最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第801號上 訴 人 李俊仁上 訴 人 新北市新莊區公所代 表 人 許炳崑訴訟代理人 劉志忠 律師上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國99年3月11日臺北高等行政法院98年度訴字第2235號判決不利部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決不利上訴人新北市新莊區公所及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分，上訴人李俊仁在第一審之訴駁回。
上訴人李俊仁上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用，駁回部分上訴審訴訟費用，均由上訴人李俊仁負擔。
理 由
一、上訴人李俊仁於97年6月2日向上訴人新北市新莊區公所（改制前為臺北縣新莊市公所）請求返還新北市新莊區（改制前為臺北縣新莊市○○○段○○○段306-7地號土地（下稱系爭土地），經上訴人新北市新莊區公所於97年6月19日以北縣莊民字第0970034521號函（下稱上訴人新北市新莊區公所97年6月19日函）否准所請。上訴人李俊仁不服，併同上訴人新北市新莊區公所97年7月31日北縣莊民字第0970045439號函（以下簡稱上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函）及97年11月24日北縣莊新字第0970067780號函（以下簡稱上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函），提起訴願，經訴願決定「關於97年6月19日北縣莊民字第0970034521號函部分，原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理；其餘部分，訴願不受理。」上訴人李俊仁就訴願決定不予以受理之部分仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決訴願決定關於上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函部分撤銷，並駁回其餘之訴。兩造各對其不利部分，提起本件上訴。
二、上訴人李俊仁起訴主張：㈠最高法院89年度台上字第1735號判決，略以：「李俊仁於80年1月18日在第一審審理時向李明吉三人表示終止系爭三○六、三○六之四及三一六地號土地之耕地租約，應屬有據，兩造間就系爭三○六、三○六之四及三一六地號土地之租賃關係已因契約之合法終止而消滅。李俊仁請求確認兩造間就系爭三○六、三○六之四及三一六地號土地之耕地租賃關係不存在，及李明吉三人應將上開土地返還李俊仁，即應予准許」等語，可知上訴人李俊仁與訴外人李明宗、李明隆、李明吉等3人於上訴人李俊仁所有土地上之耕地租賃關係已不存在。嗣上訴人新北市新莊區公所奉新北市政府（改制前為臺北縣政府）90年12月7日北府地權字第439727號函（下稱新北市府90年12月7日函），於90年12月21日分別以北縣莊民字第61562、64137號函，請新北市新莊地政事務所（改制前為臺北縣新莊地政事務所）塗銷李明宗等3人於新北市○○區○○段頭前小段306-4、306、315-1、316、302-2地號等5筆土地租約之註記在案。詎上訴人新北市新莊區公所竟又於97年11月24日函所檢付之三七五租約調查清冊中，註明上訴人李俊仁所有坐落新北市○○區○○段頭前小段306-8地號土地（下稱系爭306-8地號土地）上仍有三七五租約，上訴人新北市新莊區公所所為顯與事實不符，並影響上訴人李俊仁就系爭306-8地號土地所能領取之補償款，致上訴人李俊仁所受補償款短少新臺幣（下同）2,301,786元，是上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函，自應予以撤銷。㈡上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函，略以：「本所列管私有耕地三七五租約莊租登字第109號租約（編號：306、306-4）請註記頭前段頭前小段306地號790平方公尺耕地租賃關係不存在（其餘部分有三七五租約）；頭前段頭前小段306-4地號7平方公尺耕地租賃關係不存在（其餘部分有三七五租約）……」等語，亦顯未依最高法院89年度台上字第1735號判決意旨，註銷李明宗等3人於上訴人李俊仁所有之土地上全部之租約登記。㈢又查上訴人李俊仁所有坐落新北市○○區○○段頭前小段306、306-3、306-4、306-5、306-6、306-10、306-11、306-12、306-1
3、306-14、306-15地號等土地，因參加新北市（改制前為臺北縣）第17期新莊區頭前市地重劃，重劃後分配編為新北市○○區○○段36、40、45地號及副都心一小段2、30地號等5筆重劃土地。上訴人新北市新莊區公所竟違背最高法院89年度台上字第1735號判決之意旨，於95年間將重劃分配前原有之耕地三七五租約註記轉載至上訴人李俊仁之上開受分配土地，上訴人新北市新莊區公所所為顯於法有違，自應由上訴人新北市新莊區公所函請新北市新莊地政事務所塗銷上開註記。為此，求為判決：訴願決定及上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函及97年7月31日函撤銷；上訴人新北市新莊區公所應函請新北市新莊地政事務所塗銷新北市○○區○○段36、30、45及副都心一小段2、30地號等5筆土地上三七五租約之註記；另應函請新北市政府發還上訴人李俊仁補償金計2,301,786元。
