最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第853號上 訴 人 楊樹被 上訴 人 臺中市政府（承受原臺中縣政府業務）代 表 人 胡志強
送達代收人 鄭瑞宗上列當事人間申請核發建造執照事件，上訴人對於中華民國99年3月18日臺中高等行政法院99年度訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國（下同）98年5月25日向臺中縣政府（99年12月25日改制為臺中市政府，下同）申請就上訴人所有坐落臺中市梧棲區（99年12月25日改制前為臺中縣梧棲鎮○○○○○○段366-1地號土地（下稱系爭土地）核發建造執照，經臺中縣政府以98年6月23日府工建字第0980159280號函復上訴人，略以：「．．．三、．．有關公共設施保留地之取得，既已不再有期限之限制，．．旨○○○鎮○○段366-1地號土地仍依據本府建設處98年3月30日（收件編號：95051）核發建築線指示（定）圖屬臺中港特定區計畫內機關用地（35），台端倘仍須申請建築許可，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊資料向本府申請臨時建築許可證。．．」等語。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人所有系爭土地，經臺中縣政府依都市計畫法，於60年12月30日公告為臺中港特定區計畫內機關用地，而屬於公共設施保留地，至今已38年，期間未見任何需地機關辦理土地徵收或土地重劃作業，不僅對上訴人造成特別犧牲，上訴人亦無法出售系爭土地，顯違反憲法第15條保障人民財產權之規定，即便都市計畫法已無取得土地期間之限制，但若永遠予以限制而不補償或解除，嚴重損害人民財產權。因上訴人急需在系爭土地興建房舍以供家人居住，遂向臺中縣政府申請核發建造執照，但受限於公共設施保留地之使用性質，臺中縣政府以上訴人必須申請臨時建築許可證為由，駁回上訴人核發建造執照之申請，然申請臨時建築許可證，依都市計畫法第50條第2項規定，不僅臨時建築物之建築方式及高度受到限制，臺中縣政府亦得隨時命上訴人拆除，顯無法保障上訴人之權益。又系爭土地係於60年12月30日經臺中縣政府公告為公共設施保留地，觀諸都市計畫法之修法過程說明，62年9月6日修正通過之該法第50條規定，凡在62年修法時尚未取得之公共設施保留地，其取得期限經延長者，最長為15年。系爭土地在62年該法修正前，即已經臺中縣政府公告為公共設施保留地，但臺中縣政府從未辦理徵收或以其他方式取得，系爭土地符合62年9月6日修正通過當時之該法第50條規定，依「法律不溯及既往」原則，自應適用修正當時有關公共設施保留地15年取得期限之規定；亦即系爭土地適用當時修正規定之結果，已經超過15年而仍未經臺中縣政府取得，故該項公告自應視為撤銷。本件上訴人申請臺中縣政府核發建造執照，臺中縣政府竟以77年7月15日修正公布之都市計畫法已刪除該法第50條取得期限之規定，認系爭土地已無取得期限之規定，只能申請臨時建築使用許可證，而駁回上訴人之申請，明顯違法，並損害上訴人之權益。訴願決定未深究都市計畫法修法之立法目的，逕以新法已無公共設施保留地之取得期限規定，維持原處分，顯與62年9月6日都市計畫法第50條之立法本旨不符而違法等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命臺中縣政府應核發系爭土地之建築執照予上訴人。
三、臺中縣政府則以：都市計畫法第50條規定：「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。．．都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」上訴人擬於其所有系爭土地申請建築許可，依臺中縣政府建設處98年3月30日（收件編號:95051）核發建築線指示（定）圖，系爭土地係屬臺中港特定區計畫內機關用地，按臺中港特定區計畫書規定係規劃提供鄰里性機關使用，目前該地尚未提供鄰里性機關使用，屬都市計畫法規定之「公共設施保留地」，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊資料申請臨時建築許可。查系爭土地經臺中縣政府於60年12月31日以府癸建字土字第122258號公告臺中港特定區計畫編定為機關用地（公共設施保留地），並於87年5月25日以府工都字第122369號公告變更臺中港特定區計畫（第2次通盤檢討）仍編定為機關用地，並非未曾檢討，依法仍屬公共設施保留地。又按都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，該法所稱之「公共設施保留地」，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。另依內政部79年4月25日台內營字第796768號函釋：「．．．按都市計畫法第50條有關公共設施保留地取得期限之規定，業經於民國77年7月15日總統令修正予以刪除。
查上開條文取得期限之刪除意旨，有關公共設施保留地之取得，已不再有期限之限制。」本件所涉都市計畫法第50條，業經77年7月15日總統令修正刪除，依中央法規標準法第22條規定，修正前條文已於77年7月17日起失效。依中央法規標準法第18條規定，本件於98年5月25日受理上訴人聲請許可案件，期間是項法令並無變更，且都市計畫法第50條早於77年7月15日總統令修正刪除公共設施保留地之取得期限之限制，故本件並無所謂涉及法律不溯及既往原則情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：兩造之爭點為上訴人所有系爭土地，於60年12月30日經都市計畫劃歸為「臺中港特定區機關用地」，政府迄今未為徵收，可否就系爭土地申請核發建造執照？臺中縣政府以系爭土地為公共設施保留地，上訴人應申請臨時建築許可證為由，否准上訴人所請，有無違誤？