最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第855號上 訴 人 高雄市大社區公所代 表 人 許錦泰
參 加 人 許直雄
許福添許枝法被 上訴 人 許龍輔上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年1月20日高雄高等行政法院98年度訴字第689號判決敗訴部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人所有坐落高雄市大社區（改制前為高雄縣○○鄉○○○○段159、163、169地號及訴外人許龍智所有同段176地號等4筆土地（重測前分別為三奶壇段225-12、225-20、225-18及225-6地號土地，下稱系爭土地），分別與參加人訂有耕地三七五租約。嗣被上訴人及許龍智於98年1月5日檢具申請書，以系爭土地業已於97年底租約期滿，且為擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向上訴人申請收回系爭土地自耕，而參加人亦分別於98年1月5日及同年月20日申請續訂租約，經上訴人審查結果，認被上訴人及許龍智所有之系爭土地及同段156、171地號自耕地，均已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函（下稱內政部97年7月1日函）釋之「耕地」規定不符，乃於98年9月3日分別以社鄉民政字第0980010986號函及第0000000000號函否准渠等收回自耕之申請，並准由參加人續訂租約6年。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟（原處分98年9月3日社鄉民政字第0980010986號函關於訴外人許龍智所有高雄市○○區○○○段○○○○號土地部分，非屬被上訴人所有，故不在本件審判範圍內）。經原審法院判決訴願決定及原處分98年9月3日社鄉民政字第0980010986號函關於高雄市○○區○○○段○○○○號土地部分暨原處分98年9月3日社鄉民政字第0980010987號函全部均撤銷；上訴人對於被上訴人98年1月5日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定；並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對於其敗訴部分，提起本件上訴。（另被上訴人敗訴部分，亦經其提起上訴，另由本院以裁定駁回之。）
二、被上訴人起訴主張：上訴人以系爭土地非「耕地」為由，否准被上訴人收回自耕，並強制被上訴人續訂租約，上訴人就同一農地對出租人稱「非耕地」，不能依減租條例收回自耕，對承租人稱「耕地」，能依該條例續約，標準兩極，違反平等原則。又被上訴人之母所有之高雄市○○區○○○段140-8、140-9、140-10、141-2、141-4地號土地皆屬耕地，皆由被上訴人自任耕作，依農業發展條例第3條第4款：「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」之規定，構成家庭農場之土地並不以出租人自有為限。減租條例第19條第2項係規定出租人為擴大「家庭農場」經營規模，得收回其耕地自耕，並非規定為擴大「自有農場」。被上訴人之母所有前開牛食坑段土地上種有芒果，與系爭土地相距不超過2公里，有賴收回後就地產銷兩地之農產品。上訴人就減租條例第19條第2項所謂之「耕地」，依農業發展條例解釋，惟同項所謂之「家庭農場」卻不依農業發展條例解釋，違反行政程序法第4條及第6條規定。為此，求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就被上訴人98年1月5日申請案作成准予收回坐落高雄市○○區○○○段159、163、169及176地號土地之處分；上訴人應賠償被上訴人新臺幣（下同）716萬元。
三、上訴人則以：㈠「耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6年者，依其原約定。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第5條、第19條第1項、第2項及第20條分別定有明文。次按「本條例用辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」為農業發展條例第3條第11款所明定。㈡內政部97年7月1日函釋略以：「說明：……二、按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項：『……』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，並揆諸司法院釋字第580號解釋：『……』意旨，有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」等語。復按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函訂頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱租約期滿處理工作手冊）第六、（三）、6、（2）、F點規定：「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款所規定之『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』（內政部97年7月1日函）。」綜上，被上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。
四、參加人則以：司法院釋字第580號解釋雖認減租條例第19條第3項規定違憲，惟並未認定出租人收回耕地時無庸補償承租人；倘若被上訴人願以地價三分之一補償參加人，渠等則同意被上訴人收回系爭土地等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」減租條例第1條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年台上字第611號及本院45年判字第83號判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見減租條例所規定之「耕地」係指農地而言。㈡「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1項、第2項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例……訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。