最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第719號上 訴 人 詠基工業股份有限公司代 表 人 黃武勝訴訟代理人 徐曉萍 律師被 上訴 人 臺中市政府(承受臺中縣政府業務)代 表 人 胡志強訴訟代理人 周黛婕 律師上列當事人間有關工廠登記事務事件，上訴人對於中華民國98年10月28日臺中高等行政法院98年度訴字第264號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國97年6月12日檢附工廠登記申請書、建物使用執照、土地登記謄本等相關文件，向臺中縣政府申請工廠登記，經被臺中縣政府以申請之臺中縣○○鄉○○段551、552、553、554、555、556、557地號等7筆土地(下稱系爭土地)，原係由訴外人金興鋼鐵股份有限公司(下稱金興公司)因增闢必要通路或設置污染防治設備，依行為時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」(99年11月29日發布廢止)將農業用地變更編定為丁種建築用地，而依其原核定計畫應為必要通路或設置污染防治設備使用，臺中縣政府遂以系爭土地申請工廠登記係作為擴展工業使用，不符行為時工廠管理輔導法第15條第2款、非都市土地使用管制規則第31條第5項及前開審查辦法等規定，於97年9月16日以府建工字第0970227682號函否准其申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)上訴人前設廠於臺中縣太平市○○路新光巷32之1號，為配合臺中縣政府辦理太平市○○○區區段徵收，始覓地遷廠，並於94年3月間完成購入包括系爭土地在內坐落臺中縣○○鄉○○段11筆土地，以及於同年4月4日完成所有權移轉登記。依當時土地登記謄本記載，其地目為建，使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地，符合行為時工廠管理輔導法第9條之規定，遂基於設廠需要及信賴登記購入前開土地。臺中縣政府於上訴人完成土地所有權移轉登記後，以金興公司未依原核定計畫完成使用，依非都市土地使用管制規則第31條、第54條及行為時促進產業升級條例(99年5月12日公布廢止)第60條規定，於94年5月19日函請臺中縣大里地政事務所廢止原核定之金興公司事業計畫，並請該所將該等土地由丁種建築用地恢復原編定為農牧用地。(二)嗣臺中縣政府因而基於行政法之「信賴保護原則」，以96年12月26日府建工字第0960631001號函大里地政事務所，將其前揭94年5月19日函中關於上訴人所有11筆土地部分廢止之，並將該等土地由農牧用地回復為丁種建築用地，且主管機關之經濟部工業局復已明確函復臺中縣政府：「……金興公司原核定之擴展計畫業已依貴府94年5月19日府建工字第0940132089號函廢止在案，且詠基公司(即上訴人)係因信賴保護原則取得旨揭地號土地，故應與金興公司原核定計畫無涉。……則該公司之建廠應可不受金興公司原核定計畫之限制，自得作為金興公司原核定計畫以外之工廠使用。」有該局97年11月20日工地字第09700981401號函說明二所載可稽。故系爭土地之使用自不再受金興公司原核定計畫之限制，且既屬非都市土地編定丁種建築用地，除已符合行為時工廠管理輔導法第9條設廠土地規定外，亦無同法第15條第2款所稱違反土地使用管制規定之情事，原處分未能查明，遽以否准上訴人工廠登記申請，明顯違法且不當。
(三)本件除訴外人金興公司原核定之計畫已遭廢止外，上訴人係信賴丁種建築用地土地登記及臺中縣政府核發興建廠房之建造執照，始購買土地並興建工廠，顯已具有信賴基礎及信賴表現，復無行政程序法第119條各款所列信賴不值得保護之情形，足認上訴人基於信賴保護原則取得之系爭土地，應不受金興公司原核定計畫做必要通路或設置污染防治設備使用之限制，而得以依一般非都市土地編定丁種建築用地申請設立工廠，誠無疑義，原處分未予查明，自有違誤。(四)至系爭土地之登記謄本雖尚有加註「本案土地應依據臺中縣政府88年4月30日88府地用字第126163號函辦理」等文字，惟該註記僅表明文號，其意旨並未見諸於謄本之中，實難期待足令查閱謄本之人民獲得充分瞭解。又該加註文字，並無法課以人民應先向地政機關查詢、確認其內容是否有使用上限制之注意義務，因而訴願決定以上訴人有向地政機關查詢確認之一般注意義務，未加以查詢於信賴基礎上難謂無過失，自非允當。(五)從而，上訴人已依臺中縣政府核准之建造執照耗費新臺幣(下同)3億餘元用以購買土地、在系爭土地上興建廠房、辦公室及倉庫，並取得使用執照，同時亦完成建物保存登記，是縱認系爭土地仍應受金興公司原核定之興辦事業計畫內容之限制，作增闢必要通路及設置污染防治設備之使用，但依行政程序法第121條第1項規定，臺中縣政府並無法再撤銷原核發之建造執照及使用執照，事實上系爭土地即無法再為必要通路或設置污染防治設備之使用。故准許系爭土地、廠房辦理工廠登記使用之信賴利益，更顯然大於原處分僅能維持現狀之利益等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：本件系爭土地係依行為時促進產業升級條例第53條、行為時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」(99年11月29日發布廢止)第12條、第13條、第14條及非都市土地使用管制規則第31條規定核定其興辦事業計畫(作增闢必要通路及設置污染防治設備使用)，並依該核定計畫將該等土地由特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地，爰該等土地應按非都市土地使用管制規則第6條規定，應依其容許使用項目及許可使用細目使用(即應作增闢必要通路及設置污染防治設備使用)。