經查，都市計畫法於53年9月1日修正公布時，其第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地得依法予以徵收；但徵收地價之補償應按照市價。」同法第49條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過5年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多5年。」嗣該法於62年9月6日修正時，將上開條文移置至第50條規定：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」至77年7月15日修正時，則更將上開第50條所定10年內取得之規定刪除，究竟都市計畫法對於公共設施保留地未設取得期限之規定，與憲法有無牴觸？就此問題，本院80年判字第580號判決認都市計畫法於77年7月15日修正公布時，將原第50條有關公共設施保留地取得期限之規定刪除，是以有關公共設施保留地之取得，應不再有取得期限之限制為由，判決認公共設施保留地之徵收已無期限之限制。該案被徵收土地之當事人不服，聲請司法院解釋，司法院於83年2月4日作成釋字第336號解釋稱：「中華民國77年7月15日修正公布之都市計畫法第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，為增進公共利益所必要，與憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討修正有關法律，係立法問題。」其理由書更明示：「主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱。此種用地在未經取得前，為公共設施保留地。同法第6條、第51條等有關規定，限制土地使用人為妨礙保留目的之使用。
而都市計畫有其整體性，乃預計25年內之發展情形訂定之，同法第5條規定甚明。足見上述公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。除非都市計畫變更，否則殊無從單獨對此項保留地預設取得之期限，而使於期限屆滿尚未取得土地時，視為撤銷保留，致動搖都市計畫之整體。而都市計畫之變更，同法第26條至第29條設有一定之程序，非『取得期限之預設』所能取代。此與土地法第214條所定保留徵收期滿不徵收時，視為撤銷之情形，有所不同，兩者更無特別法與普通法之關係可言。是同法於中華民國77年7月15日修正公布之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸。至都市計畫法第26條規定，每5年至少應通盤檢討1次。其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderopfer）者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題，合併指明。」足徵都市計畫法於77年7月15日修正公布之第50條，對於公共設施保留地未設取得期限之規定，乃在維護都市計畫之整體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第23條及第143條並無牴觸，公共設施保留地縱然於都市計畫法第50條刪除取得期限前，其取得期限已屆滿，政府仍非不得徵收公共設施保留地（本院82年度判字第167號判決參照）。本件上訴人既自承其所有系爭土地於60年12月30日，經依都市計畫法公告為臺中港特定區計畫內機關用地，而屬於公共設施保留地，則上訴人於都市計畫法刪除第50條所定之徵收期限後，以系爭土地於60年12月30日經依都市計畫法公告為臺中港特定區計畫內機關用地後，已逾62年9月6日修正後之第50條：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」之規定，主張系爭土地已非公共設施保留地，不受都市計畫法第51條及建築法第35條規定之限制為由，請求准予核發建造執照，尚非有據，臺中縣政府以都市計畫法第50條規定限制取得公共設施保留地之期間業已刪除，上訴人不得以系爭土地已逾公共設施保留地取得期間限制，申請核發建造執照，而否准上訴人申請核發建造執照，於法尚無不合，訴願決定予以維持，亦無不當，上訴人訴請撤銷為無理由。次查上訴人訴之聲明第2項，請求判命臺中縣政府應核發上訴人所有系爭土地之建造執照部分，除上述相同之理由外，查建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」同法第31條規定：「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：一、起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。二、設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。三、建築地址。四、基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。五、建築物用途。六、工程概算。七、建築期限。」同法第32條規定：「工程圖樣及說明書應包括左列各款︰一、基地位置圖。二、地盤圖，其比例尺不得小於一千二百分之一。三、建築物之平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於二百分之一。四、建築物各部之尺寸構造及材料，其比例尺不得小於三十分之一。五、直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要結構計算書。六、直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。七、新舊溝渠及出水方向。八、施工說明書。」