最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第858號上 訴 人 吳林秀卿訴訟代理人 吳純怡 律師被 上訴 人 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 黃定和
參 加 人 劉阿鏡
劉坤仁上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年10月7日臺北高等行政法院99年度訴字第934號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人與承租人（即參加人）劉坤仁、劉阿鏡間，就其所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段323、324地號土地（下稱系爭土地）分別訂有耕地三七五租約（租約字號：宜進士字第113、114號），最近一次租期自民國92年1月1日起至97年12月31日止。上訴人於98年1月12日租約期滿公告期間內，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，以擴大家庭農場規模為由申請收回，承租人劉坤仁、劉阿鏡亦分別於公告期間內申請續訂租約，經被上訴人審核，認系爭土地不符農業發展條例（下稱農發條例）第3條第11款所稱之耕地，遂於98年6月9日以市民字第0980011568號函（下稱原處分）准由承租人劉坤仁、劉阿鏡續訂租約，並同時否准上訴人收回系爭土地之申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭判決駁回，爰提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按司法院釋字第580號解釋意旨，從減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，只要係三七五租約之耕地農地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有減租條例第19條第2項之適用，並無都市農地或非都市農地之區別。次按農發條例第20條92年2月7日之修正理由，該條第1項將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地，而同條第2項規定範疇亦應作相同解釋。再按農發條例第3條第11款92年2月7日修正理由，該條文耕地之定義修正及縮小其範圍，乃為因應加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且政府逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除「田、旱地目土地」文字之必要。是以，其縮小耕地之定義範圍，並無減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農發條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍，即減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。從而，系爭土地既係於89年1月4日農發條例修正施行前即已依減租條例規定訂定租約，則依農發條例第20條第2項規定，自應悉依減租條例之規定，包含「耕地」之認定標準或其定義。又內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函（下稱內政部97年7月1日函釋）將減租條例第19條第2項規定所謂「自耕地」及「耕地」限於農發條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地，造成解釋減租條例所稱「耕地」定義時，包含有耕地以外之農業用地，而於解釋減租條例第19條第2項之「耕地」時，卻又侷限於農發條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地。同一法律中同一名詞，卻有不同定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且增加出租人收回出租耕地之限制。再者，與人民之財產權相關事項應以法律定之，然內政部97年7月1日函釋核屬行政規則，卻剝奪限制出租人之耕地收回權，不僅違反土地法第106條第1項及農發條例第20條第2項規定、憲法第172條及中央法規標準法第11條規定，亦有違法律保留原則，依行政程序法第158條第1項第2款規定，應為無效。是以，本件被上訴人僅依內政部97年7月1日函釋，即據以准予承租人續訂租約，否准上訴人收回系爭土地之申請，顯有違誤。上訴人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地，並無減租條例第19條第1項第1款及第3款之不得收回自耕之情形，自應准予上訴人收回。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應作成准予上訴人收回系爭耕地之行政處分。
三、被上訴人則以：查自減租條例於40年6月7日公布施行迄今，即未曾就其所稱「耕地」之內容及範圍設有明文規定。而就減租條例第19條第2項立法目的考量，按農發條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，相較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用之土地，是農發條例第3條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3條第11款之耕地範圍作認定，否則恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。