最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第871號上 訴 人 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 黃太平上 訴 人 李燐章(原審參加人) 結路三城巷71號訴訟代理人 劉家華 律師
張致祥 律師被 上訴 人 林俊宇
林家丞
共同送達代收人 林志政上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年10月7日臺北高等行政法院99年度訴字第996號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、宜蘭縣○○鄉○○段346（內）、346-1（內）及358（內）地號土地，原由訴外人林啟苗、林志雄（原出租人）出租予上訴人李燐章之被繼承人李江淮（原承租人）耕作，並訂有耕地三七五租約，最近一次租期自民國92年1月1日起至97年12月31日止。嗣因耕地轉讓及部分耕地（前揭346-1地號土地）被徵收，原承租人李江淮乃申請變更登記出租人為被上訴人，租賃土地變更為前揭346（內）及358（內）地號土地（下稱系爭土地）。被上訴人於98年2月10日依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，承租人李江淮則申請續訂租約，案經上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所核准被上訴人收回自耕（下稱原核准處分）。惟上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所再審核後，以系爭土地使用分區及使用地類別均為空白，非屬農業發展條例（下稱農發條例）第3條第11款所定耕地之範疇，爰以98年7月14日礁鄉民字第0980010892號函（下稱原處分）撤銷前揭原核准處分，並敘明將重新審核，俟函報宜蘭縣政府備查同意後，再通知出、承租人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：按72年增訂之減租條例第19條第2項，其目的在於放寬地主收回其耕地之限制，以促進農業現代化。農發條例於92年修正第3條第11款「耕地」之定義，其理由不過是配合加入WTO縮減糧食生產用地面積與逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，全然與減租條例第19條第2項之要件無涉。又72年增訂之減租條例第19條第3項有關出租人應給予承租人補償之規定，已經司法院釋字第580號解釋宣告違憲，內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函(下稱內政部97年7月1日)對有關減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」之解釋僅限於農發條例第3條第11款之耕地，不包括耕地以外之農地。惟在解釋同條例其餘條次所稱「耕地」之定義，卻無此限制，致同一法律中之同一名詞，卻有不同定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且對被上訴人之權利增加法律所無之限制，顯已違反土地法第106條第1項、農發條例第20條第2項法令規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所則以：上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所係依據內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定，出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。系爭346（內）、358（內）地號土地乃屬都市計畫農業區內土地，其使用分區及使用地類別均為空白，並未合於農發條例第3條第11款及內政部97年7月1日函釋所稱之耕地，即不符減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請提出收回耕地規定之要件，上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所依法應不予受理。且原審法院98年度訴字第1924號判決意旨，亦說明內政部對耕地之解釋並無不法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人李燐章主張：上訴人李燐章長久在系爭土地耕作，靠此維生，如准被上訴人收回，將無法生活，上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所自不應准被上訴人收回，其餘均同上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所意見，並請求法院判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按減租條例第1條、土地法第106條第1項規定，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。另參諸最高法院44年台上字第611號判例、本院45年判字第83號判例意旨，足見減租條例所規定之「耕地」係指「以耕作為目的使用之農地」甚明。又依區域計畫法第33條規定可知，減租條例對於都市土地作農地使用者，向屬耕地三七五租約標的範圍，在區域計畫法施行後，減租條例相關規定並未變更，據此，都市土地之農業地區，以耕作為目的使用之農地，自仍為三七五租約耕地之範疇。由農發條例於92年2月7日修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農發條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍，即減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。而依農發條例第20條於92年2月7日修正之立法理由，對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定。因此農發條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。再按減租條例第19條第2項之立法目的係為放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化。至於內政部97年7月1日函釋，將減租條例第19條第2項規定，所謂「自耕地」及「耕地」限於農發條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農發條例第20條第2項所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋。本件系爭土地係於農發條例89年1月4日修正施行前，業已依減租條例訂定耕地租約，是依農發條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，應依減租條例相關規定。又依系爭土地登記謄本及上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所所核發之都市計畫使用分區證明書，已足證明系爭土地屬減租條例第19條第2項規定之「耕地」，上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所卻以系爭土地屬都市計畫內農業區土地，與內政部97年7月1日函釋之「耕地」規定不符，因認系爭土地非屬減租條例所稱耕地，被上訴人不得依減租條例第19條第2項規定申請收回，原核准收回自耕之處分違法，而以原處分將原核准處分撤銷，自有違誤，因將原決定及原處分均予撤銷。
六、本院查：按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。惟減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍是否於耕地外尚含有耕地以外之農業用地，因法未明文規定，惟參照同條例第1條、土地法第106條第1項分別規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」及本院45年判字第83號判例所示「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」意旨，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。且再參諸農發條例第20條第1項原規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」及92年2月7日同條例第3條第11款耕地定義，由「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，將同條第14款原規定「耕地租賃：指土地所有權人將其自有耕地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」修正為「農業用地租賃：指土地所有權人將自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」，因此農發條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，亦即修正為「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」以釐清該條文規範之範圍。而同條第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」是89年1月4日農發條例修正施行前訂定租約者，自應包含現行農發條例規定之「耕地」及耕地以外之農業用地，此為當然之法理。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。從而減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍於耕地外自尚含有耕地以外之農業用地，始符合該條例立法之意旨。至另參酌農發條例第3條第11款92年2月7日修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，惟將耕地之定義範圍縮小，要無縮減89年1月4日農發條例修正施行前已依減租條例訂定租約者，依同條例第19條第2項適用範圍之目的。故農發條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，對於89年1月4日前訂定之租約並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍。本件原處分依內政部97年7月1日號函釋：「．．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農發條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2項所謂「自耕地」及「耕地」限於農發條例第3條第11款之耕地，認不及該條款所規定耕地以外之農業用地，因而駁回被上訴人之請求。惟此業經原判決敘明依上解釋減租條例所稱「耕地」之定義，除耕地外含耕地以外之農業用地，該函釋於減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，就該條例所謂「耕地」，卻有不同之定義，自違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條第1項、農發條例第20條第2項所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，因而撤銷原處分及訴願決定，依法自無違誤。上訴意旨主張減租條例所稱耕地之定義，依歷次農發條例第3條第11款修正沿革觀之，應以該條例第3條第11款規定範圍為準。
內政部97年7月1日函釋，出租人依減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農發條例第3條第11款所稱之耕地為認定，自符合該條項之目的及司法院釋字第580號解釋意旨，原判決將減租條例所謂耕地，認係包含耕地及耕地以外之農業用地，顯係誤解法令云云。惟查倘依內政部前開函釋所認減租條例第19條第2項，於申請收回自耕之土地及其自耕地，僅限於農發條例第3條第11款所稱之耕地，則依農發條例第20條第2項規定於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依減租條例規定與承租人訂定租約出租者，豈非無依減租條例第19條第2項收回自耕土地之餘地，此自非立法之本意。
上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至本件原判決僅係撤銷原處分及訴願決定有關以被上訴人欲收回自耕之系爭土地因係屬都市計畫內農業區土地，已非屬減租條例第19條第2項之耕地為由部分，至被上訴人究否符合收回土地自耕之其餘條件，則應由上訴人宜蘭縣礁溪鄉公所另為審查，從而上訴人李燐章上訴意旨主張被上訴人並不合減租條例第19條收回自耕之要件，則自不在本件本院所得審究之範圍內，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