最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第797號上 訴 人 孫碧蓮訴訟代理人 林富村 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 鍾毓理 律師被 上訴 人 新北市永和區公所代 表 人 江美桃訴訟代理人 蘇清文 律師
張馻哲 律師上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年1月14日臺北高等行政法院97年度訴字第2909號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落新北市永和區（改制前為臺北縣永和市○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），現一部分供作新北市○○○○○區○○道使用，一部分為新北市○○○○○區○○道兩側平面道路（即新北市○○區○○路，占用面積分別為19.86平方公尺、17.78平方公尺）。上訴人於97年5月16日請求被上訴人新北市政府（改制前為臺北縣政府）及被上訴人新北市永和區公所（改制前為臺北縣永和市公所，下稱永和區公所）徵收或價購系爭土地，而未據被上訴人新北市政府答復；被上訴人永和區公所則於97年6月20日以北縣永工字第0970018223號函（下稱永和區公所97年6月20日函）復上訴人略以：有關系爭土地請求徵收乙案，因新北市政府及永和區公所財源短絀，暫無補辦徵收計畫。上訴人不服上開被上訴人永和區公所97年6月20日函，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人未經上訴人同意，占用上訴人所有系爭土地建造永福橋及其引道並築水溝，迄73年7月28日完工使用迄今長達25年而侵害上訴人權益，縱認系爭土地有公用地役關係，亦應辦理徵收並給予補償，然被上訴人至今仍未依司法院釋字第400號、第440號解釋意旨，及都市計畫法第48條、第49條第1項暨土地徵收條例第19條等規定，就系爭土地訂定期限籌措財源，逐年辦理徵收補償或購買，或發行分期補償之債券。又依「臺北縣○○鎮○○○○街及打通福和路道路工程徵收土地計劃書」（下稱福和路道路工程徵收計畫書），可知系爭土地係在福和路上，而福和路全條打通，足見系爭土地亦在徵收範圍內，且上開工程用地已奉臺灣省政府61年4月4日府民地丁字第34921號令准予徵收，是以系爭土地業經准予徵收在案，僅因61年間系爭土地尚為農田水利會所有，故未列入徵收補償清冊。再者，依都市計畫法第48條規定，被上訴人2人均為辦理徵收並給予補償之機關，又依都市計畫法第49條第1項規定，系爭土地97年公告現值每平方公尺新臺幣（下同）99,800元，面積85平方公尺，加成4成後，共計11,876,200元，為此，求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分（即被上訴人永和區公所97年6月20日函）。⒉被上訴人2人應徵收上訴人所有系爭土地，並應連帶給付上訴人11,876,200元及法定遲延利息。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人新北市政府部分：按土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條之規定，系爭土地之徵收核准機關為內政部，需用土地人為被上訴人永和區公所，被上訴人新北市政府非徵收處分機關，是本件上訴人以被上訴人新北市政府為當事人，顯非適格。又國家為發動徵收權之唯一主體，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第400號解釋，明言國家應依「法律」之規定辦理徵收補償，其所稱之「法律」係指國會所制定之法律，故該號解釋自不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權規範基礎。而司法院釋字第440號解釋則稱應依法及司法院釋字第400號解釋辦理既成道路或都市計畫用地之徵收或購買，是亦不得以該號解釋作為上訴人之請求權依據。故本件上訴人並無請求徵收系爭土地之公法上權利。次查，本件系爭土地於61年福和路開闢時，並未列入徵收範圍內，此由福和路道路工程徵收計畫書所附之徵收清冊並無系爭土地地號即明，顯見系爭土地並非上開福和路道路用地徵收處分效力所及，既無徵收處分之存在，上訴人自無請求徵收補償之公法上權利。㈡被上訴人永和區公所部分：系爭土地之徵收核准機關為內政部，補償機關則為被上訴人新北市政府，被上訴人永和區公所對系爭土地之徵收補償並無決定及補償之權限，上訴人逕以永和區公所為被上訴人，當事人適格自有欠缺。又永和區公所97年6月20日函僅係表明因財源短絀致暫無徵收計畫，並未對外發生法律效果，核屬觀念通知而非行政處分，上訴人對該函提起行政訴訟，顯非合法。再按司法院釋字第400號、第440號解釋意旨，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，上訴人主張其所有系爭土地其上建有永福橋及其引道並築水溝，縱被上訴人永和區公所於系爭土地上有舖設柏油道路等情，亦屬單純事實上管理行為，仍不符請求徵收之法定要件，上訴人自無請求徵收系爭土地之公法上權利。又系爭土地於61年間為農田水利會所有，並未列入徵收，此為最高法院97年度台上字第516號民事確定判決認定之事實，是以系爭土地於61、62年間起即為福和路之一部，作為供公眾通行之道路使用，且上訴人於上開民事案件中亦未舉證證明系爭土地於61、62年間供公眾通行使用之初，所有權人有阻止情事。