最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第728號上 訴 人 孫大川訴訟代理人 陳雍之 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國98年11月23日臺北高等行政法院98年度訴字第1854號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係行政院原住民族委員會（原名行政院原住民委員會，已於民國《下同》91年更名，下稱原民會）副主任委員，其退職案前經考試院於89年5月22日以89考台銓退二字第1900900號函核定自89年5月20日退職生效並支領一次退職酬勞金；該函備註㈣記載：上訴人核定給與之85年4月30日新制施行前一次退職酬勞金，依規定得辦理優惠存款。嗣因審計部於97年3月18日以台審部一字第0970001826號函查被上訴人辦理93年及94年度中央機關退休（職）公（政）務人員支（兼）領之一次退休（職）金暨公保養老給付之優惠存款差額利息補貼作業時，發現上訴人退職後，曾於91年2月1日至95年7月31日止，以國立東華大學（下稱東華大學）為投保機關參加全民健康保險，被上訴人爰函請東華大學查明，經該校函復略以：「．．．旨揭孫大川先生自91年2月1日起至95年7月31日止，任本校專任副教授，係依教育人員任用條例進用之教育人員，所支薪俸自475薪點起薪，離職時支550薪點。本案未曾因其任職通知臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）停止辦理優惠存款。」被上訴人乃據以認定上訴人係退職後，再任由政府編列預算支給俸（薪）給之專任公職，並繼續支領優惠存款利息，核與政務人員退職撫卹條例（下稱退撫條例）及其施行細則之相關規定不符，而於98年3月6日以部退二字第09830335222號書函（下稱原處分）請上訴人繳還自91年2月1日起再任有給公職期間所溢領之優惠存款利息。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起行政訴訟。經原審駁回其訴後，仍有不服，爰提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按原處分係以退撫條例第12條暨其施行細則第11條第1項規定，為其法律上之依據，訴願決定亦係援引上開規定為據。惟上訴人固於退職後再任有給公職，此是否影響上訴人領受退職酬勞金乃至繼續享有優惠存款之權益，應依再任公職當時有效適用之政務人員退職酬勞金給與條例（下稱退職酬勞金條例）相關法規為斷。查上訴人再任公職當時適用之退職酬勞金條例相關法規，並無任何因再任公職而應剝奪、停止或限制其一次退職酬勞金相關優惠存款利益之明文規定，是上訴人對當時之法律規範狀態暨有效存續之優惠存款契約內容，本具有正當、合法而值得保護之信賴。迺被上訴人竟於事隔7年後之98年間，援引於93年1月1日始施行之退撫條例及其施行細則相關規定，遽為命上訴人追溯繳還再任公職期間所受領之優惠存款利息之授益性處分，顯然牴觸法律不溯及既往之法律適用基本原則，亦與信賴保護之基本憲法原則有違。㈡縱認有退撫條例第12條及其施行細則第11條規定之適用，其文義亦僅限於規範政務人員退職後領取月退職酬勞金之情形，斷無任何其他擴張解釋或類推適用之空間，且上開規定既明文以月退職酬勞金為其規範對象，即係排除一次退職酬勞金之適用。且退撫條例第12條規定將該條之適用聯結至原退職酬勞金條例，益證該條有關「停止領受（月）退職酬勞金之權利」規定，與原退職酬勞金條例有關一次退職酬勞金與月退職酬勞金之基本區分息息相關，斷不得因現行退撫條例改採離職儲金制，即認退撫條例第12條規定得罔顧法條文義，而一體適用於一次退職酬勞金與月退職酬勞金。且考諸上開規定之立法原意，係認月退職酬勞金具有按月支領定額薪給之性質，若認再任有給公職後仍得繼續支領，則有一職雙薪之慮，故明文規定應停止其領受月退職酬勞金之權利，並進而停止原儲存之優惠存款。惟本案所涉一次退職酬勞並無固定薪給性質及無一職雙薪之疑慮，故非退撫條例第12條所欲規範限制之情，且一次退職酬勞金依經驗事理無停止領受權利之可能，自難有退撫條例第12條之適用。