最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第862號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市政府警察局代 表 人 黃昇勇上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，上訴人對於中華民國99年3月18日臺北高等行政法院98年度訴字第2594號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國97年1月8日向被上訴人申請計程車駕駛人執業登記，被上訴人審認上訴人曾犯麻醉藥品管理條例之罪，經臺灣士林地方法院以84年度訴字第887號刑事判決判處有期徒刑，並經最高法院以85年度台上字第1773號刑事判決上訴駁回確定在案，乃依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，以97年3月5日北市警交處計字第9703050001號處分書否准上訴人之申請。上訴人不服，於97年3月25日第1次提起訴願，經臺北市政府以97年7月24日府訴字第09770133300號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起60日內另為處分。」被上訴人依訴願決定撤銷意旨重新審查，另以97年9月12日北市警交處計字第9709120001號處分書否准上訴人申請。上訴人不服，於97年10月21日第2次提起訴願，經臺北市政府以98年4月16日府訴字第09870043800號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起90日內另為處分。」嗣被上訴人重新審查後，復以98年7月1日北市警交處計字第9807010036號處分書否准上訴人之申請。上訴人仍表不服，於98年8月5日第3次向臺北市政府提起訴願遭駁回，提起本件行政訴訟，亦經駁回。上訴人復不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：本件上訴人違反麻醉藥品管理條例案件係發生於道路交通管理處罰條例修法前，當時道路交通管理處罰條例並未將曾犯麻醉藥品管理條例案件或毒品危害防制條例之罪經判決罪刑確定，列為不得辦駕駛人執業登記，故對上訴人於84年間發生之麻醉藥品管理條例案件即無適用之餘地。又88年4月21日修正公布之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定之犯罪類型，均屬對人身造成重大威脅，且為侵略性之犯罪；然91年7月同條增訂曾犯毒品危害防制條例之罪，核共犯罪型態，有製造、運輸、販賣、持有、吸食毒品等等之不同，而毒品亦有不同等級之區別，輕重自有不同，苟僅係吸食麻醉藥品，屬自傷行為，對他人尚不構成侵害，如因此即剝奪上訴人駕駛計程車之執業登記，顯然違反比例原則及平等原則，侵犯憲法保障之工作權。其次，上訴人因違反麻醉藥品管理條例，經判刑確定並發監執行完畢，已近15年，上訴人亦未因曾違反前開麻醉藥品管理條例，而對一般民眾安全或社會治安發生侵害行為，是上訴人從事計程車駕駛對乘客之安全已不具特別危險，應依司法院釋字第584號解釋意旨，解除上訴人駕駛小客車執業之限制。又被上訴人以道路交通管理處罰條例第37條第1項規定來終生限制上訴人的工作權，依前開釋字解釋文中所揭指出此之立法是基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，對民眾限制是屬嚴苛，並一再指出其再犯率如已遞減到社會可接受之剩餘風險程度時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制。被上訴人之行為顯有「不作為和行政怠惰」之違法等語。求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，並請求做成准許辦理計程車駕駛人執業登記之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人係於97年1月8日申辦執業登記，經被上訴人以其於83年至84年間曾因吸食安非他命觸犯麻醉藥品管理條例，並經判處罪刑確定在案之前科紀錄，符合90年1月17日修正道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，否准上訴人申請辦理計程車駕駛人執業登記。且依司法院釋字第584號解釋意旨，認為為維護計程車乘客人身生命、自由及財產安全之公益，仍應否准其計程車駕駛人執業登記，事屬合法且符合程序並無任何違法或不當之情事。從而，被上訴人所為處分並無不合，應予維持等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：「安非他命」係毒品危害防制條例第2項第2款所規定之「第二級毒品」，亦屬藥事法所稱之「禁藥」（即藥事法第22條第1款所稱之「經中央衛生主管機關明令公告禁止製造、調劑、輸入、輸出、販賣或陳列之毒害藥品」）。