最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第869號上訴人（即曾煥宗等如原審判決所示34人之被選定當事人）
賴文貞江墩鑛曾國棟被 上訴 人 彰化縣員林鎮公所代 表 人 吳宗憲
參 加 人 黃朝海訴訟代理人 李淵源 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年7月7日臺中高等行政法院98年度訴字第407號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人等共有坐落彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地號土地（下稱系爭土地），由參加人承租，雙方訂有私有耕地租約書，租期至民國97年12月31日屆滿。承租人於98年間申請繼續承租，上訴人等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，經被上訴人審查承租人之收入扣除支出為正數，足以維持一家生活，出租人並無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第1款及第3款之情形，核定出租人准予收回自耕。惟被上訴人嗣發現系爭土地使用分區原為農業區，前於85年4月12日已變更編定為都市○○○○區○○道用地之非農業區，不符合「耕地」之規定，爰變更核定，改為出租人不得收回自耕，准予承租人續訂租約6年，於報彰化縣政府同意備查後，以98年5月27日員鎮民字第0980015339號函復上訴人及承租人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號有關「自耕地」之認定解釋函，違反行政程序法第150條、第160條第2項規定，並無拘束人民之效力，被上訴人並認定系爭土地與自耕地要件不符合內政部函釋「耕地」與「自耕地」之規定，而核准承租人續租，其所憑理由違反憲法與法律之規定，明顯違法。又72年11月29日修訂減租條例原第19條增訂第2、3項，其目的為擴大家庭農場經營規模，其要件在於業主兼自耕農，審核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。減租條例第19條第2項，已放寬出租人收回其出租地之限制。
因之，所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況農業發展條例（下稱農發條例）第3條並無「自耕地」之定義，惟被上訴人卻以內政部97年函釋審核基準，增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。按農發條例第3條第11款所定義之「耕地」僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。因之，本件都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地之農業用地，若認系爭土地均非屬耕地，而不適用減租條例之規定，則不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均不適用減租條例之規定。又本件系爭土地遭被上訴人列為「非屬耕地」，依農發條例第20條第1項規定，當然無適用減租條例之餘地。減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農發條例定義，割裂適用在減租條例條文，明顯違背減租條例第1條規定之法律適用，亦違背減租條例之立法目的，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則。再者，被上訴人認為系爭土地與自耕地均為非耕地，則於97年12月31日租期屆滿時，依農發條例第20條第1項規定，即不適用減租條例之規定，應自98年1月1日起任由出租人收回抑或依契約自由原則締結新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無再依減租條例強制續約之理。系爭土地固於85年間經變更為非農業區，然系爭土地因依法應完成之細部計畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成，則依據「計畫書中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶條件，被上訴人本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應另行依法定程序檢討維持第二次通盤前原計畫農業區。而被上訴人若確有依附帶條件執行，則系爭土地於上訴人申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無被上訴人所指因系爭3筆土地非屬農業區之農業用地而不得收回自耕之問題。系爭土地原承租人黃河松，於96年10月時，享有耕地租約優先購買權，於拍賣程序購買系爭土地鄰地即同段1057地號土地，亦可證本區段土地確實為農業區之農業用地等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依法核准上訴人等共有系爭土地收回自耕。