另按原退職酬勞金條例第13條規定，上訴人依法既無需因再任有給公職而繳回已領之一次退職酬勞金，其領受退職酬勞金之權利即自始至終均屬適法、正當，無由事後再遭剝奪、停止或為其他限制。再者，如依訴願決定機關見解，似認非僅該應喪失或停止支領之退職酬勞金部分，而係連同於喪失或停止事由發生前即已受領並儲入優惠存款之退職酬勞金整體，均應停止其優惠存款，此等見解致使原先依法有權取得之退職酬勞金部分，因嗣後發生部分退職酬勞金應予停止之情事，致併同後者不得享有優惠利息，直至再任原因消滅後始得回復，其不合理者甚明。另依原退職酬勞金條例第13條規定，上訴人依法無需因再任公職而繳回已領之一次退職酬勞金，故其領受退職酬勞金之主權利即未「依規定」喪失或停止，且上訴人就優惠存款之從權利即應繼續存在。㈢查退撫條例未有任何有關優惠存款之規定，亦無任何具體、明確授權行政機關就相關優惠存款事宜得制定法規命令予以規範之規定，更無任何授權行政機關得以排除、限縮、停止、終止退職政務人員享受優惠存款利益之權利之條文，故退撫條例施行細則第11條自行創設停止原儲存之優惠存款之規定，係於未經明確授權情形下增設母法所無之限制，違反法律保留原則，不得資為處分之法律基礎。況退撫條例暨其施行細則，於上訴人再任公職之時點均尚未生效施行，被上訴人自不得將該規定溯及適用於本案情節。縱認優惠存款得歸類為給付行政之措施，惟本案所涉係優惠存款之「停止」，自屬對上訴人自由權利之限制，難謂純係「未限制人民之自由權利」之「給付行政措施」或「對於給付行政所為之規範」而已，亦非全然「不涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項」。本案事涉退職酬勞金享受優惠存款之權利之重大限制，於政務人員退職所享之權利地位密切相關，應有憲法第23條規定之法律保留原則或比例原則之適用。更況所謂「其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆」云云，亦非謂給付行政措施即全然不受法律之規範或全無法律保留原則之適用，而僅係其規範密度較為寬鬆而已，故仍應受法律保留原則或比例原則之相當拘束。縱令被上訴人得以審酌優惠存款之適用對象並為適當之規範，惟仍應依據法律規定為之，始符依法行政原則。施行在後之退撫條例施行細則第11條本不得追溯適用於本案。被上訴人所引司法院釋字第443號解釋，與本案所涉退職酬勞金優惠存款之基本事實殊無關連，尚難直接比附援引。況無論退撫條例或其前身「政務官退職酬勞金給與條例」或「政務人員退職酬勞金給與條例」，均未就停止優惠存款權利乙節設有任何規定，復未明確授權以命令定之，如欲援引上開解釋意旨，自難脫牴觸法律保留原則之疑慮。另查優惠存款制度業已行之有年，縱非公務人員或政務人員退休（職）法律所定之法定給付項目，迄今仍為公（政）務人員退休（職）給與之重要一環，實已制度化、內化成為退休（職）之固定性、常態性給與，自不得仍僅以過渡措施視之。是原處分應屬剝奪、限制上訴人退職酬勞金廣義請求權之干預性、侵益性行政處分，為對人民財產權及公務人員身分、權利保障之重大限制，非僅執行法律之細節性、技術性次要事項而已，依司法院釋字第443號解釋意旨，自應以法律予以規範，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權亦應符合具體明確之原則，始為合憲。㈣查本案要求上訴人繳還利息之請求權基礎，為公法上之不當得利；惟就其中自91年2月1日至93年3月5日期間已發生之優惠存款利息，於被上訴人行使公法上不當得利請求權之時點即98年3月6日，其請求權業已因5年間不行使而當然消滅。是訴願決定書所稱支給機關自應予以追繳，與法律不溯既往及信賴保護原則無涉云云，要無可採。㈤上訴人至東華大學任職之時點為91年2月1日；是時原處分所據之退撫條例及其施行細則相關規定均尚未施行，顯有將法律溯及既往予以適用之問題。㈥綜觀考試院院會於98年4月2日通過之公務人員退休法修正草案條文暨相關立法說明與理由可知，提案機關考試院亦已體認，有關退休金辦理優惠存款及其停止事宜，均屬公務人員之重大權利義務事項或重要權益事項，依中央法規標準法第5條第2款規定及司法院大法官解釋意旨，應受法律保留原則之約束，亦應一併提升法律位階規範，現行法令以施行細則予以規定，自法律保留原則之角度觀之，顯有未足。