故行為人明知為禁藥即「安非他命」而轉讓予他人者，除成立毒品危害防制條例第8條第2項之「轉讓第二級毒品罪」外，亦構成藥事法第83條第1項之「轉讓禁藥罪」，此係屬同一犯罪行為而同時有二種法律可資處罰之「法條（規）競合」情形，應依「重法優於輕法」、「後法優於前法」等法理，擇一處斷，則經轉讓安非他命經判決有罪確定者，應屬計程車執業登記之消極資格。本件於98年1月受理上訴人申請計程車駕駛人執業登記，經被上訴人審核上訴人曾因違反麻醉藥品管理條例及藥事法之規定經臺灣士林地方法院判處有期徒刑，並經最高法院駁回上訴人上訴而確定，被上訴人依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，所為上訴人「不得辦理計程車駕駛人執業登記」之處分，並無不合。上訴人主張本件有法律不溯及既往原則之適用，惟按法律不溯及既往原則乃謂新法僅對於該法律生效以後所發生之事項為規範，除有特別規定外，當事人依舊有規定已取得之法律效果不受影響。故必須該事項在舊法施行期間，已發生構成要件合致之法律效果，因其後施行之新法變更原有之構成要件或法律效果，方有適用法律不溯既往原則可言。若當事人於舊法時，尚未享受任何法律效果，迄新法施行後，自應適用該當時之新法，不生法律不溯既往之問題。準此，倘於道路交通管理處罰條例第37條第1項修正前，未經申請取得執業登記，而於修正後始申請者，按諸中央法規標準法第14條規定，道路交通管理處罰條例第37條第1項乃於90年1月17日修正公布曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，並經行政院令於90年6月1日起施行，則於修法後申請者，自應適用申請時之規定為準據。本件上訴人既係於修正後98年1月間申請計程車駕駛人執業登記，自應適用申請時之規定，上訴人主張基於法律不溯既往原則，其不適用修正後之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，委不足取。
而上訴人曾非法吸用安非他命及轉讓安非他命，經判處有期徒刑確定，被上訴人以上訴人有道路交通管理處罰條例第37條第1項所定事由，否准辦理計程車執業登記，並無違誤。上訴人主張剝奪上訴人駕駛計程車之執業登記，顯然違反比例原則及平等原則，侵犯憲法保障之工作權以及上訴人有近15年未再犯，對於乘客安全已無特別危險等語，惟參司法院釋字第584號解釋理由書並未宣告道路交通管理處罰條例第37條第1項規定違憲，上訴人此部分亦不足採。至於該號解釋固謂「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制」，惟目前尚無客觀數據或方法審查，被上訴人以其無權及依據認定上訴人有無再犯機率為解釋及認定，其依據道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，否准上訴人之申請，自無不合。上訴人另主張其非法吸用安非他命屬於自傷行為，與性侵、強盜等案件類型有所不同。按非法吸用安非他命縱屬自傷行為，惟吸用者從事駕駛行為，影響乘客以及用路人之安全，已涉及公共危險，已非單純自傷行為，故上訴人此部分之主張並無理由。又上訴人提出原審法院97年度訴字第2299號判決，主張該案認為被上訴人將觸犯麻醉藥品管理條例之罪與毒品危害防制條例之罪畫上等號，於法難謂有據等語，惟該判決為個案並非判例，本件不受其拘束；且該案認定之事實係非法吸用安非他命一次，核與本件上訴人除連續非法吸用安非他命外，尚違法連續轉讓安非他命，經判處有期徒刑7月確定，二者刑事判決所認定之事實顯有差異，自不能比附援引，是上訴人此部分亦無足取。綜上所述，原處分既無不當，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：被上訴人對於司法院釋字第584號解釋理由書所載之「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應事實解除其駕駛營業小客車執業之限制」，辯稱為目前尚無客觀數據或方法審查，被上訴人以其無權及依據認定上訴人有無再犯機率為解釋及認定，否准上訴人，顯有違行政程序法第7條第2款之規定。又被上訴人以上訴人除連續非法吸用安非他命外，尚違法連續轉讓安非他命，然因上訴人之吸食、無償轉讓等行為，於法律實質證據上均屬一次行為，並非多次查獲之實際證據，顯與原審法院97年度訴字第2299號判決所認定之事實有異，自不能比附援引。另毒品危害防制條例係在87年5月20日制定，故88年4月21日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項並未對「曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者」有所限制。是交通部94年7月19日交路字第0940007874號函釋謂「惟就小客車駕駛人執業登記之消極資格限制，仍維持包括曾犯該罪經判決罪刑確定者，可見其限制執業登記之立法意旨並無改變」之結論，並不正確。更何況毒品危害防制條例雖將非法施用第二級毒品之行為，仍納入刑罰之範圍，惟其處以刑罰前，並不以一、二次吸食安非他命而未有繼續施用之傾向者，遽處以刑罰，顯有法規適用不當。又「終身限制」是否有違反不當聯結禁止原則，上訴人主張應給予合法的保障工作權利等語。
