最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第733號上 訴 人 謝如訓
謝如男謝平穩謝平源共 同訴訟代理人 吳純怡 律師被 上 訴人 桃園縣八德市公所代 表 人 何正森
參 加 人 邱清武上列當事人間耕地三七五減租條例事件，上訴人對於中華民國99年2月11日臺北高等行政法院98年度訴字第2472號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人為坐落桃園縣八德市○○段○○○○○號面積0.9408公頃土地（下稱系爭土地）之出租人，與參加人(即承租人）訂有桃園縣八德市「八湳字第88號」私有耕地三七五租約。民國（下同）97年底租約期滿，參加人於98年1月5日檢具相關文件向被上訴人提出租約期滿續訂租約申請，惟上訴人亦以擴大農場經營規模為由，於98年1月14日檢具相關文件向被上訴人提出收回耕地申請。被上訴人依據耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，並審核參加人全戶戶籍謄本、96年全年生活費用明細表、全戶綜合所得資料等文件後，核定准由參加人續訂租約，並經桃園縣政府同意備查，被上訴人遂將核定結果以98年6月4日德都字第0980015631號函(下稱原處分)通知上訴人及參加人，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，請求判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應作成系爭土地准由上訴人收回之行政處分，原審法院駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函（下稱內政部97年函）頒「私有耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱私有耕地處理工作手冊）：「……同條（即耕地三七五減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「……應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形」之規定審核承租人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅額與家庭生活費用。該「同一戶內」之規定，違反民法第1122條關於家之定義，又民法第1114條規定直系血親不論是否「同一戶內」，有互負扶養之義務，因此，承租人與其子女是否在同一戶內，其子女均有承租耕地之繼承權，不因未在同一戶內而失去繼承之權利。既有繼承權，相對的應負扶養義務，故參加人3個兒子的所有收入，均應全數併入承租人全戶收入總額計算，權利義務始稱相當。另社會救助法第5條：「前條第1項所定『家庭』，其應計算人口範圍，……包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。……」被上訴人僅以承租人本人及配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後之餘額，是否足以支付承租人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者為判斷依據，有違民法第1114條、社會救助法第5條等規定，並與司法院釋字第580號解釋意旨有違。
㈡參加人於桃園縣八德市○○路○○○○號有一棟三層樓房屋，市價約新臺幣（下同）17,958,000元，參加人之長子邱顯昌在工廠上班，次子邱顯隆在公務機關上班，參子邱顯斌在公務機關上班，3人均有固定工作收入，雖戶籍不與參加人同戶，渠等3人之收入均應列入參加人家庭綜合所得總額，始為合理。依據96年度綜合所得稅各類所得資料清單，參加人利息所得有26,784元，其配偶邱鄭速利息所得有53,916元，渠二人利息所得合計80,700元，以此推算其銀行存款本金金額〔80,700元÷0.01005（臺灣銀行現行一年到二年期定期存款機動利率）＝8,029,850元〕，參加人及其配偶存款本金應有8百多萬元。㈢參加人承租系爭土地，扣除租穀（金）後，一年收益為58,482元，即每月收益為4,874元。參加人另承租訴外人謝吉祥所有桃園縣八德市○○段○○○○○號等8筆面積0.609605公頃田地，扣除租穀（金）後，一年收益為27,594元，即每月收益為2,300元。參加人承租上列耕地每月收益總計僅7,174元（4,874元＋2,300元），依照內政部公告之96年度臺灣省每人一個月最低生活費為9,509元，參加人及其配偶邱鄭速兩人最低生活費為19,018元/月（9,509元×2），每月不足11,844元（19,018元-7,174元），一年不足142,128元，卻有銀行定期存款800多萬元，可知參加人另有豐厚收益，上訴人如收回耕地，參加人當不致失其家庭生活依據云云，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應作成系爭土地准由上訴人收回之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊第