此益證退職酬勞金優惠存款之停止，確屬法律保留之範疇，應以法律、或至少以法律明確授權之法規命令予以規範，始為合憲。另被上訴人援引司法院釋字第280號解釋資以說明目前退休金優惠存款制度之性質，似難切合現時之事實狀態，難免有不合時宜之感。綜上，原處分命繳還再任公職期間領受之優惠存款利息，暨訴願決定機關維持原處分之訴願決定，其認事用法俱有重大違誤等語，聲明求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人退職後，自91年2月1日起再任有給公職，且服務機關及再任機關均未依前開規定通知臺灣銀行予以停止其原儲存之優惠存款。被上訴人為上訴人優惠存款差額利息之支給機關，於查知後，逕依上開規定追繳其再任期間溢領之優惠存款差額利息，於法並無違誤。㈡上訴人依原退職酬勞金條例（按於92年12月31日施行期滿當然廢止）規定辦理退職，復於91年2月1日起再任東華大學副教授一職時，當時之原退職酬勞金條例施行細則第24條即有規定，嗣93年1月1日退撫條例施行後，其施行細則第11條仍維持再任公職應停止一次退職酬勞金原儲存之優惠存款之權利，俟再任原因消滅後回復之規定。是退職政務人員再任公職應予停止原儲存優惠存款之相關規定，雖經更迭，惟一貫之規範自69年以來均未改變，是請上訴人繳還再任公職期間溢領之優惠存款利息，並未違反法律不溯及既往原則。另上訴人於法有明文規定之情形下，仍再任公職並繼續領受優惠存款利息，並無信賴行為之產生，其信賴亦不值得保護；再者，單純依契約可得期待之利息收入，並將現存利益予以花費，尚難認為有何信賴表現之行為，自無信賴保護原則之適用。又依司法院釋字第443號解釋意旨，就層級化法律保留之意旨而言，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律保留密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，自應允許主管機關以法規命令或行政規則訂定。查優惠存款制度之建立，並非法律所規定，係政府基於政策所制定之過渡措施，是其性質當屬政策性福利措施、給付行政措施，自得由主管機關依權責審酌其適用對象並作適當之規範，以期國家有限之資源發揮最大之效益。是考試院依司法院釋字第443號解釋及優惠存款建制之意旨，在政務人員退職法律之外，另於相關法律授權之施行細則中，訂定一次退職酬勞金之辦理優惠存款及再任公庫支給待遇之公職，不得續存優惠存款等規定，誠屬對給付行政所為之規範，其內容並非限制人民之自由權利，要難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，且為維護退職制度及避免公庫重複負擔之政策體現，應屬適當；此亦有司法院釋字第280號解釋可資參照。㈢基於以上優惠存款之建制背景，於61年7月28日訂定發布原政務官退職酬勞金給與條例施行細則時，第11條即規定，退職人員支領之退職酬勞金，自願儲存時得辦理優惠儲存；迄69年6月10日該條修正，增列「退職人員再任政務官或其他公職時，應停止原儲存優惠存款」之規定後，於75年6月20日再修正發布該條例施行細則第21條；88年6月30日將政務官退職酬勞金給與條例修正更名為退職酬勞金條例第24條，均明文規定退職人員支領之一次退職酬勞金自願儲存辦理優惠存款時，如有再任公職之情事，均應停止原儲存之優惠存款，俟再任原因消滅後恢復之。93年1月1日起施行之退撫條例施行細則第11條第1項規定之立法說明即略以：退職酬勞金條例施行細則第24條及第31條規定，退職政務人員再任政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職者，應停止領受月退職酬勞金及原儲存一次退職酬勞金之優惠存款。是退撫條例施行細則第11條第1項規定，係規範退職政務人員如有退撫條例第12條規定之「再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職」情形者，應停止其原儲存一次退職酬勞金及公保養老給付之優惠存款。