最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第790號上 訴 人 新北市政府環境保護局
（即原臺北縣政府環境保護局）代 表 人 鄧家基訴訟代理人 李克強 律師
林慶苗 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 吳雨學 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國99年6月17日臺北高等行政法院98年度訴字第339號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於判命上訴人應給付被上訴人利息部分暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人原為臺北縣政府環境保護局，業於民國（下同）99年12月25日改制為新北市政府環境保護局，原任代表人鄧家基經市長重新任命為新機關之代表人，業據新設立之機關及其代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，自應允准，合先敘明。
二、茲就原處分內容，分述事實概要如下：㈠關於附表編號1、2所示訴願決定及原處分（即核能一廠違反環境影響評估法第17條）部分：
上訴人以被上訴人前經行政院環境保護署（下稱環保署）84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，被上訴人承諾中期貯存場將於89年4月完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前被上訴人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……用過燃料池原設計容量約10年……已先引高密度格架，將容量擴充1倍，使池滿日期延至88年。在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施……」之內容相違，今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開說明書審查結論之承諾執行，被上訴人並未依說明書及審查結論切實執行，對環境造成不良影響，有違環境影響評估法第17條規定，自95年起即依環境影響評估法第17條、第23條第1項第1款規定持續監督、裁處被上訴人，並令其限期改善，被上訴人迄未改善，顯有違環境影響評估法第17條之規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以96年10月1日北環規字第0960069135號函檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱首次裁處書1），裁處被上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。惟被上訴人未於前開期限內完成改善，經上訴人再次催告限期被上訴人於96年11月26日前完成改善，被上訴人仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，上訴人前曾依同法第23條第1項第1款規定，執行按日連續處罰，分別裁處被上訴人30萬元、60萬元、90萬元、120萬元、150萬元罰鍰。被上訴人仍未改善，上訴人爰依同法第23條第1項第1款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4月28日北環規字第0970029358號函附如附表編號1所示原處分35件、97年5月27日北環規字第0970038699號函附如附表編號2所示原處分44件，各處被上訴人罰鍰150萬元，共計罰鍰1億1,850萬元。
㈡關於附表編號3、4所示訴願決定及原處分（即核能二廠違反環境影響評估法第17條）部分：
上訴人以被上訴人前經環保署85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告通過「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，被上訴人承諾中期貯存場將於90年完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。
然目前被上訴人就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……核能二廠一、二號機分別於70年5月及71年6月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。……」之內容相違，如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開說明書審查結論之承諾執行，被上訴人並未依說明書及審查結論切實執行，上訴人認其對環境造成不良影響，違反環境影響評估法第17條規定，自95年起即依環境影響評估法第17條、第23條第1項第1款規定持續監督、裁處被上訴人，令其限期改善，被上訴人迄未改善，顯有違環境影響評估法第17條規定，爰依同法第23條第1項第1款規定，以96年10月1日北環規字第0960069150號函檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱首次裁處書2），裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。惟被上訴人未於前開期限內提出因應對策，經上訴人再次以96年11月12日北環規字第0960080779號限期被上訴人於96年11月26日前完成改善，被上訴人仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，上訴人前曾依同法第23條第1項第1款規定，執行按日連續處罰，分別裁處被上訴人30萬元、60萬元、90萬元、120萬元、150萬元罰鍰。