再衡諸92年2月7日農發條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法理由，可知農發條例第3條第10款之「農業用地」所涵蓋都市計畫農業區或保護區及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地，而非重點農業發展地區，然而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農發條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項促進農業現代化之立法目的。是內政部97年7月1日函釋就減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農發條例第3條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項立法目的外，並與司法院釋字第580號解釋意旨所揭減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨相符，自得予以援用。且系爭土地經宜蘭縣政府於72年5月26日以府建都字第31590號公告實施「變更暨擴大宜蘭都市計劃案」（下稱宜蘭縣政府72年5月26日公告都市計劃案）劃歸為都市計畫用地，使用分區為農業區；再經該府於80年12月2日以府建都字第108962號公告發布實施「擬定宜蘭擴大都市計畫（運動公園附近地區）細部計劃案」（下稱宜蘭縣政府80年12月2日公布細部計劃案），使用分區為農業區。因此，系爭土地皆屬都市計畫內之土地，不符內政部97年7月1日函釋所揭「耕地」概念，故不該當減租條例第19條第2項擴大家庭農場之前提要件等情，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按農發條例第3條之規定，在72年8月1日以前，並沒有對「耕地」之定義為規範；直至農發條例於72年8月1日修正，新添同條例第3條第11款對「耕地」定義之法規範，將之限制在「農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地」，正是因應耕地三七五減租條例預計於72年12月23日修正，新添同條例第19條第2項「擴大農場收回耕地」之規定，而預作準備。而農發條例第3條第11款於89年1月26日及92年2月7日之2次修正，又進一步限縮耕地之範圍，將之限制在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，更可看出主管機關對減租條例第19條第2項適用範圍日趨嚴格。而以上之立法意旨，又經主管機關內政部以97年7月1日函釋予以重申略以，按減租條例第19條第1項及第2項規定所稱「耕地」及「自耕地」，依農發條例第3條第11款之規定，有關出租人擬依減租條例第19條第2項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖減租條例第19條立法目的、農發條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。且內政部97年7月1日函釋，其規範事務之實證特徵與減租條例第19條第2項所稱「耕地」及「自耕地」有關，規範評價上相同，則本件被上訴人予以援用，於法洵無不合。再者，土地一旦納入都市計畫後，依區域計畫法施行細則第12條規定，其使用悉依都市計畫法管制，不再以原土地地目為準則，亦即係以土地使用分區作為管制判別基準。然系爭土地經宜蘭縣政府72年5月26日公告都市計劃案，劃歸為都市計畫用地，使用分區為農業區，又經該府80年12月2日公布細部計劃案劃定其使用分區為農業區，益徵上訴人欲擴大家庭農場經營規模之系爭土地係都市計畫內之土地，不符內政部97年7月1日函釋所揭「耕地」概念，自不該當減租條例第19條第2項擴大家庭農場之前提要件。是以，被上訴人據以駁回上訴人之請求，於法即洵無不合，亦無違反法律保留原則。故本件承租人於租約期滿公告期間內申請續訂租約，並檢附相關文件，經被上訴人計算其所得資料及支出生活費等結果，其所得為正數，而系爭土地未符農發條例第3條第11款耕地之規定，被上訴人遂以原處分准由承租人續訂租約，並予以否准上訴人收回系爭土地之申請，尚無違法情事等由，駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略謂：按減租條例第1條、土地法第106條第1項規定意旨，依減租條例規定訂定租約者，該租約所載明之「租佃標的」當然即為耕地。次由減租條例第19條第2項之立法目的觀之，只要係三七五租約之耕地農地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，亦即只要符合擴大家庭農場，即有該條項之適用，並無都市農地或非都市農地之區別。再由農發條例第3條第11款之修正理由可知，其縮小耕地之定義範圍，並無減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農發條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍，即減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。故減租條例就「耕地」定義原即已有明確之認定，系爭土地自始至今均有減租條例之持續適用，原審判決逸脫原立法理由，自行對法律沿革與適用作出與其他案件不同之解釋，其判決有不適用法規或適用不當之處。次查，系爭土地自始即依40年間公布實施減租條例時，依該條例之規定認定為耕地，而適用減租條例訂定耕地租約，不因宜蘭縣政府後將系爭土地編定為都市計畫案之農業區而有異，且事涉上訴人憲法上所保障之財產權，卻逕以內政部97年7月1日函釋做成原處分，顯有違法律保留原則。再者，內政部97年7月1日函釋核屬行政規則，其下達拘束所屬機關，並無法律上授權依據，該函釋自係違反法律保留原則，此依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。且上開函釋牴觸農發條例第20條第2項，89年1月4日前已依減租條例訂定租約者，相關權利義務，悉依減租條例之規定，依憲法第172條及中央法規標準法第11條規定，該函釋亦屬無效。是以，本件被上訴人據內政部97年7月1日函釋為否准上訴人申請收回系爭土地之依據，實違背法令云云。