10、11、12頁規定有：「……⑵審查標準：A、……同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人及配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審查如下：甲、……應由當事人提供租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。……C、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。……」。被上訴人依據參加人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本內之設籍人口，核算戶內成員之生活費及收益，至於其他未設籍於戶內之直系親屬未予列入核算，與規定並無不符。㈡被上訴人於辦理本件續訂租約及收回耕地案，依據參加人所提之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發96年綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與承租人全戶醫療、保險費用支出憑證，並參酌內政部公告之96年最低生活費用以臺灣省每人每月9,509元計算，得出：參加人本人及配偶96年全年生活費用228,216元、保險費用8,214元、醫療費用13,362元，合計249,792元；96年全年各類所得合計80,700元，另加計承租系爭土地收入70,000元、承租第三人謝吉祥土地收入30,000元、老人福利津貼一年36,000元（每月3,000元）、三節敬老金一年6,000年（每節2,000元），共計222,700元。是參加人全戶96年全年總支出合計249,792元；總收入合計222,700元，扣除承租系爭土地收入70,000元後，收支相抵金額為-97,092元。經核算結果為負數，即所有收益不足維持一家生活。又上訴人稱參加人於桃園縣八德市○○路○○○○號有一棟三層樓房屋及依利息收入推算其存款等，惟依內政部97年函頒之私有耕地處理工作手冊，審核承租人收益標準係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及配偶與同一戶內之直系血親「綜合所得總額」，房屋及利息收入非屬綜合所得額，自不列為收益，上訴人顯有誤解等語，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人的媳婦是外國新娘，和婆婆意見不合，所以自己買房子搬出去了，3層樓房是農舍，冷氣是以前裝潢的，後來都沒有動了。參加人和太太承租系爭土地，靠系爭土地耕作收入來過活，沒有其他收入等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依參加人戶籍謄本之記載(見原審卷第98頁)，參加人係與其配偶邱鄭速（00年0月00日生）同戶。依稅捐稽徵機關核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，參加人所得為26,784元，配偶邱鄭速所得為53,916元。被上訴人於辦理本件續訂租約及收回耕地自耕爭議時，依據參加人所提之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與參加人全戶醫療、保險費用支出憑證，並參酌內政部公告之96年度最低生活費用以臺灣省每人每月9,509元計算，得出：參加人本人及配偶96年全年生活費用228,216元（參加人及其配偶，每人每月9,509元，全年114,108元，計2人）、保險費用8,214元（參加人3,834元；配偶4,380元）、醫療費用13,362元，合計249,792元；96年全年各類所得合計80,700元（參加人26,784元、配偶53,916元），另加計承租本件耕地收入70,000元、承租第三人謝吉祥土地收入30,000元、老人福利津貼每月3,000元（一年36,000元）、三節敬老金每節2,000元（一年6,000元）共計：222,700元，是參加人全戶96年全年總支出合計249,792元；總收入合計222,700元，扣除承租本件耕地收入70,000元後，收支相抵金額為負97,092元。經審核參加人96年全戶全年所得及支出費用後，計算結果為負數（所有收益不足維持一家生活），核符耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」情形，被上訴人以原處分核定准由參加人自98年1月1日起至103年12月31日續訂6年租約，尚無不合。㈡民法第1114條至第1117條係關於扶養之規定，明訂互負扶養義務之親屬、扶養義務人之順序、扶養權利人之順序、夫妻與其他人扶養權利義務之順位及受扶養之要件；社會救助法第4條至第5-1條係有關低收入戶家庭總收入及計算人口範圍之規定，民法、社會救助法及耕地三七五減租條例各有不同的立法目的及適用範圍，本件上訴人及參加人既係以耕地三七五減租條例為請求依據，自應適用內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊規定之審核標準，不能以民法及社會救助法之相關規定，作為本件計算參加人「同一戶內」之直系血親收益之依據。故被上訴人依內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊規定，由參加人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，審核參加人檢附之全戶戶籍謄本內之設籍人口，核算戶內成員之生活費及收益，至於其他未設籍於戶內之直系親屬未予列入核算，並無違誤。㈢上訴人主張參加人於桃園縣八德市○○路○○○○號有一棟三層樓房屋及依利息收入推算其有銀行定期存款，生活富裕，不致因上訴人收回耕地，有參加人失其家庭生活依據之情形云云，惟承租人之收益審核標準，係以承租人租約期滿前1年（即96年），承租人本人及配偶與同一戶內之直系血親之「綜合所得總額」為準，不包括承租人之不動產及存款等由，駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略以：㈠所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考資料，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。上述耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範園。