程序法第114條所規定瑕疵行政處分之補正，為瑕疵輕微且不涉及實體事項始得補正，開發單位對於已審查通過之環境影響說明書，若依環評法施行細則第37條第1項得申請變更部分內容，此部份係實體事項之變更，與行政程序法第114條無涉。（九）本件審理範圍限於本件公告是否違誤，有關場址勘選評估核屬環境影響說明書審查之範疇，因與本件訴訟標的「96年4月10日府授環發字第0000000000B號公告」無涉，非本件審理範圍。上訴人另以被上訴人判斷濫用、未依法為風險評估、及違反臺灣省灌溉事業管理規則之主張，亦與系爭公告無涉，本院無庸為審酌判斷。（十）上訴人另於98年3月2日追加聲明「環境影響差異分析報告書撤銷」，未得被上訴人及參加人同意，且追加部分與原起訴之請求，二者請求基礎不同，其追加自難認為合法等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）本件公告處分係針對參加人偉盟公司所作成，顯已有所特定，又依環評法第17條、第23條等規定，該行政處分並未直接對上訴人等發生法律上效果，自非「一般處分」；又環評法第7條「公告」之規定，係為使公眾得以對審議機關的決議信服，益證該公告並非「一般處分」。然原審判決認其為一般處分，自有違誤。（二）本件行政處分既非「一般處分」，則應依行政程序法第96條第1項第2款之規定，詳細記載主旨、事實、理由及其法令依據，然觀諸被上訴人之行政處分內容，相關事實、理由及法令依據均無記載，且此一瑕疵並無法透過行政程序法第114條第1項第2款予以補正。（三）依環評法第7條、第17條、第23條等規定，審查結論構成行政處分重要之一環，為行政處分之重要記載事項。被上訴人所作之行政處分內容僅記載修正部份，其餘審查結論均未記載在行政處分上，不僅對差異分析報告是否通過予以表明，且未將差異分析報告審查結論之附帶條件記載於行政處分內容，顯違反環評法第7條之規定，原判決確認為差異分析報告非審理範圍，亦有邏輯上之錯誤，嚴重影響上訴人之訴訟權。（四）原判決認為本件行政處分之法律依據為環評法第7條，然此條文並非授予差異分析報告審查之法律依據，本件實應適用環評法第16條、環評法施行細則第36條、第37條，原判決所適用之法律顯有錯誤等語。
七、本院按：（一）「主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之。」「前項評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。」「主管機關依本法第7條第2項規定就環境影響說明書或依本法第13條第2項規定就評估書初稿作成審查結論後，應將審查結論及環境影響評估審查委員會會議紀錄公開於網際網路。」「開發單位向主管機關繳交審查費後，主管機關應將環境影響說明書或評估書初稿公開於網際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」環境影響評估法第7條第2項、第13條第3項、環境影響評估法施行細則第13條第1項、第15條之1分別定有明文。由以上條文觀之，依法必須公告之事項僅限於環境影響說明書及評估書審查結論，而必須公開於網際網路之事項亦僅限於環境影響說明書、評估書初稿、審查結論、及會議紀錄；至於環境影響評估法施行細則第37條規定之「環境影響差異分析報告」，並無必須公告或公開之規定，亦無準用環境影響說明書或評估書審查結論之規定，依明示其一排除其他之法理，本件系爭環境影響差異分析報告自無公告或公開之必要。本件被上訴人之所以將系爭環境影響差異分析報告結論四部分公告，係由於該報告結論四：「依所提○○○區道路係作為緊急聯絡道路使用，平時不宜使用。」涉及原環境影響說明書審查結論三：「A○○○區○○○道路開闢」之修正，被上訴人始以系爭處分加以公告，其餘結論一：考慮是否有更妥善的方法處理廢水，結論二：須持續再與民眾溝通，結論三：放流水實際質應予說明清楚，結論五：回饋地方承諾事項務必優先辦理，均未涉及原環境影響說明書審查結論之修正或變更，自無公告之必要。上訴人主張依環境影響評估法第7條、第17條、第23條等規定，審查結論構成行政處分重要之一環，為行政處分之重要記載事項，系爭公告內容僅記載修正部分，其餘審查結論均未記載在公告上，顯係違法之處分云云，將環境影響說明書及評估書審查結論與環境影響差異分析報告審查結論混為一談，自無足取。又環境影響評估法第7條第2項係有關公告之規定，被上訴人加以引用係作為環境影響差異分析報告無庸公告之佐証，並無違誤，上訴意旨指被上訴人引用環境影響評估法第7條係適用法律錯誤云云，亦無足採。（二）系爭處分即被上訴人96年4月10日府授環發字第0000000000B號公告，雖主要係對開發單位即參加人發生效力，惟並不以此為限，尚包括其他眾多之利害關係人，例如未得標之廠商、當地及毗鄰鄉鎮居民等等，查系爭處分係以公告方式為之，並未個別送達參加人，且從環境影響評估法第7條第2項規定之反面解釋，系爭公告無須如環境影響說明書審查結論個別通知開發單位，從形式上觀察，較為貼近一般處分，原審將系爭公告定性為一般處分，尚無違誤，依行政程序法第97條第4款規定，即無庸記載處分之理由。上訴意旨主張系爭公告係針對參加人偉盟公司所作成，顯已有所特定，並非一般處分，則依行政程序法第96條第1項第2款規定，應詳細記載事實及理由，系爭公告未予記載，顯有瑕疵，且屬無法補正云云，核屬其歧異之法律見解，尚無足採。（三）查系爭公告僅涉及道路之開闢，並未涉及其他環評事項，是上訴人有關參加人故意降低污水處理量、低飛灰固化掩埋區容量、參加人不應提差異分析報告而應編制環境影響說明書、被上訴人對場址勘選未依法為風險評估、違反臺灣省灌溉事業管理規則等主張，均與系爭公告之道路開闢無關，自非本件聲明及審理之範圍，原審未予審酌判斷，並無違誤。（四）綜上所述，原判決業已敘明認定事實之依據，及得心証之理由，並無違背法令之處，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 陳 鴻 斌法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
書記官 王 福 瀛