㈢再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租條例第19條第1項、第2項所明定。因上開減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3條第11款原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⒉國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍，即減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。㈣至於內政部97年7月1日函釋：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制」，所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，原審法院自得拒絕加以適用。㈤被上訴人所有系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。被上訴人所有系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。又被上訴人所提出之觀音山段156地號土地之土地登記謄本及原處分卷所附之上訴人98年11月27日社鄉建都字第14946號簡便行文表，已足以證明該土地屬減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然上訴人卻以系爭土地及被上訴人所提供之自耕地即同段156地號土地均已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日函釋之「耕地」規定不符，而否准依減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約6年，自有未合。㈥被上訴人主張上訴人應依行政程序法第145條及第147條規定，賠償其系爭土地因出租不能認定自任耕作而繳交之遺產稅713萬元及因毀損參加人在系爭土地上之作物，被法院判決拘役易科罰金3萬元合計716萬元部分，依減租條例所訂立之租約，屬出租人與承租人間之私權關係（本院55年判字第49號判例參照），雖行政機關依該條例第6條所為之登記及依該條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，當事人若不服，可循行政爭訟程序以求救濟，惟自難據此認該耕地租約係存在於出租人與行政機關之間，出租人自無依行政程序法第145條及第147條之規定向行政機關提起公法給付訴訟之餘地。被上訴人訴稱耕地三七五租約是行政機關履約處分續約後之隸屬性契約，非租佃雙方之私權契約，強制人民配合行政機關之公益行為，屬行政契約，上訴人阻礙其收回系爭土地自耕，致其被迫履行租約義務，且因無法自任耕作而繳交系爭土地之遺產稅計713萬元，此顯係其履行契約義務所增加之費用或其他不可預期之損失；又其因毀損參加人在系爭土地上之作物，遭法院判處拘役30日而易科罰金3萬元，此部分亦係上訴人命其繼續履行義務所造成之損失，其自得依行政程序法第145條及第147條規定請求上訴人賠償云云，尚非可採。㈦從而，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分98年9月3日社鄉民政字第0980010986號函關於高雄市○○區○○○段○○○○號土地部分暨原處分98年9月3日社鄉民政字第0980010987號函全部，為有理由。惟被上訴人此部分之訴雖有理由，然就其請求准予收回系爭土地部分，因上訴人尚未為實質審查，被上訴人是否符合減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，故被上訴人所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，應判命上訴人依該判決之法律見解對於被上訴人作成決定，其餘部分，不應准許。另被上訴人請求上訴人應賠償其716萬元部分，亦無理由等由，為兩造一部勝訴、一部敗訴之判決。
六、上訴意旨略以：㈠原判決依減租條例第1條、土地法第106條第1項規定及最高法院44年台上字第611號、本院45年判字第83號判例意旨，認定減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃，可適用減租條例之規定。惟查，上開法文暨最高法院判例意旨乃係闡釋何謂「耕地之租佃」之意義，並未闡釋所謂「農地」之定義及範圍為何，且「農地」與「耕地」及「農業用地」之關係為何、定義為何、範圍為何，均無法由上開法文及最高法院判例意旨推得，原判決將上開法文及最高法院判例意旨中之「農地」直接認定等同於減租條例之「耕地」，而上揭「耕地」之範圍即包括農業發展條例第3條第11款之「耕地」與「耕地以外之農業用地」，並未具體說明何以可推得之理由，顯有判決理由不備之違法。㈡再者，按諸相關法令中，例如土地法、農業發展條例、土地稅法第22條、土地徵收條例第24條、第41條、第51條、第52條、平均地權條例第11條、第76條至第78條、民法第458條之耕作地、地籍清理條例第12條、農地重劃條例及糧食管理法等，均有關於「耕地」之規定，則如原判決之認定而擴張解釋減租條例中之「耕地」係包括「耕地」及「耕地以外之農業用地」，則上開各該法令所規範之「耕地」是否亦可為相同之解釋？如此又何必在文字上以「耕地」規範之？立法者即可以「農地」或「農業用地」統籌規範而無庸區分「耕地」、「農地」與「農業用地」。原判決由農業發展條例第20條第1項、第2項於92年2月7日之修正理由中，推論減租條例所謂「耕地」，包括「耕地」及「耕地以外之農業用地」，違反相同文義應為相同解釋之原則，另有顧此失彼而導致法令解釋之體系紊亂之嫌，顯有違誤。㈢另由農業發展條例第20條第1項之修正雖係將「耕地」租質契約，修正為「農業用地」租貨契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地，但目的係在為避免土地所有權人在農業發展條例施行後，因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用所為之修正。但此項修正乃係在處理農業發展條例施行後農業用地租賃之問題，但不能由上開第20條第1項之修正，即進而推論減租條例之「耕地」範圍即包括農業發展條例第3條第11款之耕地及耕地以外之農業用地。㈣對照「國有耕地放租實施辦法」第2條規定：「本辦法所稱國有耕地，指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之國有農牧用地。」，該辦法所規範之「國有耕地」之定義與農業發展條例第3條第11款之「耕地」定義相同，且依國有耕地放租實施辦法第10條第1項規定：「國有耕地放租，其租佃之相關事項，依農業發展條例規定辦理。但於中華民國89年1月28日前已承租國有耕地者，依耕地三七五減租條例規定辦理。」，若原判決推論之邏輯可成立，則上開國有耕地放租實施辦法第10條第1項前段所規範之國有耕地範圍應等同於在89年1月28日前已承租國有耕地者而依減租條例規定辦理，國有耕地之範園、定義應屬相同，但依國有耕地放租實施辦法第2條規定，範圍卻等同於農業發展條例第3條第11款之「耕地」，如此一來，豈非在不同法令下（農業發展條例與國有耕地放租實施辦法），對於減租條例中之「耕地」範圍會得出不同之解釋結果？原判決以農業發展條例第20條第1項之修正，推論得出減租條例之「耕地」範圍包括「耕地」與「耕地以外之農業用地」，嚴重違反論理法則云云。