再者，歷來對於退職人員辦理優惠儲存之相關事宜，所以均於政務人員退職法律之施行細則中規範，主要係考量政務人員之優惠存款權益並非法律所明定，誠係因考量早期退職政務人員之退職金並無法提高，而由政府基於政策考量所作之政策性補助（給付）措施，爰在政務人員退職法律之外另作規範，且上開優惠存款制度規定退職人員再任由公庫支給待遇之公職，不得續存優惠存款，則係為維護退職制度及避免公庫重複負擔之政策體現，應屬適當；此有司法院釋字第280號解釋可資參照。㈣依行政程序法第3條規定，如法律就特定事項已有明文規定，則應依各該法律之規定辦理。另按退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法第9條規定，臺灣銀行非屬行政程序法第2條第2項規定所稱之行政機關，其與退職政務人員間有關一次退職酬勞金優惠儲存之存款關係，似屬民法上消費寄託行為之私法關係。上開辦法第5條第1項規定係國家以補貼銀行優惠存款利率之私法方式，達成照顧退職政務人員之行政目的。準此，退職政務人員再任由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務而未停止原儲存之優惠存款者，其所溢領之優惠存款與一般利息之差額，係屬不當得利，自負有返還之義務。又按民法第128條前段規定、司法院釋字第474號解釋及高雄高等行政法院95年度訴字第524號判決、最高法院63年台上字第1885號判例意旨，不當得利時效規定於公法上之請求權亦類推適用，至於所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態，係依客觀情事定其請求權可得行使之時間，並不以請求權人主觀之認識為必要。可知被上訴人對上訴人之公法上不當得利請求權應以被上訴人知悉其再任事實時起算。基於審計機關之立場，審計部本於權責，對於溢付款項之催繳及管控，均嚴守審計法第58條及第72條規定辦理，以確保政府債權。爰被上訴人基於保障國庫利益，自應依法追繳上訴人溢領之不當得利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人本應主動通知服務機關轉報支給機關，自其再任公職之日起，停止原儲存之一次退職酬勞金及公保養老給付之優惠存款，俟再任原因消滅後，提出證明文件，再予恢復辦理優惠儲存。詎上訴人未主動為之，致優惠存款應停止而未停止，則支給機關於查知後，依規定向上訴人追繳其所續領之優惠存款差額利息，並無違誤。㈡退職政務人員再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之公職，應停止原儲存之優惠存款之相關規定，雖歷經法規更迭，惟該一貫之規範，自69年間起迄今均未改變。是上訴人在法有明文規定之情形下，自91年2月1日起至95年7月31日止再任東華大學專任副教授時，自應依上揭規定停止原儲存之優惠存款，卻未停止，而續領優惠存款利息，則被上訴人依法向上訴人追繳其所溢領之優惠存款利息，訴願決定予以維持，均不違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則。㈢按司法院釋字第443號解釋意旨，採層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，因較不涉及人民生命、自由及財產等權利之侵害，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。查優惠存款為政策性補助措施或給付行政措施，於審酌政府財力負擔及政務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退職政務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，且其內容並非限制人民之生命、自由等權利，要難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。㈣按退職酬勞金條例施行細則第24條第1項、第2項前段規定，足見其規範對象為「支領一次退職酬勞金者」。次按退撫條例施行細則第11條規定，足見其規範對象為退職政務人員及退職人員，則不論是支領月退職酬勞金者，或是支領一次退職酬勞金者均屬之。