被上訴人仍未改善，上訴人爰依同法第23條第1項第1款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4月28日北環規字第0970029360號函附如附表編號3所示原處分35件、97年5月27日北環規字第0970038701號函附如附表編號4所示原處分44件，各處被上訴人罰鍰150萬元，共計罰鍰1億1,850萬元。
㈢關於附表編號5、6所示訴願決定及原處分（即核能一廠違反環境影響評估法第18條第3項）部分：
上訴人以被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明用過燃料池於88年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，自95年起即依環境影響評估法第18條第3項規定，命被上訴人提出因應對策，迄未提出，上訴人復於96年9月7日以北環一字第0960065877號函再命被上訴人於96年9月20日向被告提出因應對策，惟被上訴人於96年9月20日函復表示「『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」上訴人遂認被上訴人有違環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第2款規定，以96年10月1日北環規字第0960069134號函檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱首次裁處書3），裁處被上訴人罰鍰30萬元，並限其於96年10月31日前完成改善。惟被上訴人未於前開期限內提出因應對策，經上訴人再次催告限期於96年11月26日前完成改善，被上訴人仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，上訴人前曾依同法第23條第1項第2款規定，執行按日連續處罰，分別裁處被上訴人30萬元、60萬元、90萬元、120萬元、150萬元罰鍰。被上訴人仍未改善，上訴人爰依同法第23條第1項第2款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4月28日北環規字第0970029359號函附如附表編號5所示原處分35件、97年5月27日北環規字第0970038700號函附如附表編號6所示原處分44件，各處被上訴人罰鍰150萬元，共計罰鍰1億1,850萬元。㈣關於附表編號7、8所示訴願決定及原處分（即核能二廠違反環境影響評估法第18條第3項）部分：
上訴人以被上訴人「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，自95年起即依環境影響評估法第18條第3項規定，命被上訴人提出因應對策，被上訴人一直未提出，上訴人復於96年9月7日以北環一字第0960065879號函再命被上訴人於96年9月20日前提出因應對策，惟被上訴人於96年9月20日函復表示「『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」上訴人遂認被上訴人有違環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第2款規定，以96年10月1日北環規字第0960069136號函檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱首次裁處書4），裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限於96年10月31日前完成改善。被上訴人未於前開期限內提出因應對策，經上訴人再次以96年11月12日北環規字第0960080780號限期被上訴人於96年11月26日前完成改善，被上訴人仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，爰依環境影響評估法第23條第1項第2款規定，執行按日連續處罰，分別裁處被上訴人30萬元、60萬元、90萬元、120萬元、150萬元罰鍰。被上訴人仍未改善，上訴人依環境影響評估法第23條第1項第2款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4月28日北環規字第0970029361號函附如附表編號7所示原處分35件、97年5月27日北環規字第0970038703號函附如附表編號8所示原處分44件，各處罰鍰150萬元，共計罰鍰1億1,850萬元。
㈤被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件撤銷