三、上訴人新北市新莊區公所則以：㈠上訴人李俊仁訴之聲明第1項請求「撤銷訴願決定」部分，依其起訴狀所檢附之新北市政府訴願決定書，應係請求撤銷「新北市政府案號00000000號訴願決定」。惟查，該訴願決定既係新北市政府所為，則上訴人李俊仁請求上訴人新北市新莊區公所撤銷上開訴願決定，顯有被告不適格之情形。又上訴人李俊仁訴之聲明請求函新北市政府發還2,301,786元補償金部分，不惟未敘明其請求之依據，且其既係向新北市政府為請求，自應以新北市政府為被告，上訴人李俊仁此部分訴之聲明，程序上亦顯有未合。㈡上訴人李俊仁請求撤銷上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函部分：本件包含上訴人李俊仁所有坐落新北市○○區○○段頭前小段306-8地號等10筆土地，係新北市政府奉內政部於97年11月12日以台內地字第0970187132號函核准於97年11月13日以北府地徵字第0970854102號函（以下簡稱新北市政府97年11月13日函）辦理公告徵收在案，新北市政府並於97年11月13日以北府地徵字第09708541022號函請上訴人新北市新莊區公所於公告當日，張貼公告並放置地價補償費清冊備供閱覽，另應「查對本案土地有無訂定三七五出租耕地租約，如有應即註明於地價補償費清冊內備考欄，並將土地標示、承租人姓名、住所及承租面積、租約字號等於文到10日內報府，以依照平均地權條例第11條規定辦理補償。」。上訴人新北市新莊區公所乃依新北市政府上開函文指示，於97年11月24日將徵收案內土地三七五租約調查清冊函復新北市政府。是上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函，僅係上下級機關間之事務聯繫，並非就具體事件所為公權力措施之行為，亦未對外發生法律效果，尤未對上訴人李俊仁發生權利義務之變動，顯非行政處分，上訴人李俊仁不得對之提起訴願及行政訴訟。㈢上訴人李俊仁請求撤銷上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函部分：上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函，業已於97年8月1日送達予上訴人李俊仁，上訴人李俊仁至遲應於97年8月31日前提起訴願。惟其遲至97年12月15日始提起訴願，顯已逾訴願法定期間。又上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函，性質為行政機關間之公文書，或為依上級機關囑託而為行政行為之意思表示，而非行政處分，上訴人李俊仁亦不得對之提起訴願及行政訴訟。㈣上訴人李俊仁請求「註銷李明宗等3人三七五租約登記，並函地政事務所撤銷李明宗3人於中原段36、40、45及副都心一小段2、30地號土地之三七五租約註記」部分：經查，上訴人李俊仁於訴願程序中，不惟未提出此部分請求，且上訴人李俊仁亦請求上訴人新北市新莊區公所為註銷三七五租約登記之行政行為，迄未敘明請求之依據，是上訴人李俊仁之主張，顯與行政訴訟法第5條第1項規定不服。
又上訴人李俊仁主張306-8地號土地之三七五租約註記應予塗銷一節，仍應循「臺灣省耕地租約登記辦法」、「耕地三七五租約清理要點」及「耕地三七五減租條例」等相關規定辦理；苟上訴人李俊仁與承租人發生爭議，應再依「耕地三七五減租條例」第26條規定之程序處理，非得逕行向上訴人新北市新莊區公所請求應予以塗銷註記等語，資為抗辯。
四、原審係以：（一）上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函部分：經查，上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函，係於97年8月1日送達該函予上訴人李俊仁，上開函文送達時，上訴人李俊仁係設址於新北市，訴願機關新北市政府亦設址於新北市，無扣除在途期間之問題，計其提起訴願之期間，應自97年8月2日起算，至97年8月31日即已屆滿。然上訴人李俊仁遲至97年12月15日始提起訴願，其提起訴願顯已逾上開法定不變期間，自為法所不許，訴願決定以其訴願逾期，從程序上不予受理，核無不合，上訴人李俊仁復對之提起行政訴訟，顯非合法。（二）上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函部分：經查上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函，係針對新北市政府以97年11月13日函辦理公告徵收事件，而於同日以北府地徵字第09708541022號函請上訴人新北市新莊區公所，除於公告當日張貼公告並放置地價補償費清冊備供閱覽，另應「查對本案土地有無訂定三七五出租耕地租約，如有應即註明於地價補償費清冊內備考欄，並將土地標示、承租人姓名、住所及承租面積、租約字號等於文到10日內報府，以依照平均地權條例第11條規定辦理補償。」所為之處理，上訴人新北市新莊區公所以97年11月24日函，將系爭徵收案內土地訂定三七五租約調查清冊乙份檢復新北市政府，系爭函文既已達表示系爭土地訂定三七五租約及詳細資料之法律效果，應認系爭函依其所敘述之主旨，已足認其有就三七五租約登記之範疇或租賃關係存在與否等項為表示，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自難謂非屬行政處分，訴願決定未察，逕以系爭函非屬行政處分，遽予訴願不受理，殊有違誤，上訴人李俊仁請求予以撤銷，即無不合，應予准許，原審法院爰將訴願決定有關上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函部分撤銷，著由訴願機關就該部分實體理由審酌後另為適法之決定。至於上訴人李俊仁其餘主張，因訴願機關尚未就上開實體理由審酌，原處分（即上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函部分）是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無從准許等由，為上訴人李俊仁一部勝訴、一部敗訴之判決。