㈤按行政程序法第131條第1項、第2項規定，公法上請求權除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。至於時效起算時點，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定。次按民法第128條前段規定、最高法院63年台上字第1885號判例意旨，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。上訴人再任東華大學專任副教授時，應依88年11月2日修正發布，溯自85年5月1日起施行之退職酬勞金條例施行細則第32條第2項，及93年4月5日訂定發布並自93年1月1日施行之退撫條例施行細則第11條第2項規定，主動通知東華大學轉報被上訴人，並繳還原領退職酬勞金證書，停止支給優惠存款，詎上訴人未為之，致被上訴人遲至東華大學98年2月26日函復，始得據以認定上訴人係退職後繼續支領優惠存款利息，而處於得向上訴人請求繳還其再任有給公職期間所溢領之優惠存款利息之狀態，則被上訴人對上訴人之繳還溢領優惠存款利息請求權之消滅時效，應自斯時該請求權可行使時起算，被上訴人於98年3月6日以原處分請上訴人繳還其再任有給公職期間所溢領之優惠存款利息，自未因時效完成而當然消滅。綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回等語，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：㈠就上訴人所提有關「公務人員退休法修正草案」，用證退職酬勞金辦理優惠存款相關事項應受法律保留原則拘束之攻防方法，原判決未置一詞，復未具體交代未予斟酌之理由，有不備理由之違法，其更應審慎探究該細則規定之合憲性與可適用性，不得僅以歷來法規皆有施行細則為一貫之規範，即認原處分及訴願決定當然合法。考試院既於修正草案之立法理由強調有將相關規定提升至法律位階之必要性，益可證其業已明認法律保留原則於退職人員優惠存款權益有其適用，則被上訴人為考試院所屬機關，更為該修正草案之主事單位，焉得於本件訴訟程序中為全然迥異之主張。㈡原判決忽視優惠存款之本質，拘泥於所謂政策性補助措施或給付行政措施之傳統陳舊見解，率認優惠存款乃屬「低密度法律保留事項」，除認被上訴人得以「本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配」之外，更認「其內容並非限制人民之生命、自由等權利」，而未考量原處分實已涉及對上訴人重大既得權益之事後侵奪與限制，其不當引據、適用司法院釋字第443號解釋而為裁判，顯有適用法規不當之違法。
㈢原判決無視於原處分僅援引退撫條例及其施行細則相關規定，逕以「自69年間起迄今均未改變之一貫規範」，追加原處分未援用、額外之法源依據，致使原處分外觀上似得因此補正而脫免違憲、違法之質疑。基於權力分立原則，法院應無自行變更行政處分內容之權限。是原判決除原處分所援引法條外另行追加其他法規，致原處分違反法律不溯及既往原則之違誤，藉此得以補正，此項裁判方法及結果逾越司法權之分際，與我國行政訴訟法制基本原則有違，顯有判決不適用法規或適用法規不當之違法。㈣按原判決所採公法上不當得利請求權於「相關法律未有規定前，應類推適用民法規定」之見解，尚乏法律依據或法學方法上之詳細說理，又援引最高法院就民事案件所作成之判例，似有判決理由不備之違法。縱認上開法律適用及裁判援用尚可接受，惟原判決就所謂「權利人得行使請求權之狀態」之認定，亦難令上訴人信服。蓋依原判決結果，一方面國家於不具法律位階之施行細則中單方課予人民主動通知之義務，藉此將不利益轉嫁人民，另一方面，坐任行政機關得於長度不定之期間內隨時查核，並據查核結果追討其間所謂「溢領之利息」，此項作法顯違衡平。不啻苛責人民對各項法令包括隱晦細瑣之施行細則之行政命令，均需有所認識並依循行事，此實強人所難。再者，行政機關基於行政一體及維護整體公益之責任，應建置相關自動化通知、查詢或管理系統，國家掌握第一手資訊及強有力之行政資源，卻捨此而不為，反轉嫁責任於人民，時隔近7年，方「輾轉得知」再任公職情事始行追繳，復得輕易主張其請求權「自斯時始處於得行使之狀態」，實非事理之平！