最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第704號上 訴 人 杰洋國際開發股份有限公司代 表 人 林聰洋訴訟代理人 鄭建國 律師被 上訴 人 陽明山國家公園管理處代 表 人 林永發訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國99年11月30日臺北高等行政法院98年度訴字第1024號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人依據促進民間參與公共建設法（下稱促參法）將陽明山菁山露營遊憩區以ROT方式公開辦理委託經營，上訴人經評比取得議約權，被上訴人乃與上訴人於民國91年9月20日簽訂「菁山露營場委託經營管理契約」(下稱系爭契約)，委託上訴人經營管理菁山露營場。嗣上訴人與被上訴人合意，由其出資，以被上訴人為起造人，申請增建第二期親水遊憩設施，由被上訴人自行核發93陽建字第0006號建造執照(下稱系爭建造執照)在案，並於96年1月3日申報竣工。俟被上訴人補提報內政部國家公園計畫委員會96年1月24日第71次會議審議「菁山露營場遊憩區委外經營二期增建工程案」，案經決議不同意被上訴人申請增建之A棟、B棟及戶外19個大眾池親水設施，被上訴人乃以96年11月26日營陽建字第0960007900號函撤銷A棟、B棟及戶外19個大眾池部分之建造執照，並將之拆除。上訴人爰認被上訴人造成其相關投資及經營損失共新臺幣（下同）109,141,237元，被上訴人應依行政程序法第120條第1項之規定予以上訴人損失補償，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠被上訴人依據促參法將陽明山菁山露營遊憩區以ROT方式公開辦理委託經營，上訴人經評比取得議約權，並簽訂系爭契約。嗣上訴人與被上訴人合意，由其出資，以被上訴人為起造人，申請增建第二期親水遊憩設施，由被上訴人自行核發系爭建造執照在案，並於96年1月3日申報竣工。被上訴人於上訴人興建竣工後，擅將親水休憩設施之興建，誤為國家公園法第14條第1項第1款所稱建築物之增建，補提報內政部核准，而內政部國家公園計畫委員會亦作成不同意興建部分設施之決議，此均非上訴人興建設施時所得預期，且上訴人無所謂明知違法或因重大過失而不知之情事，自無信賴不值得保護之情事。㈡被上訴人核發系爭建造執照之對象係上訴人，且被上訴人撤銷建造執照或拆除設施之處分，均係依據內政部營建署具有實質拘束力之會議決議而辦理，上訴人確為各該授予利益及撤銷處分之相對人。被上訴人依行政程序法第123條第5款規定廢止合法之授予利益處分時，自應依同法第126條規定，對於信賴該處分致遭受財產上損失之上訴人，給予合理之補償。倘被上訴人核發建造執照之授予利益處分係屬違法，因上訴人並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，則上訴人因信賴該處分致遭受財產上損失，即相關投資及經營損失，被上訴人應依行政程序法第120條第1項規定予以上訴人損失補償等語，為此請求判決被上訴人應給付上訴人109,141,237元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人非系爭建造執照之設計人或承造人，無從主張信賴保護。縱上訴人具有信賴之基礎，臺北高等行政法院97年度訴字第1755號判決亦已確認上訴人信賴不值得保護在案。本於避免裁判矛盾及判決爭點效之意旨，上訴人主張信賴保護委無理由。㈡本件係以ROT方式辦理，上訴人僅係取得營運權利，並未有興建取得所有權之權利，自無所謂建物毀損滅失之損失，而興建費用亦難認為係其財產上之損失，難謂有違行政程序法第120條規定等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠以系爭契約第20條約定及被上訴人菁山露營場委託經營管理要點（下稱管理要點）肆、八、(二)規定之內容，對照系爭建造執照之記載其基層面積高達2,559.59平方公尺，遠超過管理要點以330平方公尺為限之規定，該管理要點既為系爭契約之一部分，上訴人為取得系爭執照而委託建築師設計、監造，且為新建工程之實際興建人，此應為上訴人所明知。參以內政部國家公園計畫委員會第71次會議審查菁山露營場遊憩區委外經營二期增建工程興建或使用計畫及預先評估環境影響說明書乙案，有關決議內容，益徵被上訴人所核發之系爭建造執照確屬違法之授益行政處分，且為上訴人所明知，從而，上訴人應無信賴保護原則之適用。㈡依國家公園法第14條第1項第1款及第2項規定，可知遊憩區內興建建築物，首須經被上訴人之許可；惟若遊憩區內興建之建物屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管審議辦理之。