訴訟，並就上訴人已執行罰鍰2億1,000萬元部分，依行政訴訟法第8條規定及公法上不當得利法律關係，合併請求上訴人加計法定遲延利息返還被上訴人。經原判決如附表所示原處分及訴願決定均撤銷。上訴人應給付被上訴人新臺幣貳億壹仟萬元及自98年2月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。被上訴人其餘之訴駁回。訴訟費用由上訴人負擔。上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：㈠上訴人之上級機關原臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）前曾分別以北府環一字第0950046835號、第0000000000號處分書、第0000000000號、第0000000000號處分書，認被上訴人有違反環境影響評估法第17條、第18條第1項、第3項規定，據以裁處罰鍰，並自95年11月27日起至96年10月止，連續罰鍰。被上訴人向環保署提起訴願，業經環保署分別以環訴字第0950083976號、第000000000號、第0000000000號、第0000000000號訴願決定，撤銷全部處分在案。上訴人違背環保署訴願決定內容，就相同之基礎事實（中期貯存設施未如期建造完成，未將因應對策送該府環境保護局審查），持續以被上訴人有違反環境影響評估法第17條、第18條規定之事由外，另自96年11月27日起，依同法第23條規定連續按日開處鉅額罰鍰。被上訴人因不服，提起行政訴訟，經原審另以97年度訴字第1418號判決撤銷，雖經上訴人提起上訴，亦經本院以98年度判字第117號判決上訴駁回，足徵原處分執行按日連續處罰裁處之依據，均已失所附。㈡臺北縣政府就委任其所屬環境保護局（即上訴人）執行環境影響評估法事項之公告部分，既未經行政院備查，且就委任事項，係以概括規定為之，有違行政程序法第15條及第16條第1、2項規定及法務部96年11月2日法律字第0960040581號函、96年12月14日法令字第0960700882號令、行政院96年11月14日院台秘字第0960050437號函示意旨，就此參照97年度訴字第1418號判決理由即明。再依環境影響評估法施行細則第12條規定，可知本件被上訴人之中央目的事業主管機關為經濟部，則被上訴人就環境影響評估法所定「主管機關」之層級，自應係環保署，而非臺北縣政府，此可由環保署前以95年11月29日環署綜字第0950095186號函、96年1月24日以環署綜字第0960007004號函、96年11月7日環署綜字第0960085227號函說明欄第3點、96年4月14日環署訴字第0960010424號、環署訴字第0960010426號訴願決定之意旨可知。㈢環境影響評估法第17條規定之適用，應以開發行為「進行中及完成後使用時」為前提，本件被上訴人就系爭「核能一、二廠用過核燃料中期貯存計畫」開發行為迄今既尚未開始進行，自無適用之餘地。上訴人所屬「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」及「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，自非環境影響評估法係為對環境會造成影響所必須管制之對象。至於訴願決定所指稱對環境造成不良影響云云，係上訴人誤將「核能一、二廠之用過燃料池」與「核能一、二廠用過核燃料中期貯存設施」二者不同之主體混為一談。且被上訴人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場迄今固未興建，惟均已依相關規定向環保署提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告暨變更內容對照表」等資料送審，並未因此與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環境影響評估法第17條規定。至於被上訴人就「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」之開發期程（即98年底），截至上訴人為本件處分之時既尚未到期，上訴人自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論被上訴人已無法於期程內依照環評結論建造完成，並進而指述被上訴人業已違反環境影響評估法第17條之規定。㈣本件上訴人就第1批至第3批按日連續處罰之處分，於被上訴人所提訴願程序尚未審結前，遽於97年5月28日移送法務部行政執行署板橋行政執行處（以下簡稱板橋行政執行處）強制執行，並於97年6月5日執行完畢。
嗣後板橋行政執行處雖發覺其執行程序有越區管轄之違失而撤銷執行程序，並命上訴人辦理退款，然上訴人卻仍堅拒退款，全然無視法令之存在。另，上訴人於獲悉就本件基礎裁罰作成97年度訴字第1418號判決之結果後，繼續執行關於本件系爭第4批按日連續罰2億1,000萬，此部份顯係在明知無法律上原因之情形下濫行製作執行名義，依民法第182條第2項之規定，上訴人應自受領或取得（即97年9月3日）系爭執行之金額時起，附加利息，一併償還予被上訴人。
四、上訴人則以：㈠本案系爭連續裁罰處分乃係因被上訴人拒不履行依環境影響說明書、環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）所載之內容及審查結論，及因已對環境造成不良影響時，未依開發單位限期提出因應對策經主管機關核准（第18條第3項）等違法情事，故上訴人乃依據環境影響評估法第23條執行按日連續處罰之裁處處分，非以前開97年度訴字第1418號判決為裁罰依據。是以，被上訴人所為系爭連續裁罰處分欠缺依據之主張，顯非事實。㈡本案係因上訴人就被上訴人有無違反環境影響評估法而為事實認定，而做出系爭連續裁罰處分，與前臺北縣政府95年間所為裁罰處分，乃分別根據不同事實情狀而為認定，自無訴願法第95條之適用。再者，本案系爭處罰事項，依環境影響評估法第2條規定意旨，臺北縣政府依據行政程序法第15條，於96年8月27日以北府環一字第0960057950號公告，授權上訴人執行臺北縣（現改制為新北市）境內環境影響評估法所規定之權限事項，該授權公告業經函送行政院備查，再參酌地方制度法第19條第9款第2目規定意旨，有關臺北縣內之環境保護事項，乃屬臺北縣政府之權限，今臺北縣政府已合法授權予上訴人，本案系爭裁罰決定即屬上訴人權限內處分，被上訴人主張系爭裁罰處分非屬上訴人之職權事項者，顯無理由。