㈤行政程序法第131條賦予之5年消滅時效期間已不算短，被上訴人更係長期不為任何稽核、查考之作為，怠於執行法令，直至近7年後方始經由審計部辦理相關勾稽作業間接察知系爭再任公職情事，如認時效起算點得因被上訴人自我怠惰而無限期展延，則消滅時效制度之立法原意將完全遭到扭曲、掏空而失其規範效力。況按民法第128條規定、最高法院63年台上字第1885號判例意旨，消滅時效之起算亦得以系爭事件客觀發生之時點為起算點，即令權利人主觀上尚未知悉其請求權得行使之前提事實，惟倘事件業已客觀發生達一定期間以上，其請求權亦可能因時效而消滅。綜上，原判決偏頗解釋所謂「請求權可行使時」係以被上訴人主觀知悉再任公職事件發生之時為基準時點，違反消滅時效法規之立法精神及法條文義，並有曲解或不當引用最高法院判例之違法。
六、被上訴人答辯意旨略以：㈠按原政務官退職酬勞金給與條例施行細則於69年6月10日修正發布時第11條規定、75年6月20日修正發布之原政務官退職酬勞金給與條例施行細則第21條規定、迄88年6月30日「政務官退職酬勞金給與條例」修正更名為退職酬勞金條例，並溯自85年5月1日起施行時；該條例施行細則第24條規定均有：「再任公職應予停止原儲存一次退職酬勞金之優惠存款，俟再任原因消滅後回復」之規定，並增訂但書規定：退職人員再任之每月工作報酬達委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者，應停止原儲存之優惠存款。次按退撫條例第12條規定、同條例施行細則第10條第1項、第11條規定、原退職酬勞金條例施行細則第24條第2項等規定，退職政務人員再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職者，應主動通知服務機關轉報支給機關，自其再任公職之日起，停止辦理原儲存之一次退職酬勞金及公保養老給付之優惠存款；俟再任原因消滅後，提出證明文件，再予恢復辦理優惠儲存。查本案上訴人退職後再任有給公職，未依前開相關規定，主動通知服務機關轉報支給機關，致服務機關及再任機關均未依前開規定通知臺灣銀行予以停止其原儲存之優惠存款。基於被上訴人係上訴人優惠存款差額利息之支給機關，爰於查知事實後，逕依上開規定追繳其再任期間溢領之優惠存款差額利息，於法並無違誤。㈡本案上訴人於89年5月20日起退職生效；嗣91年2月1日起再任東華大學副教授一職時，當時之退職酬勞金條例施行細則第24條規定，及嗣於93年1月1日退撫條例施行後之施行細則第11條均維持「再任公職應停止一次退職酬勞金原儲存之優惠存款之權利，俟再任原因消滅後回復」之規定。據此，退職政務人員再任公職應予停止原儲存優惠存款之相關規定，雖歷經法規之更迭，惟上開一貫之規範自69年以來均未改變。是被上訴人要求繳還再任公職期間溢領之優惠存款利息，並無違反法律不溯及既往原則。又本件並無信賴保護原則之適用。㈢依司法院釋字第443號解釋、第614號解釋意旨，採層級化法律保留之體系，認為給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，其法律保留密度較低，行政保留空間較大，在不涉及公共利益之重大事項時，自應允許主管機關以法規命令或行政規則訂定。是考試院依上開解釋及優惠存款建制之意旨，在兼顧退職人員退職後基本生活之前提下，考量政務人員之優惠存款權益並非法律所明定，誠係因考量早期退職政務人員之退職金並無法提高，而由政府基於政策考量所作之政策性補助給付措施，爰在政務人員退職法律之外，另於相關法律授權之施行細則中，訂定一次退職酬勞金之辦理優惠存款及再任公庫支給待遇之公職，不得續存優惠存款等規定以供遵循，誠屬對給付行政所為之規範，其內容並非限制人民之自由權利，要難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，且為維護退職制度及避免公庫重複負擔之政策體現，應屬適當。㈣本案上訴人係政務人員退職，自應適用規範政務人員退職事項之退撫條例及原退職酬勞金條例，與公務人員退休法規相關規定無涉。嗣由於退撫新制實施後，具有新制施行前後之年資者，因其新制施行前年資之退休給與仍得享有18％之優惠存款利率，致部分人員退休所得有超過在職同等級人員現職待遇之不合理現象，被上訴人爰推動公務人員退休所得合理化改革方案，並增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1，自95年2月16日起實施。