七、本院按：㈠上訴人之代表人已變更為許錦泰，渠聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。㈡減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照），而農業發展條例之立法意旨，原在於「為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準」，嗣於89年1月26日修法改為「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。」足見於89年1月26日農業發展條例修法後，農業發展條例與減租條例之規範目的即不盡相同。又減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。足見減租條例第19條第2項立法意旨更與農業發展條例規範意旨不同。則該2條例如使用相同之用語者，仍應斟酌各該條例之規範目的，不得逕以農業發展條例規定之定義引為解釋減租條例相同用語之依據，反之亦然。㈢農業發展條例於62年9月3日制訂之初，對「耕地」並未為定義性之規定，直至72年8月1日始為定義性之規定，於該條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」嗣農業發展條例於89年1月26日修正，將該條例第3條第11款之耕地定義限縮為：
「⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都巿計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都巿土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⒉國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」92年2月7日該條例第3條再次修正，其中將「耕地」限縮為「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」顯然農業發展條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，且以現行之農業發展條例限縮為最。㈣農業發展條例第20條第1、2項規定：「（一）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（二）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」經查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約，為原審所確定之事實，則依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。而減租條例對於耕地未為定義性之規定，依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」而土地法第106條第1項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」足見減租條例所稱之「耕地」，係指農地而言（本院45年判字第83號判例、參照）。㈤內政部97年7月1日函釋意旨：「……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖該條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2項規定收回之耕地，限於農業發展條例第3條第11款之「耕地」範圍，上訴人並據以駁回被上訴人收回系爭土地之申請。然查，農業發展條例規定與減租條例（尤其是第19條第2項）規範之目的並不盡相同，已如前述，則該2條例雖均有耕地之用語，然並非逕可作相同之定義，且如依內政部97年7月1日函釋意旨所示，土地所有權人依減租條例第19條第2項規定收回耕地時，以農業發展條例所定義之「耕地」為限，因農業發展條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，則土地所有權人是否得以收回系爭土地，全然繫於農業發展條例對「耕地」之定義而定，惟減租條例之所謂耕地，依該條例第1條之規定，既有土地法可資適用，則內政部上揭函釋意旨將破壞減租條例原有之法秩序。又如將農業發展條例於92年2月7日修正後「耕地」之定義適用於減租條例第19條第2項，則依農業發展條例第20條第2項規定，於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依減租條例規定與承租人訂定租約出租者，原仍有該條例第19條第2項之適用，因內政部上該函釋致無適用餘地，此不僅與增訂減租條例第19條第2項規定之本旨有違外，更抵觸農業發展條例第20條第2項之規定，自非允當，應不予援用。上訴人主張出租人依減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定云云，尚不足採。㈥從而，原判決以該函釋在解釋減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制等由，不適用該函釋，而判決訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人對於被上訴人98年1月5日申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律見解作成決定，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 侯 東 昇法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
書記官 葛 雅 慎