六、被上訴人代表人原為謝秀能，於訴訟繫屬中變更為黃昇勇，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合。
七、本院查：
㈠、按道路交通管理處罰條例第37條第1項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」同條第7項規定「計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」依上開第37條第7項規定制定之計程車駕駛人執業登記管理辦法第2條規定「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」、「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」同辦法第3條亦有明文規定。
㈡、本件上訴人於98年1月申請計程車駕駛人執業登記，經被上訴人審核上訴人曾因違反麻醉藥品管理條例及藥事法之規定經臺灣士林地方法院判處有期徒刑，並經最高法院駁回上訴人上訴而確定。該刑事判決主文為「甲○○連續非法吸用化學合成麻醉藥品，處有期徒刑伍月，又連續明知為禁藥而轉讓，處有期徒刑柒月，應執行有期徒刑拾月。」為原審所確定之事實。又該案之化學合成麻醉藥品及禁藥均係安非他命，「安非他命」係毒品危害防制條例第2項第2款所規定之「第二級毒品」，亦據原審論明，則上訴人曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，依前開規定及說明，被上訴人依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，所為上訴人「不得辦理計程車駕駛人執業登記」之處分，於法並無不合。
㈢、關於上訴人主張本件有法律不溯及既往原則之適用；剝奪上訴人駕駛計程車之執業登記，顯然違反比例原則及平等原則，侵犯憲法保障之工作權何以不足採，原審已於判決中加以論明(原判決事實及理由四㈤、㈥參見)。就上訴人主張其15年未再犯，對於乘客安全已無特別危險部分，原審已說明司法院釋字第584號解釋並未宣告道路交通管理處罰條例第37條第1項規定違憲，該號解釋雖謂「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制」，惟目前尚無客觀數據或方法審查，被上訴人以其無權及依據認定上訴人有無再犯機率為解釋及認定，其依據道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，否准上訴人之申請，自無不合等其得證之理由。上訴人主張被上訴人對於司法院釋字第584號解釋理由書所載之「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應事實解除其駕駛營業小客車執業之限制」，辯稱為目前尚無客觀數據或方法審查，被上訴人以其無權及依據認定上訴人有無再犯機率為解釋及認定，否准上訴人，有違行政程序法第7條第2款之規定。上訴人之吸食、無償轉讓等行為，於法律實質證據上均屬一次行為，並非多次查獲之實際證據，顯與原審法院97年度訴字第2299號判決所認定之事實有異，自不能比附援引。交通部94年7月19日交路字第0940007874號函釋謂「惟就小客車駕駛人執業登記之消極資格限制，仍維持包括曾犯該罪經判決罪刑確定者，可見其限制執業登記之立法意旨並無改變」之結論，並不正確。毒品危害防制條例雖將非法施用第二級毒品之行為，仍納入刑罰之範圍，惟其處以刑罰前，並不以一、二次吸食安非他命而未有繼續施用之傾向者，遽處以刑罰，顯有法規適用不當等等。無非係就原審業已論斷而不採之見解續予爭執，核屬法律見解歧異問題，不足據此指原判決有違背法令之情形。又非法吸用安非他命縱屬自傷行為，惟吸用者從事駕駛行為，影響乘客以及用路人之安全，已涉及公共危險，已非單純自傷行為。就此道路交通管理處罰條例第37條第1項規定限制曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記，係屬立法機關基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，並無違反不當聯結禁止原則。上訴人主張「終身限制」有違反不當聯結禁止原則，應給予合法的保障工作權利部分，亦非可採。
㈣、從而原審以被上訴人以上訴人具有不得辦理計程車駕駛人執業登記之事由，否准上訴人申請之處分既無不當，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 侯 東 昇法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
書記官 彭 秀 玲