再按司法院上開解釋意旨可知，被上訴人自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象，並作必要之檢討與修正。至退休法修正草案增列優惠存款措施及其改革之法源依據，主要係回應社會各界對於優惠存款法制化之期待；尚不影響被上訴人得基於主管機關另於相關法律授權之施行細則中，訂定對於給付行政所為之規範，如規定退職政務人員再任由公庫支給待遇之公職，不得續存優惠存款等規定。㈤又按中央法規標準法第7條、行政程序法第157條第3項、第160條之規定，法規命令及行政規則，只要符合發布或下達之程序，以適當方法令眾人廣為週知即屬合法有效。經查原政務官退職酬勞金給與條例施行細則及退職酬勞金條例施行細則及退撫條例施行細則發布時，均經被上訴人函請中央暨地方各機關人事機構查照並請轉知所屬，業已善盡合法發布或下達之責任。另依行政程序法第3條規定，如法律就特定事項已有明文規定，則應依各該法律之規定辦理。據此，由於原退職酬勞金條例施行細則第24條第1項及第2項已明定，支領一次退職酬勞金之政務人員，如再任公職，則其自再任之日起停辦優惠存款，始符合公平正義原則。又臺灣銀行與退職政務人員間有關一次退職酬勞金優惠儲存之存款關係，似屬民法上消費寄託行為之私法關係；惟優惠存款之利率不得低於年息18％，係國家以補貼銀行優惠存款利率之私法方式達成照顧退職政務人員之行政目的。準此，退職政務人員再任由公庫支給薪俸、待遇或公費之職務而未停止原儲存之優惠存款者，其所溢領之優惠存款與一般利息之差額，係屬無法律上原因受領利益之不當得利，自負有返還之義務。㈥次按民法第128條前段規定，依司法院釋字第474號解釋及高雄高等行政法院95年度訴字第524號判決、最高法院63年台上字第1885號判例意旨，於公法上之請求權亦類推適用，至於所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言；係依客觀情事定其請求權可得行使之時間，並不以請求權人主觀之認識為必要。由是可知，被上訴人對上訴人之公法上不當得利請求權應以被上訴人知悉其再任事實起，為請求權可行使時，故消滅時效亦應自斯時起算。再者，基於審計機關之立場，審計部本於權責，對於溢付款項之催繳及管控，均嚴守審計法第58條規定及第72條規定切實辦理，以確保政府債權。爰被上訴人基於保障國庫利益，自應依法追繳上訴人溢領之不當得利等語。
七、本院按：㈠司法院釋字第443號解釋、第614號解釋意旨，採層級化法律
保留之體系，已肯認給付行政措施之法律保留密度較低，如未涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，主管機關非不得逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循，此相關規定即難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。
而按原政務官退職酬勞金給與條例施行細則於69年6月10日修正發布時，其第11條修正為：「退職人員支領之退職酬勞金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其再任政務官或其他公職時，應自再任之次月起，停止原儲存之優惠存款，俟再任原因消滅後恢復。」嗣75年6月20日修正發布，其第21條仍明定，退職人員支領之一次退職酬勞金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其再任政務官或其他公職時，應自再任之日起，停止原儲存之優惠存款，俟再任原因消滅後恢復。迄88年6月30日「政務官退職酬勞金給與條例」修正更名為退職酬勞金條例，並溯自85年5月1日起施行時；該條例施行細則第24條均有「再任公職應予停止原儲存一次退職酬勞金之優惠存款，俟再任原因消滅後回復」之規定，並增訂但書之規定，即退職人員再任之每月工作報酬達委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者，應停止原儲存之優惠存款。