現上訴人以系爭土地於97年6月11日向臺中縣政府申請金屬製品製造及機械設備製造之工廠登記，係作為擴展工業使用，核與前述管制規定不符，臺中縣政府依行為時工廠管理輔導法第15條第1項第2款規定以97年9月16日府建工字第0970227682號駁回上訴人之申請，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人向臺中縣政府申辦工廠登記之系爭土地，原係由金興公司前因增闢必要通路及設置污染防治設備依行為時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」申請核定擴展計畫，案經工業局88年12月8日工(88)中字第520320號函核定，並向地政單位申請將特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地在案(系爭土地為金興公司申請毗連土地21筆中之7筆土地)。金興公司於93年11月23日向臺中縣政府申請依前揭核定計畫完成使用及辦理工廠變更登記，嗣因臺中縣政府於93年12月17日會勘金興公司工廠時發現其當時已呈停工狀態，且該等土地均未依原核定計畫完成使用，被上訴人乃依非都市土地使用管制規則第31條、第54條及行為時促進產業升級條例第60條之規定，以94年5月19日府建工字第0940132089號函臺中縣大里地政事務所，廢止原核定之金興公司事業計畫，並請該所將該等土地由丁種建築用地恢復原編定為農牧用地。惟上訴人於94年3月7日即購買金興公司申請毗連土地21筆中之11筆土地，乃就遭臺中縣政府94年5月19日函恢復原編定為農牧用地一事，向經建會陳情，其後經建會、工業局及臺中縣政府等就上訴人申請協助其設廠用地回復為特定農業區丁種建築用地案召開數次協調會後，臺中縣政府審認上訴人有行政法上信賴保護原則之適用，嗣依行政程序法第122條規定，於96年12月26日以府建工字第0960361001號函臺中縣大里地政所，將前揭該府94年5月19日函中關於上訴人所有臺中縣○○鄉○○段11筆土地部分廢止之，並請該所將該等土地由農牧用地回復為原核定計畫之丁種建築用地。而上訴人用以申請工廠登記之系爭土地，係其於94年4月4日以買賣為原因登記取得，有土地登記簿謄本7紙附卷足憑，系爭土地既係原由金興公司經臺中縣政府依行為時促進產業升級條例第53條、行為時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」第12條、第13條及非都市土地使用管制規則第31條規定核定其興辦事業計畫，應作增闢必要通路及設置污染防治設備使用，並依核定計畫將該等土地由農牧用地變更編定為丁種建築用地；是以，系爭土地應按非都市土地使用管制規則第6條規定，依其容許使用項目及許可使用細目使用，即應作增闢必要通路及設置污染防治設備使用。上訴人向第三人購買而繼受系爭土地所有權，依法自應繼受臺中縣政府對該土地所為之上述管制規定限制(參照本院91年度判字第1863號判決)。上訴人主張系爭土地之使用已不再受金興公司原核定計畫之限制，尚非可採。(二)另按非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，系爭土地自需依原核定計畫作必要通路及設置污染防治設備之使用始合於規定。上訴人雖稱其係因信賴土地登記及取得之建造執照，已耗費3億餘元用以購買土地、興建廠房及添購設備，其即應受信賴保護。惟核其主張之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益；而經濟部工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量金興公司提出之計畫，而以88年12月8日工(88)中字第520320號函核准金興公司申請毗連非都市土地21筆土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應作必要通路或設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以上訴人之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形，依行政程序法第117條第2款立法意旨，上訴人上述主張亦非可採。
綜上所述，臺中縣政府依行為時工廠管理輔導法第15條第2款規定，以上訴人違反土地使用管制規定，所為否准申請工廠登記之處分，洵無違誤。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：(一)按「興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。」「前項擴展工業，以經濟部認定之低污染事業為限。」「興辦工業人依第一項規定擴展工業，應規劃變更土地總面積百分之十之土地作為綠地。並由當地直轄市或縣(市)政府辦理變更編定為國土保安用地」「第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」為行為時促進產業升級條例第53條第1項、第2項、第3項及第6項所明定。