五、上訴人新北市新莊區公所上訴意旨略以：本案係內政部於97年11月12日以台內地字第0970187132號函准徵收，經新北市政府97年11月13日函辦理公告徵收，上訴人新北市新莊區公所依上開新北市政府函文指示，將「新莊市○○路（鄰新莊副都心側）未徵收土地補徵收案用地土地地價補償費公告、發放清冊」，張貼公告並放置備供閱覽。而系爭上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函，係依新北市政府前揭公告徵收函文說明段第3項所載：「請查對本案土地有無訂定三七五出租耕地租約，如有應即註明於地價補償費清冊內備考欄，並將土地標示、承租人姓名、住所及承租面積、租約字號等於文到10日內報府，以依照平均地權條例第11條規定辦理補償」辦理，將徵收案內土地三七五租約調查清冊函覆新北市政府。上開函文僅係上下級機關間之事務聯繫，並非就具體事件而為公權力措施之行為，且並未對外發生法律效果，亦無對上訴人李俊仁發生權利義務之變動，顯非為訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所規定之「行政處分」，自不得對系爭函文提起訴願，故新北市政府依訴願法第77條第8款之規定，應為不受理之決定，於法並無不合，原審判決認上揭函文為行政處分，撤銷訴願決定，尚有違誤等語。
六、上訴人李俊仁上訴意旨略以：原判決認上訴人李俊仁對上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函提起訴願，已逾30日之訴願期間，復對之提起行政訴訟，顯非合法為由，予以駁回，然上揭函未記載救濟期間，依行政程序法第98條之規定，行政救濟期間自處分書送達後1年內均得聲明不服，原判決此部分顯然有違法律之規定云云。
七、本院按：㈠所謂行政處分，依行政程序法第92條第l項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關依據法令管理公有財產，所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照。㈡經查，上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函，係依新北市政府97年11月13日北府地徵字第09708541022號公告徵收函說明三所載：「請查對本案土地有無訂定三七五出租耕地租約，如有應即註明於地價補償費清冊內備考欄，並將土地標示、承租人姓名、住所及承租面積、租約字號等於文到10日內報府，以依照平均地權條例第11條規定辦理補償。」辦理，將徵收案內土地三七五租約調查清冊函復新北市政府，純屬單純事實之敘述，且為上下級機關事務之聯繫，並非對外就案內土地另為三七五租約註記之處分，亦即對徵收案內土地原有之三七五租約之狀態並無任何更動，致上訴人李俊仁權利義務發生法律上變動之效果。另查，上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函，正本受文者為新北市政府新莊地政事務所，副本收受者為上訴人李俊仁及訴外人李明宗、李明隆、李明吉暨新北市政府法制局、新北市政府地政局、新北市新莊區公所民政課，略以「主旨：本所列管私有耕地三七五租約莊租登字第109號租約（編號306、306-4）請註記頭前段頭前小段306地號790平方公尺耕地租賃關係不存在（其餘部分有三七五租約）；頭前段頭前小段306-4地號7平方公尺耕地租賃關係不存在（其餘部分有三七五租約），請查照。說明：一、本所95年9月19日、95年11月20日北縣莊民字第0950056769、0950070793號函，業經臺北縣政府97年6月26日北府訴決字第0950701576號函撤銷；另為適法之處分如主旨。二、本所90年12月21日北縣莊民字第64
137、61562函與說明三所揭之判決有異，故具有重大明顯瑕疪。三、依據臺灣板橋地方法院80年度訴字第27號民事判決、臺灣高等法院81年度上字第1505號民事判決、89年7月28日最高法院89年度台上字第1735號民事判決辦理。」由上揭函文內容觀之，上訴人新北市新莊區公所係依最高法院等法院上述判決所為事實之敘述，並未對外直接發生法律效果之單方行政行為。足見上訴人新北市新莊區公所97年11月24日函及97年7月31日函均非行政處分，訴願決定認該2函文非行政處分，為訴願不受理，洵無不合。原判決認新北市新莊區公所97年11月24日函為行政處分，訴願決定為訴願不受理於法未合，而撤銷訴願決定，尚有未洽，上訴人新北市新莊區公所提起上訴，據以指摘，求為廢棄，為有理由，爰將原判決此部分廢棄，並駁回上訴人李俊仁在第一審此部分之訴。另訴願決定關於上訴人李俊仁就上訴人新北市新莊區公所97年7月31日函提起訴願部分，係以該函非行政處分為由，而為訴願不受理，此有訴願決定書附卷為憑，原判決認訴願決定以上訴人訴願逾期，而為訴願不受理，於法並無不合為由，駁回上訴人李俊仁之訴，惟因上該函文非行政處分，已如前述，則上訴人新北市新莊區公所自無於上該函文記載救濟期間之可言，上訴人主張上揭函文未記載救濟期間，則其救濟期間自處分書送達後1年內均得聲明不服，其訴願無逾期云云，即無可採。從而，原判決駁回上訴人李俊仁此部分之訴，理由雖然不同，然結論則無不合，應予維持，上訴人李俊仁就此部分之上訴，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴人新北市新莊區公所之上訴為有理由，上訴人李俊仁之上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第2項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 20 日
書記官 葛 雅 慎