本件上訴人在遊憩區增建A棟、B棟、戶外大眾池親水設施等建物，雖經被上訴人之許可，並核發系爭建造執照；但其是否屬於「範圍廣大或性質特別重要者」，自應由被上訴人於核發系爭建造執照前，依國家公園法第14條第2項規定，報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管審議辦理之，始符法制。然被上訴人竟與上訴人雙方自行協商，即由被上訴人核發系爭建造執照，迨系爭建物竣工後，始由被上訴人報請內政部審核，此種未先送審核，即逕行由被上訴人核發系爭建造執照、由上訴人進行興建之作為，有違國家公園法第14條第2項之規定，且任何人均有知法、守法之義務，尤其上訴人為從事建造業者，對於相關建築法規更無不知之理，上訴人即無主張行政程序法第119條所規定之信賴利益保護可言。綜上，被上訴人核發系爭建造執照之違法授益行政處分，因上訴人有行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，是上訴人主張其因信賴該處分造成上訴人相關投資及經營損失，洵屬無據等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依國家公園法第14條第1項第1款、第2款足見國家公園遊憩區內公私建築物之建設或拆除，其許可與否，範圍是否廣大或性質是否特別重要，其裁量權限依法均屬被上訴人，並無應報請內政部核准，至同條第2項及國家公園法施行細則第10條規定，應係指各該範圍廣大或性質特別重要之公私建築物、道路或橋樑之目的事業主管機關而言，否則如何內政部「會同」辦理。又依內政部國家公園計畫委員會96年1月24日第71次會議決議內容，並無隻字片語提及A棟或B棟屬於國家公園法第14條第2項所定「範圍廣大或性質特別重要」之公私建築物，反係以被上訴人有裁量逾越之行政瑕疵及違反比例原則與是否能發揮環境教育及展示功能仍有疑慮云云，從而，國家公園遊憩區內之建築物，其範圍是否廣大及其性質是否特別重要，應就各個建築物本身獨立判斷，原核定計畫各個建築物面積均在330平方公尺以下，自不生另依國家公園法第14條第2項報請內政部核准之問題，是以，各該建築物之興建或拆除與否，均無報請內政部核准之必要。原判決除誤引國家公園法第14條第2項之內容外，並逕稱被上訴人與上訴人雙方自行協商，即由被上訴人核發系爭建造執照，有違上開法規，並以上訴人有知法守法義務，認上訴人之信賴不值得保護，構成行政訴訟法第243條第2項第6款、第258條判決理由矛盾之違背法令。另國家公園法第14條第2項關於「報請內政部核准」之程序規定並非行政處分性質，應無行政程序法第119條、第120條之問題，原判決其解釋、適用行政程序法第119條第3款規定，顯有重大錯誤，並影響判決結果。㈡依管理要點肆、八、（二）及內政部國家公園計畫委員會96年1月24日第71次會議內容，可知原核定計畫內容符合管理要點規定，原判決遽謂系爭建造執照超過管理要點規定，並率指系爭建造執照確屬違法之授益行政處分，且為上訴人所明知，構成判決理由矛盾之違背法令。而原判決就「被上訴人核發系爭建造執照有裁量逾越及違反比例原則之情事」或「疑慮」，上訴人如何明知？或上訴人對此裁量逾越或疑慮有何信賴不值得保護之情形，均未見原判決記載理由，原判決徒以無關系爭建造執照撤銷原因之事項，逕謂上訴人信賴不值得保護，構成行政訴訟法第243條第2項第6款及第258條判決不備理由或理由矛盾之違背法令等語，為此請求廢棄原判決，發回臺北高等行政法院。
六、本院查：㈠「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列
信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第120條第1項、第119條分別定有明文。準此，授予利益之違法行政處分經撤銷後，受益人必須無信賴不值得保護之情形，為撤銷之機關始應就其因信賴該處分致遭受財產上之損失，給予合理之補償。
㈡按「國家公園主管機關為內政部」、「一般管制區或遊憩區
內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。二、水面、水道之填塞、改道或擴展。三、礦物或土石之勘採。四、土地之開墾或變更使用。五、垂釣魚類或放牧牲畜。六、纜車等機械化運輸設備之興建。七、溫泉水源之利用。八、廣告、招牌或其他類似物之設置。九、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。十、其他須經主管機關許可事項。前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之」，國家公園法第３條、第14條定有明文。是以，國家公園管理處在第14條第1項所列舉之情形下，固得自為准駁之決定，惟當申請許可之事項所涉及範圍廣大或性質特別重要者，依同條第2項規定，即應報請內政部核准。換言之，涉及範圍廣大或性質特別重要之事項，其准駁之權限為「內政部」所享有，而只有在事項非屬「範圍廣大」或「性質特別重要」，且為第14條第1項所列舉者，國家公園管理處始得自為許可之決定。至於同條第2項後段規定「並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之」，由「會同」之文字可知，其係以內政部為主辦機關，邀集相關事業主管機關共同審議辦理，其最終核准權仍屬於內政部，而非屬國家公園管理處所享有。故申請許可之事項是否「範圍廣大」或「性質特別重要」自應由內政部加以決定。上訴意旨主張「其許可與否，以及範圍是否廣大或性質是否特別重要，其裁量之權限，依法均歸國家公園管理處」云云，容有誤解。