而經濟部依該條例授權訂定之行為時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」，明定將興辦工業人申請增加毗連非都市土地核定擴展計畫、辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書之權責，由地方工業主管機關辦理。又非都市土地使用管制規則第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人」；另「丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：……」「工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業之核定者，直轄市或縣(市)政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人」復為同規則第31條第1項、第5項所明定。次按「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：……二、違反土地使用管制規定者……。」行為時工廠管理輔導法第15條第2款定有明文。本件系爭土地前因金興公司為增闢必要通路及設置污染防治設備需要，依行為時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」申請核定擴展計畫，案經經濟部工業局88年12月8日工(88)中字第520320號函核定其興辦事業計畫及工業用地證明書，並向地政單位申請將特定農業區農牧用地變更編定為同區丁種建築用地，限制作增闢必要通路及設置污染防治設備使用在案(該等土地為金興公司申請毗連土地21筆中之7筆土地)。金興公司於93年11月23日向臺中縣政府申請依前揭核定計畫完成使用及辦理工廠變更登記，經臺中縣政府發現該廠機器設備均已搬遷，現場呈現停工狀態，且該等土地均未依原核定計畫完成使用，遂依「非都市土地使用管制規定」第31條、第54條及行為時「促進產業升級條例」第60條之規定以94年5月19日府建工字第0940132089號函請地政單位將該等土地由特定農業區丁種建築用地恢復原編定為同區農牧用地，並於系爭土地登記簿「其他登記事項」欄加註「本案土地應依據臺中縣政府88年4月30日88府地用字第126163號函辦理」等文字(登記日期97年4月16日)，乃原審本於職權調查證據後認定之事實，且為兩造所不爭執，自得為本院判決之基礎，合先敘明。(二)本件上訴人雖主張其於94年3月間完成購入包括系爭土地在內坐落臺中縣○○鄉○○段11筆土地，以及於同年4月4日完成所有權移轉登記。依當時土地登記謄本記載，其地目為建，使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地，符合工廠管理輔導法第9條之規定，且系爭土地之使用已不再受金興公司原核定計畫之限制，自得申請登記設立工廠云云。惟依前揭規定系爭土地既經主管機關限制作為增闢必要通路及設置污染防治設備使用在案，地政機關且於土地登記簿為上開加註，亦僅係行政機關提供資訊之行為，為行政事實行為。此一行政事實行為所依據之縣政府函，乃上級機關指示下級機關作成行政事實行為之機關內部行為，尚無從對外直接發生法律效果，亦非行政處分，系爭土地仍應按其編定使用地之類別，依非都市土地使用管制規則管制之。況該註記已表明臺中縣政府之文號，其意旨縱未見諸於謄本之中，應有促請上訴人於購置系爭土地前查悉之意，乃上訴人斥鉅資購地，明知有上開註記，仍未向地政機關查詢、確認其內容是否有使用上限制，其主張受土地登記之「信賴保護」，已嫌失據。原判決復說明非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，系爭土地自需依原核定計畫作必要通路及設置污染防治設備之使用始合於規定。縱上訴人係因信賴土地登記及取得之建造執照，已耗費3億餘元用以購買土地、興建廠房及添購設備，應受信賴保護。惟上訴人之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，經濟部工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量金興公司提出之計畫，而以88年12月8日工(88 )中字第520320號函核准金興公司申請毗連非都市土地21筆土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應作必要通路或設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以上訴人之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形等情，經核於法尚無違誤，並無上訴人所指判決理由不備及理由矛盾之違法。(三)又系爭土地之使用管制為「增闢必要通路及設置污染防治設備使用」，應按行為時非都市土地使用管制規則第6條規定，依其容許使用項目及許可使用細目使用。惟既為「丁種建築用地」，依同規則第9條第1項第4目之規定，其建蔽率及容積率不得超過百分之七十及百分之三百，臺中縣政府依法原非不可發給建築執照及使用執照。上訴人主張其業已取得建築執照及使用執照，經濟部工業局亦發函指示臺中縣政府應持續協助上訴人辦理工廠登記等相關事宜，臺中縣政府竟否准申請工廠登記，有違「行政自我拘束」、「行政一體性」、「平等原則」、「實質確定力原則」、「比例原則」、「誠實信用原則」、「不當聯結禁止原則」云云，自非可採。(三)至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
書記官 王 福 瀛