七、本院按：㈠減租條例之制定，旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及第153條第1項改良農民生活之基本國策之意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展之方向（司法院釋字第580號解釋文參照），而農發條例之立法意旨，原在於「為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得，提高農民生活水準」，嗣於89年1月26日修法改為「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準。」足見於89年1月26日農發條例修法後，農發條例與減租條例之規範目的即不盡相同。又減租條例第19條第2項之增訂，旨在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，立法機關遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕（司法院釋字第580號解釋文參照）。足見減租條例第19條第2項立法意旨更與農發條例規範意旨不同。則該2條例如使用相同之用語者，仍應斟酌各該條例之規範目的，不得逕以農發條例規定之定義引為解釋減租條例相同用語之依據，反之亦然。㈡農發條例於62年9月3日制訂之初，對「耕地」並未為定義性之規定，直至72年8月1日始為定義性之規定，於該條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」嗣農發條例於89年1月26日修正，將該條例第3條第11款之耕地定義限縮為：「⒈依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都巿計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都巿土地暫未依法編定之田、旱地目土地。⒉國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」92年2月7日該條例第3條再次修正，其中將「耕地」限縮為「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」顯然農發條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，且以現行之農發條例限縮為最。㈢農發條例第20條第1、2項規定：「（一）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（二）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」經查，系爭土地係於農發條例於89年1月4日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約，為原審所確定之事實，則依農發條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。而減租條例對於耕地未為定義性之規定，依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」而土地法第106條第1項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」足見減租條例所稱之「耕地」，係指農地而言（本院45年判字第83號判例參照）。㈣內政部97年7月1日函釋意旨：「……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖該條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2項規定收回之耕地，限於農發條例第3條第11款之「耕地」範圍，被上訴人並據以駁回上訴人收回系爭土地之申請。然查，農發條例規定與減租條例（尤其是第19條第2項）規範之目的並不盡相同，已如前述，則該2條例雖均有耕地之用語，然並非逕可作相同之定義，且如依內政部97年7月1日函釋意旨所示，土地所有權人依減租條例第19條第2項規定收回耕地時，以農發條例所定義之「耕地」為限，因農發條例就「耕地」範圍之定義，前後未盡一致，則土地所有權人是否得以收回系爭土地，全然繫於農發條例對「耕地」之定義而定，惟減租條例之所謂耕地，依該條例第1條之規定，既有土地法可資適用，則內政部上揭函釋意旨將破壞減租條例原有之法秩序。又如將農發條例於92年2月7日修正後「耕地」之定義適用於減租條例第19條第2項，則依農發條例第20條第2項規定，於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依減租條例規定與承租人訂定租約出租者，原仍有該條例第19條第2項之適用，因內政部上該函釋致無適用餘地，此不僅與增訂減租條例第19條第2項規定之本旨有違，更牴觸農發條例第20條第2項之規定，自非允當，應不予援用。被上訴人主張出租人依減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，需符合農發條例第3條第11款所稱之耕地為認定云云，尚不足採。
㈤綜上所述，被上訴人以系爭土地不合農發條例第3條第11款之「耕地」，逕為駁回上訴人之申請，尚嫌速斷，原審判決未予糾正，自有違誤，上訴人執詞指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，惟因出租人依減租條例第19條第2項之規定，申請收回出租耕地自耕，僅不受同條第1項第2款之限制，至同條第1項第1款及第3款仍有適用之餘地。從而，上訴人申請收回系爭土地，是否符合收回之要件，有無其他不能收回之消極要件等情形，事證尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 侯 東 昇法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
書記官 葛 雅 慎