㈢次按本件被上訴人以「內政部營建署陽明山國家管理處」之
名義與上訴人簽訂系爭「菁山露營場委託經營管理契約」，其中第20條約定「本區經營管理要點、本區經營管理投標須知、…等內容視為本契約之一部分，乙方(即上訴人)於經營管理時應確實遵守。」，揆諸管理要點肆、八、(二)規定：
「親水休憩設施（由本處協助取得水權、協調管線敷設之同意，由業者提出建照申請並興建完成，初估約92年完工，93年營運）：建物基層面積(不含戶外設施)以330平方公尺為限，並依照該細部計畫之建管規定；興建完成後所有權移轉登記為本處，受委託經營者並應協同辦理。」，投標須知亦規定：「親水休憩設施...建物基層面積(不含戶外設施)以三三O平方公尺為限，並依照該細部計畫之建管規定，興建完成後所有權應登記為本處，受委託者並應協同辦理」（原審卷一第113、114頁）。是以，關於本件親水休憩設施之興建，其「建物之基層面積(不含戶外設施)總共不得超過330平方公尺」，且「興建須依照該細部計畫之建管規定為之」。又依建築法第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物」、同法第7條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業爐竈、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等」，足見定著於土地上或地面下具有牆壁，供公眾使用之溫泉池，係屬建築物（雜項工作物），故系爭建造執照乃將B棟男女大眾池納入核發範圍，上訴意旨主張「戶外19個大眾池」部分，本為露天式溫泉池，自不屬於建築物之範疇云云，亦有誤解。而觀諸系爭建造執照之記載，其基層面積高達2,559.59平方公尺（原審卷一第55-57頁），遠超過上開管理要點與投標須知以330平方公尺為限之規定，應屬「範圍廣大」之事項；依據國家公園法第14條之規定，在核發建造執照前，應先經報請內政部核准之程序，始得為核發許可。然被上訴人竟與上訴人雙方自行協商，即由被上訴人核發建造執照，迨系爭建物竣工後，始由被上訴人報請內政部審核，此種未先送審核，即逕行由被上訴人核發建造執照，由上訴人進行興建之作為，其程序有違國家公園法第14條第2項之規定。且管理要點與投標須知既為系爭契約之一部分，兩造即有加以遵守之義務；然經內政部國家公園計畫委員會第71次會議審查菁山露營場遊憩區委外經營二期增建工程興建或使用計畫及預先評估環境影響說明書乙案，作成決議「一、C棟親水休憩設施為原核定計畫內容，且建築面積在330㎡以下，同意興建。二、B棟大眾盥洗室與菁山遊憩區細部計畫容許使用項目有所不符，加上陽管處與廠商修改契約內容未再報部核定，興建量體過大且耗費大量水資源，已有裁量逾越之行政瑕疵及違反比例原則，B棟及戶外19個大眾池部分，與會委員全數不同意興建。三、A棟辦公室及其附屬設施部分，由於目前的空間規劃設計是否能發揮環境教育及展示功能仍有疑慮，與會多數委員不同意興建。」（原審卷一第130頁）足見除C棟建物為親水休憩設施，因符合建物基層面積330㎡以下，並為原核定計畫內容，經委員會同意興建，自為合法建物外；B棟大眾盥洗室及戶外大眾池部分，因與原細部計畫不符，且其興建量體過大，又未依國家公園法第14條第2項先報請內政部核准，而內政部國家公園計畫委員會第71次委員會會議既決議不同意興建，此部分建造執照之核發即屬違法之授益行政處分；A棟辦公室及其附屬設施部分，既非原核定計畫內容，又因其連同其他建築物合併申請建造執照，擬建基層面積高達2,559.59平方公尺，卻未依國家公園法第14條第2項先報請內政部核准，且未獲內政部國家公園計畫委員會同意興建，此部分建造執照之核發，亦屬違法。上訴人為系爭契約之締約人，且為取得系爭執照而委託建築師設計、監造，且為新建工程之實際興建人，對於上開管理要點與投標須知之內容及菁山遊憩區細部計畫容許使用項目，不可能不知道；對於國家公園法及相關建築法規，亦有知法、守法之義務，卻逕與被上訴人協商後，即由被上訴人核發系爭建造執照，其就其中A棟、B棟及戶外19個大眾池部分之核發內容及程序有違法情形，乃明知或因重大過失而不知，自有行政程序法第119條第3款所定信賴不值得保護之情形，原判決駁回其依行政程序法第120條請求信賴利益之損失補償，尚無不合。
㈣綜上所述，原判決認事用法既無不合，上訴論旨，仍執前詞
，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 13 日
書記官 邱 彰 德