本件依上訴人向臺中縣政府提出之申請書所載（原審卷第38頁），上訴人申請時僅檢附建築線指示（定）申請書圖及附件影本，並未提出上開書類，依法原審法院不得僅憑上訴人提出之建築線指示（定）申請書圖及附件影本，判命臺中縣政府應核發上訴人建造執照，上訴人此部分之請求更屬無據等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：㈠建築法第35條、第36條分別規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」、「起造人應於接獲第一次通知改正之日起6個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以駁回。」次按，都市計畫法第50條、第51條分別規定：「（第1項）公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。（第2項）前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。（第3項）都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法，由內政部定之。」、「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」又按，都市計畫法於53年9月1日修正公布時，其第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地得依法予以徵收；但徵收地價之補償應按照市價。」同法第49條規定：「前條公共設施保留地徵收之期間，不得超過5年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多5年。」嗣該法於62年9月6日修正時，將上開條文移置至第50條規定：「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」至77年7月15日修正時，則將上開第50條所定10年內取得之規定刪除，亦即公共設施保留地自77年7月15日都市計畫法修正公布後即未設取得期限之規定。㈡本件上訴人於98年5月25日向臺中縣政府申請就其所有系爭土地核發建造執照，經臺中縣政府以98年6月23日府工建字第0980159280號函復上訴人，略以：「．．三、．．有關公共設施保留地之取得，既已不再有期限之限制，．．旨○○○鎮○○段○○○○○○號土地仍依據本府建設處98年3月30日（收件編號：95051）核發建築線指示（定）圖屬臺中港特定區計畫內機關用地（35），台端倘仍須申請建築許可，應依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法備齊資料向本府申請臨時建築許可證。．．」等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟。原判決雖以前揭理由，駁回上訴人在原審之訴。惟查，系爭土地於60年12月31日經公告為臺中港特定區計畫內機關用地，屬公共設施保留地，乃原審所確定並為兩造所不爭執之事實，則依62年9月6日修正公布都市計畫法第50條「公共設施保留地，在民國62年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起10年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多5年，逾期不徵收，視為撤銷。」之規定，系爭土地應自該法62年9月6日修正公布之日起10年內取得之，或經上級政府之核准，至多延長5年期間（即自該法62年9月6日修正公布之日起15年內）取得之；如逾期不徵收，視為撤銷。雖都市計畫法於77年7月15日修正刪除第50條關於公共設施保留地取得期限之規定，然如系爭土地在都市計畫法77年7月15日修正公布前，依當時有效之62年9月6日修正公布都市計畫法第50條規定取得期限已屆滿而不徵收，視為撤銷該公共設施保留地之公告，發生排除公共設施保留地限制使用之效果，自不得再以都市計畫法於77年7月15日刪除公共設施保留地取得期限為由，仍將之視為公共設施保留地而仍限制其使用。經查，上訴人於原審係主張依62年9月6日修正公布之都市計畫法第50條規定，系爭土地並未經上級政府核准延長保留期限，故不論是10年或15年，均已因逾期未徵收而視為撤銷（見上訴人原審起訴狀及原審卷第110頁之言詞辯論筆錄）等語；而臺中縣政府亦於原審提出答辯狀主張系爭土地「於60年12月31日以府癸建字土字第122258號公告臺中港特定區計畫編定為機關用地（公共設施保留地），並於87年5月25日以府工都字第122369號公告變更臺中港特定區計畫（第2次通盤檢討）仍編定為機關用地，並非未曾檢討。」（見原審卷第34頁）等語；則系爭土地於60年12月31日公告為公共設施保留地後，是否業經上級政府核准延長取得期限？關係著系爭公共設施保留地於77年7月15日都市計畫法刪除公共設施保留地取得期限前，是否因取得期限屆滿不徵收而視為撤銷？又其是否因臺中縣政府於87年5月25日就臺中港特定區計畫（第2次通盤檢討）所為之變更公告，而仍為公共設施保留地？均非無疑義。而此攸關本件臺中縣政府否准上訴人申請建造執照（亦即臺中縣政府認為上訴人僅得申請臨時建築許可證）之原處分合法性，當審酌之。然原判決就上開攸關上訴人於原審之訴是否有理由之重要爭點未予調查，於理由項內亦未說明不予調查及不予採信之理由，即遽爾為上訴人不利之判決，容有未洽。上訴意旨執此指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由。茲因本件事實尚有應調查審認之處，爰將原判決廢棄，發回原審法院查明事實後更為適法之裁判。又系爭土地如經原審調查審認結果，認定非屬公共設施保留地，則上訴人申請建造執照所應備具文件圖說之欠缺，應由被上訴人依首揭建築法第35條、第36條規定先行通知改正，屆期未改正，始得予以駁回，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 鴻 斌法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