㈢被上訴人一再指摘系爭環境影響評估法第17條、第18條第3項不適用於尚未開發之行為，然就系爭條文字面以觀，乃係皆未有限制適用於進行中及完成後使用時之明文，故應不僅限於開發行為進行中及完成後使用時，上訴人方得為權限內監督。況就本案事實以觀，臺北縣周遭環境因被上訴人未依據業經核定之「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」、「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」確實執行，顯將造成核一、二廠用過核廢料無法妥善貯存之結果，致而對該環境產生無法回復之重大危害。參諸環境影響評估法第1條，顯需有依據環境影響評估法為「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之必要。而因被上訴人因不履行系爭行政上義務者，已該當系爭環境影響評估法第17條、第18條第3項及第23條第1項第1、2款之要件者，故上訴人系爭316件罰鍰處分乃係合法且適當。㈣環境影響評估法第16條及第16條之1二者規範目的、要件及行為態樣，並不相同，尚難僅以環保署於97年8月27日依環境影響評估法第16條之1審核通過被上訴人於94年9月15日提出環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表，遽謂已完成變更環境影響說明書原申請內容之程序。況且，本件上訴人為系爭行政處分時，該環境現況差異分析及對策檢討報告，尚未審核通過，並不影響上訴人依既有之環境影響說明書所載內容及審查結論，執行法定監督之權限。至於環保署於90年4月27日審核「核四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」同意「核能一廠用過核燃料中期貯存設施於95年完成建造……」、「核能二廠用過核燃料中期貯存設施於98年完成建造……」等語，顯係以審核「核四廠」案時以夾帶方式附帶決議同意變更「核一廠」、「核二廠」中期貯存設施完成建造期程，足見上開變更原核定內容之審查結論，尤屬違法，自不生變更效力。㈤依我國學者及本院94年度判字第1420號、臺北高等行政法院97年度簡字第745號判決意旨，公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息。㈥查本件系爭臺北縣境內之環境保護事項，地方政府在適用行使職權上乃有適用憲法與法律之爭議。上訴人為維憲政法治，業已聲請司法院解釋。並依行政訴訟法第177條第2項規定及類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項規定，聲請裁定停止訴訟程序。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯，請求判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠首次裁處書
1、2、3、4及其訴願決定，業經臺北高等行政法院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院以98年度判字第117號判決駁回上訴人之上訴而確定在案，有上開判決附卷可憑。準此，上訴人以被上訴人違反環境影響評估法第17條及第18條第3項規定，所處罰鍰處分及限期改善通知既經撤銷確定，被上訴人即無上訴人所指之違反環境影響評估法第17條及第18條第3項之違章行為可言，亦無經主管機關命限期改善而未改善之情事，故上訴人以被上訴人有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環境影響評估法第23條第1項規定執行按日連續處罰，顯失所據，與同法第23條第1項得按日連續處罰之規定有違，於法自有未合。上訴人以秩序罰與執行罰二者之間並無存有依附關係，臺北高等行政法院及本院前開確定判決所撤銷者，乃係秩序罰之處分，與本件按日連續處罰之執行罰無涉為由，辯稱原處分不因其基礎裁罰遭撤銷而有欠缺裁罰依據之瑕疵云云，尚無足取。㈡本件系爭316件原處分，係上訴人依環境影響評估法第23條第1項第1款、第3款規定，執行自97年2月27日至同年5月15日止之按日連續處罰，屬行政執行罰之性質，無一事不二罰原則之適用，且本件按日連續處罰期間與被上訴人所指前揭經環保署訴願決定撤銷之按日連續裁罰期間亦不相同，應無被上訴人指摘之違反訴願法第95條規定及一事不再理原則可言。至本院98年度判字第117號判決所指違反訴願法第95條規定，應係指首次裁處書1、2、3、4處分（即各處30萬元罰鍰及命限期改善之處分），乃係就環保署前所撤銷臺北縣政府以實質上同一事項所為罰鍰及命限期改善處分之訴願決定（原證12、13）再行爭執，而有違反訴願法第95條規定之情事，與本件原處分係執行自97年2月27日至同年5月15日止之按日連續處罰，尚屬有間，併此敘明。㈢本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」之各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，係屬環保署之權限，上訴人無權限命被上訴人提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查並依法裁處，且上訴人以被上訴人違反環境影響評估法第17條、第18條第3項規定，所為首次裁處書1、2、3、4之處分，亦經判決撤銷確定，故上訴人以被上訴人經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰，作成系爭316件處分自有違誤，應予撤銷。