次按於93年1月7日制定，並自93年1月1日施行之退撫條例第12條、同條例施行細則第10條第1項、第11條、原退職酬勞金條例施行細則第24條第2項等規定，退職政務人員再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職者，應主動通知服務機關轉報支給機關，自其再任公職之日起，停止辦理原儲存之一次退職酬勞金及公保養老給付之優惠存款；俟再任原因消滅後，提出證明文件，再予恢復辦理優惠儲存。而政務人員之優惠存款權益尚非法律所明定，乃政府考量早期退職政務人員之退職金無法提高，基於維護退職制度及避免公庫重複負擔之考量，所作政策性之補助給付措施，而有上開在政務人員退職法律之外，於相關法律授權之施行細則中，訂定一次退職酬勞金之辦理優惠存款及再任公庫支給待遇之公職，不得續存優惠存款等規定以供遵循之規範，該等規範核屬給付行政所為之規範，其內容尚非涉及公共利益或限制人民之自由權利，要難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。上訴人意旨主張優惠存款措施已跳脫政策性補助，或給付行政之領域，或係涉及公共利益之重大事項，應以干預行政視之，故應以法律予以規範，否則有違法律保留原則等語，難謂有據，無足採取。原判決就此，難謂有判決不適用法規或適用法規不當之違法。
㈡查本件上訴人於89年5月20日起退職生效，當時係依「政務
人員退職酬勞金給與條例」規定（92年12月31日施行期滿廢止）辦理；嗣上訴人於91年2月1日起再任東華大學副教授一職，依當時之退職酬勞金條例施行細則第24條規定，及嗣於93年1月1日退撫條例施行後之施行細則第11條規定，均維持「再任公職應停止一次退職酬勞金原儲存之優惠存款之權利，俟再任原因消滅後回復」之規範。因而，退職政務人員再任公職應予停止原儲存優惠存款之相關規定，雖歷經法規之更迭，惟上開一貫之規範自69年以來並未改變，自不生違反法律不溯及既往原則，亦無信賴值得保護之情形，自無信賴保護原則之適用。又，上訴意旨主張公務人員退休法修正草案已將優惠存款相關規定提升至法律位階等語。惟查，本件上訴人係政務人員退職，係適用規範政務人員退職相關事項之退撫條例及原政務人員退職酬勞金給與條例，前已言之，與公務人員退休法相關規定尚屬無涉。原判決雖未就上訴人所陳公務人員退休法修正草案有所著墨，惟此尚不影響其判決上訴人在原審之訴應為敗訴之結果，附此敘明。
㈢末按民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使
時起算。」此規定於公法上之請求權亦可類推適用（司法院釋字第474號解釋意旨參照）。又稱請求權可行使時者，係指權利人得行使請求權之狀態者而言（最高法院63年台上字第1885號判例參照），固不受權利人主觀之認知影響，但仍係指權利人客觀上得行使權利之狀態而言。而查本件上訴人依規定本應主動通知再任職機關轉報被上訴人，因上訴人未主動通知，致被上訴人遲至東華大學98年2月26日函覆本件上訴人確有再任職東華大學專任副教授時，始查知上訴人再任有給公職而有溢領系爭優惠存款利息，乃原審本於職權調查審認之事實。是被上訴人係於接獲東華大學上開函覆時，始客觀得知上訴人再任有給公職而有溢領系爭優惠存款利息（91年2月1日起至95年7月31日止）之情事，洵屬可信。是被上訴人客觀上得對上訴人行使溢領系爭優惠存款利息之返還請求權，於類推適用上揭規定與判例說明之下，原判決認為係以被上訴人收受東華大學98年2月26日函覆後開始起算，自屬有據。上訴人主張原判決認權利人得行使請求權之狀態，係以被上訴人主觀知悉再任公職事件發生時為基準，容有誤會，其據以主張原判決對此有判決不適用法規或適用法規不當之違法，難謂可採。
㈣綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處
分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人之上訴為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 13 日
書記官 王 史 民