至於內政部97年函頒之私有耕地處理工作手冊規定之審核標準，性質上屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則；故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，自仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定，而非使出租人或承租人，得循該函釋內容，經由戶籍登記之刻意安排，而得脫法規避耕地三七五減租條例之強行規範。原審判決認上訴人及參加人既係以耕地三七五減租條例為請求依據，自應適用內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊規定之審核標準，不能以民法及社會救助法之相關規定，作為計算參加人「同一戶內」之直系血親收益之依據，顯與司法院釋字第580號解釋意旨有違。㈡本件上訴人係依耕地三七五減租條例第19條第2項以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回耕地，依法不受該條第1項第2款規定之限制，原審竟引用該條第1項第2款之規定作為判決理由，顯有法令適用不當及判決理由矛盾之處，且原審雖引用本院89年度判字第1836號判決作為不利於上訴人判決理由之依據，惟審視該判決主要內容在闡明耕地收益年度之認定問題，與本件上訴人所爭執之參加人尚有銀行郵局存款800多萬元及各3名子、媳等人之收入應否作為判斷承租人家庭生活依據等問題無關，亦與本院96年度判字第724號判決意旨有違，原審判決此部分之援用亦屬法令適用不當云云。
七、本院按：㈠「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」耕地三七五減租條例第19條第1、2項定有明文。又所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊：「……同條（指耕地三七五減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定。㈡本件原判決以依參加人戶籍謄本之記載，參加人係與其配偶邱鄭速（00年0月00日生）同戶。依稅捐稽徵機關核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，參加人所得為26,784元，配偶邱鄭速所得為53,916元。上訴人依據參加人所提之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與參加人全戶醫療、保險費用支出憑證，並參酌內政部公告之96年度最低生活費用以臺灣省每人每月9,509元計算，得出參加人本人及配偶96年全年生活費用228,216元（參加人及其配偶，每人每月9,509元，全年114,108元，計2人）、保險費用8,214元（參加人3,834元；配偶4,380元）、醫療費用13,362元，合計249,792元；96年全年各類所得合計80,700元（參加人26,784元、配偶53,916元），另加計承租本件耕地收入70,000元、承租第三人謝吉祥土地收入30,000元、老人福利津貼每月3,000元（一年36,000元）、三節敬老金每節2,000元（一年6,000元）共計：222,700元，是參加人全戶96年全年總支出合計249,792元；總收入合計222,700元，扣除承租本件耕地收入70,000元後，收支相抵金額為負97,092元，所有收益不足維持一家生活，核符耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」情形，認被上訴人以原處分核定准由參加人自98年1月1日起至103年12月31日續訂6年租約，並無不合。㈢然查，上訴人於原審已主張參加人3個兒子及媳婦雖未與參加人同一戶籍，但實際上與參加人同居共同生活，原審就此事實，原應依職權調查究竟上訴人之主張是否可採，詎僅依內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊之規定，以參加人提供該租約期滿前1年即96年年底之戶籍謄本內之設籍人口為參加人及其配偶，核算生活費及收益，未就其他未設籍於參加人戶籍內之兒子及媳婦，是否有如上訴人所主張之與參加人共同生活之情形，遽予排除其子媳之收益列入核算，自嫌速斷。又查，所謂「承租人失其家庭生活依據」，指承租人於出租人收回耕地後，其所有收益不足以支付一家生活需要而言。至出租人收回耕地，是否足使承租人失其生活依據，參酌司法院釋字第42 2號解釋意旨，應就承租人之收益及支出兩方面予以審究，並斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況以為判斷。本件上訴人主張參加人及其配偶於租約期滿前1年尚有銀行郵局存款800多萬元及於桃園縣八德市○○路○○○○號有一棟三層樓房屋等情，而參加人96年全年利息所得合計80,700元及上揭三層樓房屋一棟，為原審確定之事實，則上訴人收回系爭土地，參加人實際所生之困窘狀況究竟為何，原應依職權予以查明，然原審僅以內政部97年函頒私有耕地處理工作手冊之規定，以租約期滿前1年之綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額，作為判斷承租人是否失其生活依據之惟一標準，而未就上訴人主張參加人及其配偶之銀行、郵局存款有800多萬元及擁有三層樓房屋之事實予以斟酌，僅以存款及房屋非包括在「綜合所得總額」內為由，予以駁回，亦嫌速斷。㈣綜上所述，上訴論旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由，因本件事實尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 13 日
書記官 葛 雅 慎