㈣上訴人係於98年2月20日收受本院98年度判字第117號判決，有本院送達證書在卷可稽，上訴人於收受該判決後，應即知悉做為本件原處分前提之基礎裁罰業經撤銷確定，原處分已失所依附，其基於原處分而執行取得之罰鍰2億1,000萬元即無法律上之原因，此時上訴人本應速將已失所據之執行所得返還被上訴人，詎上訴人於知無法律上原因後仍繼續持有，拒絕返還，已非屬善意受領人，參酌民法第182條第2項規定之同一法理，上訴人自應將其知無法律上原因時所現存之利益，附加利息，一併返還，亦即上訴人除返還2億1,000萬元外，尚應附加自98年2月20日起至清償日止之利息一併返還，故被上訴人請求上訴人給付2億1,000萬元，並加計98年2月20日起至清償日止之法定利息，為有理由，應予准許，逾此範圍之請求，則無理由，不應准許。又公法上不當得利得加計利息請求返還，為實務所採（最高行政法院96年度判字第1550號、96年度判字第1823號、99年度判字第112號判決意旨參照），上訴人稱公法上不當得利無請求利息之餘地云云，尚無足取。㈤本件上訴人有無裁處權限之爭執，已據本院98年度判字第117號判決揭示明確，並無牴觸憲法之義，且上訴人以其有無裁處權限事涉中央與地方權限爭議而向司法院所提釋憲聲請，亦經司法院大法官第1353次會議決議不受理（原審卷第406頁），上訴人執上開主張，進而請求原審停止本件訴訟程序，核無必要，均併此敘明。
六、上訴人上訴意旨：㈠公法上不當得利並無準用民法第182條第2項規定。依我國公法學者之通說（陳敏大法官、林錫堯大法官、葛克昌教授、吳志光教授、林明昕教授、詹振榮教授）認為：除非法律有明文規定，應加計利息（如稅捐稽徵法第28條及第38條）外，所謂一般公法上不當得利並無請求返還利息之餘地，蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，有臺北高等行政法院97年度簡字第745號、98年度訴字第2081號、95年度訴字第1457號、本院94年度判字第1420號、92年度判字第1661號、高雄高等行政法院90年度訴字第1595號判決可參。原判決參照本院96年度判字第1550號、96年度判字第1823號、99年度判字第112號判決，作為公法上不當得利得加計利息請求返還，惟該等判決所牽涉案情或係請求返還溢領徵收補償費，或是請求溢領醫療服務費的不當得利類型，核與本件因行政救濟確定而發生溢繳罰鍰之公法上不當得利為不同基礎事實類型，尚難比附援引。㈡原判決仍未就系爭316件行政處分性質予以清楚說理，並因本案前4基礎處分經本院予以撤銷，逕認事後所作成之連續處罰處分與前開基礎處分有依附關係。此僅於原判決中頁38第25行以下一語帶過，此攸關雙方爭執之重大事項與判決基礎者，未見原審詳述其心證之理由，自有判決不備理由之處。㈢上訴人主張就本案系爭事項，依地方制度法第19條第9款第2目規定，具有行政上之職權。原審法院未就不採所提理由為說明，進而認定本案系爭事項係屬環保署之職權事項。退一步言，縱認環保署確為有管理本案系爭環境影響評估事務權限者，然其理由何在亦未見說明，仍構成判決不備理由之違法。㈣按司法院大法官第1353次會議議事錄決議，對於依據環境影響評估法所載之環境影響評估事件，基於地方與中央均有管轄權限之立場，自應於劃分特定事務之權限歸屬時，給予地方主管機關參與認定協商之機會，共同決定各該具體事務究應劃歸中央抑或地方管轄，乃屬當然。本件中央主管機關單方面自行公告方式，任意將具體事件劃歸中央管轄，而不予地方主管機關共同參與決定之機會，有違憲法第110條、地方制度法第19條第9款及環境影響評估法中，就地方自治有關環境保護事項之制度性保障之規定。㈤上訴人聲請司法院解釋本案具體事件之管轄歸屬，雖遭大法官第1353次會議議決不受理，惟該議決理由乃係上訴人聲請程序事項未合法，而非實體事項顯無理由。上訴人業已依法再次聲請司法院解釋，故本案尚有待大法官就本案系爭執權爭議解釋釐清，方可揭櫫地方與中央政府職權劃分依據。原審法院未為停止審判，逕認上訴人聲明為無理由，顯有判決適用法規不當之情形。
七、本院查：㈠按環境影響評估法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中
央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」「有下列情形之一者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：違反……第17條之規定者。違反……第18條第3項者。」為環境影響評估法第17條、第18條第1項、第3項及第23條第1項第1款、第2款所明定。又「本法所定中央主管機關之權限如下：……有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」同法施行細則第3條第3款、第4款、第4條第3款、第4款及第12條亦分別定有明文。
㈡本件上訴人以：⒈被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存