系爭土地既作為福和路平面道路及永福橋引道使用，自屬供不特定公眾通行所必要，且供通行使用迄今已歷30餘年，系爭土地已成立公用地役關係，系爭土地既未經徵收，且被上訴人永和區公所並非需用土地人，系爭土地之徵收補償與被上訴人永和區公所無涉，自不生徵收補償費請求權等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人不服被上訴人永和區公所97年6月20日函而提起訴願，而未據訴願機關即被上訴人新北市政府於3個月內為決定，乃向原審法院提起行政訴訟，依訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項之規定，於法有據。㈡系爭土地於61年2月1日由臺北市政府新建永福橋時，並未經徵收，系爭土地登記謄本亦無徵收註記，故系爭土地並非61年福和路道路工程用地徵收範圍。另按土地徵收條例第2條、第3條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條規定，有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人徵收土地之請求作成徵收處分之可能。被上訴人永和區公所並非有權核准徵收機關，亦非徵收補償費發放之主管機關，故上訴人向被上訴人永和區公所請求徵收系爭土地及補償，被上訴人永和區公所97年6月20日函復上訴人其財源短絀，無補辦徵收計畫等語，僅係就現實狀態所為之說明，尚非行政處分，上訴人起訴請求撤銷，並請求被上訴人永和區公所辦理徵收，於法無據；另其向被上訴人新北市政府請求、訴願均未獲回應，而逕起訴請求被上訴人新北市政府辦理徵收部分，亦因被上訴人新北市政府非徵收核准機關，當事人不適格，而欠缺訴權之存在要件，為無理由。㈢土地徵收條例第3條規定，一般徵收權行使之主體惟國家而已，一般人民並無公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第400號解釋意旨，僅係國家立法及施政之指針，尚非可作為人民向國家請求財產上給付之公法上原因。是上訴人並無請求被上訴人徵收系爭土地之公法上權利。又縱認上訴人請求被上訴人辦理徵收，旨在請求彼等以需用土地人之地位，擬具相關文件送由內政部核准徵收，核其性質，亦純係促請需用土地人發動徵收申請權而已，尚難謂需用土地人有依其申請向內政部申請核准徵收之義務。且按都市計畫法第48條，係政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。再有關土地徵收補償費之發給，依前開土地徵收條例相關規定，自應以土地經需用土地人完成徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發補償費之義務；都市計畫法第49條第1項規定之地價補償亦然。至司法院釋字第440號解釋，亦僅係重申行政機關應發動其徵收職權，而非賦予私有土地所有權人請求徵收補償之權利。㈣被上訴人永和區公所97年6月20日函非行政處分，訴願決定未自程序上予以駁回，雖有未洽，然結論相同，上訴人訴請撤銷訴願決定及該函復內容，於法不合。其另請求被上訴人2人就系爭土地辦理徵收及連帶給付徵收補償費11,876,200元部分，亦無理由等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並謂：依福和路道路工程徵收計畫書，系爭土地係在福和路上，而福和路全條打通，足見系爭土地亦在福和路道路用地徵收範圍內，而該土地徵收案業於61年4月4日奉臺灣省政府核准徵收，僅因61年間，系爭土地為農田水利會所有，因屬公家所有不須發放補償費，故未列入徵收補償清冊。原審判決逕認系爭土地非屬福和路道路用地徵收範圍內，違反經驗、論理及證據法則。又原審法院未向上訴人闡明，應先請求被上訴人辦理徵收土地之手續，即擬具詳細徵收計畫書，報請中央主管機關內政部核准，俟核准及公告後，方能據以請求發徵收補償費，實有未為適法完整之闡明，有不適用行政訴訟法第125條第2項、第3項之違背法令情事。再者，系爭土地於44年間即經當時中和鄉○市○○○○○道路用地，61年5月9日依當時臺北縣永和鎮修訂都市計畫編訂為道路用地，詎被上訴人新北市政府、永和區公所既未依法辦理徵收，復未經上訴人同意，占用上訴人所有系爭土地建造永福橋及其引道並築水溝，迄今已逾25年，仍怠於依都市計畫法第48條、第49條第1項暨土地徵收條例第19條等規定，辦理土地徵收並給予補償，且依司法院釋字第400號、第440號解釋，被上訴人就系爭土地即既成道路亦應辦理徵收並給予補償。原審判決竟認上訴人無請求被上訴人徵收系爭土地之公法上權利，亦難謂需用土地人有依其申請向內政部申請核准徵收之義務，顯然違背法令云云。
六、本院按：㈠本件被上訴人臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，代表人原係周錫瑋，現已變更為朱立倫；另被上訴人臺北縣永和市公所於99年12月25日改制為新北市永和區公所，代表人原係洪一平，現已變更為江美桃，被上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核均無不合，應予准許。㈡土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得由國家依法律所定程序為之，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第2條、第13條、第14條定有明文。足見有權核准徵收之機關乃內政部，為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，並無依土地所有權人請求作成徵收處分之權限。㈢本件上訴人請求被上訴人徵收系爭土地，因上訴人並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，且上揭2被上訴人並非有權核准徵收之機關，從而，原審判決以當事人不適格為由，予以駁回，尚無不合。至於上訴人其餘主張，係對於其於原審主張而為原審詳為論述不採之事由再為爭執，要難謂原判決有違背法令之情形。從而，原判決駁回上訴人之訴，經核尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 20 日
書記官 葛 雅 慎