三、被上訴人則以：系爭土地原為農業區，於85年4月12日依法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區，惟依法應完成之細部計劃未完成，未能准許依變更後計劃用途使用者，依據彰化縣政府釋示，系爭土地屬都市計畫內之土地，未符合農發條例第3條第11款「耕地」之規定。按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，此耕地仍可依原使用分區別作農牧耕作使用，亦可據以申請農地農用證明，惟不符擴大農場規模收回自耕條件，故核定不得收回自耕。系爭土地已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵收。上訴人欲收回之出租耕地，如非屬上開農發條例所稱之耕地，惟依內政部85年5月7日台（85）內地字0000000號函意旨，尚得依減租條例第17條第1項第5款規定終止租約等語資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人所有系爭土地於農發條例89年1月4日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約，而上訴人為擴大家庭農場經營規模申請收回自耕之系爭三七五租約土地已於85年4月12日依都市計畫法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區，內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋將減租條例第19條第2項規定之「耕地」及「自耕地」限縮於92年2月7日修正公布農發條例第3條第11款所指之「耕地」，不及該條款所規定「耕地以外之農業用地」，雖有未當，惟系爭土地既經都市計畫劃定其○○○區○○○區○○道用地，自仍不符依都市計畫法劃定為農業區、保護區田、旱地目土地之農業用地定義，而非屬耕地。系爭土地既經編定○○○區○○道用地，即難作為家庭農場經營使用；且上訴人等雖不得以擴大家庭農場經營規模收回系爭土地自耕，惟渠等於辦理續訂租約後，仍得依減租條例第17條第1項第5款及第2項規定，辦理終止租約及補償事宜後，收回系爭土地，其竟為規避上開規定，而以同條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，亦有未合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為減租條例第19條第1項、第2項所明定。是出租人擬依上開第2項規定，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則其申請即與法不合。查上訴人所有系爭土地，於農業發展條例89年1月4日修正施行前固依減租條例之規定訂定租約，惟上訴人為擴大家庭農場經營規模申請收回自耕之上開三七五租約土地已於85年4月12日依都市計畫法變更編定為員林都市○○○○區○○道用地之非農業區，此有被上訴人98年4日20日簡便行文表附原審卷可稽，姑不論減租條例第19條第2項規定之「耕地」及「自耕地」是否除92年2月7日修正公布農發條例第3條第11款所指之「耕地(即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地)」外，尚及於該條例第3條所規定之耕地以外之農業用地。惟依上揭說明，系爭土地既經都市計畫劃定其○○○區○○○區○○道用地，自仍不符耕地或耕地外之農業用地，而非屬減租條例之耕地。原判決以系爭土地既經編定○○○區○○道用地，即難作為家庭農場經營使用，上訴人依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，即有未合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，依法並無不合。又按「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」土地法第83條定有明文，再參諸最高法院64年台再字第80號判例所示「土地法第82條所謂「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用」，並非排除於其所定之使用期限前，仍為繼續從來之使用，此觀同法第83條之規定自明。自不能因系爭土地經編為住宅區用地，即認為原耕地租賃關係當然終止，而無耕地三七五減租條例第15條之適用。」及行政院83年11月28日臺財字第44533號函示：「農業用地經都市計畫變更為新市鎮特定區、住宅區或其他使用分區，在細部計畫未完成法定程序前，如經都市計畫主管機關認定，仍應依原來之土地使用分區別（或用地別）管制而視為農業用地，．．．」之意旨，足認耕地如僅編定為都市計劃範圍內住宅區建築用地，而未完成細部計畫，依前開規定及說明，尚得為耕地三七五租約之耕地對象。惟按課予義務訴訟之裁判，以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為基準時，本件上訴人起訴請求判命被上訴人就系爭土地作成准予收回自耕之行政處分，自係提起課予義務訴訟，本件判決自應以原審言詞辯論終結時之事實狀態作為判決基準。經查本件都市計畫之細部計畫已於原審99年6月23日言詞辯論期日前之98年7月29日完成發布實施，此有被上訴人98年11月30日之簡便行文表附原審卷第229頁可稽，從而系爭土地自不得作為減租條例收回自耕之對象，上訴意旨主張本件系爭土地固於85年4月12日，依都市計畫法變更編訂為員林都市○○○○區○○道用地，然主管機關就系爭土地之使用未定有期限，依土地法第83條規定，及最高法院64年台再字80號判例意旨，自仍得繼續作為農業使用，亦得為耕地三七五租約之標的，屬減租條例第19條第2項所指之耕地及自耕地，無所謂難以作為家庭農場經營使用之情事，原判決顯有判決不適用法規之違法，自不足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