計畫環境影響說明書」之貯存場未興建而用過核燃料棒持續產生，且繼續貯存於水池中，與原環境影響說明書所載「……用過燃料池原設計容量約10年……已先引高密度格架，將容量擴充1倍，使池滿日期延至88年。……在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成使用過核燃料中期貯存設施……」之內容相違，經依法裁處並限期改善在案，仍未檢齊改善完成證明文件報請查驗；⒉被上訴人「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場未興建而用過核燃料棒持續產生，且繼續貯存於水池中，與原環境影響說明書所載「……核能二廠一、二號機分別於70年5月及71年6月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。……」之內容相違，經依法裁處並限期改善在案，仍未檢齊改善完成證明文件報請查驗；⒊被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明用過燃料池於88年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，經限期被上訴人於96年9月20日前提出因應對策，已據被上訴人表明不提出；⒋被上訴人「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，經限期被上訴人於96年9月20日前提出因應對策，已據被上訴人表明不提出；審認被上訴人違反環境影響評估法第17條、第18條第3項規定，經限期改善，仍未改善，乃依同法第23條第1項第1款、第3款規定，自97年2月27日至同年5月15日止，按日連續處罰各150萬元罰鍰共計316件等情，有原處分共計316件在卷可稽，並為兩造所不爭執。依前引環境影響評估法第23條第1項規定，主管機關裁處按日連續處罰，其要件有二，一為行為人有違反該條各款所定環境影響評估法相關規定之違章行為，二為經主管機關限期命改善而未改善。本件系爭316件原處分既係上訴人依環境影響評估法第23條第1項第1款、第3款規定所為之按日連續處罰，自須符合上開要件，始為適法。惟上訴人據以執行本件按日連續處罰之基礎裁罰，亦即上訴人前以：⒈被上訴人未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書1）；⒉被上訴人未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書2）；⒊被上訴人未依限期於96年9月20日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限其於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書3）；⒋被上訴人未依限期於96年9月20日前提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限其於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書4）；上開4件處分（即首次裁處書1、2、3、4）及其訴願決定，業經原審以97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院以98年度判字第117號判決駁回上訴人之上訴而確定在案，有原審及本院上開判決附卷可憑。準此，上訴人以被上訴人違反環境影響評估法第17條及第18條第3項規定，所處罰鍰處分及限期改善通知既經撤銷確定，被上訴人即無上訴人所指之違反環境影響評估法第17條及第18條第3項違章行為可言，亦無經主管機關命限期改善而未改善之情事，故上訴人以被上訴人有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環境影響評估法第23條第1項規定執行按日連續處罰，顯失所據，與同法第23條第1項得按日連續處罰之規定有違，於法自有未合。上訴人以秩序罰與執行罰二者之間並無存有依附關係，原審及本院前開確定判決所撤銷者，乃係秩序罰之處分，與本件按日連續處罰之執行罰無涉為由，辯稱原處分不因其基礎裁罰遭撤銷而有欠缺裁罰依據之瑕疵云云，尚無足取。又環境影響評估法第23條第1項有關按日連續處罰之規定，其立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善者，按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完成改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，非屬秩序罰，其非難重點非在過去違反義務行為之制裁，並無一事不二罰原則之適用。被上訴人雖主張上訴人之上級機關臺北縣政府將其關於環境影響評估法之裁罰權限委任上訴人執行前，即曾以被上訴人違反環境影響評估法第17條、第18條第3項規定，經命屆期未改善為由，自95年11月27日起至96年10月止按日連續裁罰被上訴人鉅額罰鍰，經被上訴人向環保署提起訴願後，由環保署予以撤銷，上訴人再為本件按日連續裁罰，違反訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」之規定，有違一事不再理原則云云，惟本件系爭316件原處分，係上訴人依環境影響評估法第23條第1項第1款、第3款規定，執行自97年2月27日至同年5月15日止之按日連續處罰，屬行政執行罰之性質，無一事不二罰原則之適用，已如前述，且本件按日連續處罰期間與被上訴人所指前揭經環保署訴願決定撤銷之按日連續裁罰期間亦不相同，應無被上訴人指摘之違反訴願法第95條規定及一事不再理原則可言。至本院98年度判字第117號判決所指違反訴願法第95條規定，應係指首次裁處書1、2、3、4處分（即各處30萬元罰鍰及命限期改善之處分），乃係就環保署前所撤銷臺北縣政府以實質上同一事項所為罰鍰及命限期改善處分之訴願決定（原證12、13）再行爭執，而有違反訴願法第95條規定之情事，與本件原處分係執行自97年2月27日至同年5月15日止之按日連續處罰，尚屬有間。另被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署公告審查通過，其開發行為之主管機關為環保署，中央目的事業主管機關為經濟部，有關經濟部轉送本件環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，依環境影響評估法第2條、同法施行細則第3條第3款、第4款及第12條規定，係屬環保署之權限，而非屬臺北縣政府之權限，臺北縣政府無權將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即上訴人執行，上訴人自無權基於上開公告，而為首次裁處書1、2、3、4之處分（即各處30萬元罰鍰及命限期改善之處分），命被上訴人提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，已據本院98年度判字第117號判決揭示明確。上訴人自亦無權以被上訴人未遵其命提出環境影響調查報告書及因應對策以供審查，經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰，應屬至明。且原判決已說明上訴人聲請司法院解釋地方與中央政府職權之劃分，已為司法院第1353次會議議決不受理，則上訴人主張原審未裁定停止審判，亦乏依據。從而，本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」之各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，係屬環保署之權限，上訴人無權限命被上訴人提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查並依法裁處，且上訴人以被上訴人違反環境影響評估法第17條、第18條第3項規定，所為首次裁處書1、2、3、4之處分，亦經原審及本院判決撤銷確定，原判決因而認定上訴人以被上訴人經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰，作成系爭316件處分，於法不合，應予撤銷。
㈢次按，本件上訴人已執行取得原處分中罰鍰2億1,000萬元，
有被上訴人提出之繳納收據在卷為證，並為上訴人所不爭。依行政程序法第118條規定，原處分經撤銷後溯及既往失其效力，上訴人基於原處分執行取得之上開罰鍰，即失其法律上之原因，而受有利益，致被上訴人受有損害，原判決亦因而判命被上訴人應依公法上不當得利法律關係，返還被上訴人2億1,000萬元。
㈣綜上所述，原判決業已就上開各節論述綦詳，本院核無不合
，上訴人猶執前詞主張原判決就本件有無訴願法第95條規定之適用問題，且就本案系爭事項，依地方制度法第19條第9款第2目規定，具有行政上之職權。原判決未就不採之理由為說明，逕而認定本案系爭事項係屬環保署之職權事項，而有判決不備理由之違法云云。係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係執其歧異之法律見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當或不備理由或理由矛盾情事，均不可採。綜上所述，本件原判決就上開部分撤銷原處分及訴願決定暨命上訴人返還被上訴人2億1,000萬元，於法並無不合，上訴意旨求為廢棄原判決並駁回被上訴人在原審就此部分之訴，為無理由，應予駁回。
㈤惟原判決就其判命上訴人應給付被上訴人新臺幣2億1千萬元
部分，同時判命上訴人應給付被上訴人自98年2月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息乙節，按公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利，特殊公法上不當得利之返還請求權，例如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條，法律已有特別規定應計付利息；在一般公法上不當得利，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，易言之，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息，故稅捐稽徵法第49條規定：「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條，關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」從而，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息。本件原判決所引本院96年度判字第1550號、96年度判字第1823號、99年度判字第112號判決，經查本院99年度判字第112號判決，係行政院衛生署中央健康保險局（行政機關）請求醫療院所返還溢領之健保給付。本院96年度判字第1550號判決，係上訴人前臺北縣政府請求溢領補償費之人民返還溢領部分之補償費及其利息。本院96年度判字第1823號判決係納稅人依據稅捐稽徵法第28條之規定，請求臺中市稅捐稽徵處返還適用法律錯誤徵收之地價稅，依同法第38條第2項之規定，請求附加利息，均屬特殊公法上不當得利，與本件之情形不同，原判決援引上開判決判命被上訴人返還上訴人2億1,000萬元應附加利息部分，於法不合，上訴人請求廢棄此部分之判決，廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回，為有理由，應予准許。
八、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 20 日
書記官 楊 子 鋒