最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第808號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚被 上訴 人 楊本源上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年9月30日臺北高等行政法院98年度訴更一字第58號判決，不利於上訴人部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷原處分及訴願決定，其中上訴人依「桃園縣蘆竹鄉○○○○○○區段之94年度公告現值」對被上訴人所作之補償價額部分及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所有坐落臺灣省桃園縣○○鄉○○段884、885、887地號土地（下稱系爭土地，重測前為南崁內厝段溪洲小段247-120、247-126、247-127地號土地），原屬臺灣省桃園縣蘆竹鄉○○○○○區段，民國93年度公告土地現值評定為每平方公尺新臺幣（下同）8,000元。桃園縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）93年第4次會議決議自第69地價區段新增第546、546-4地價區段，系爭土地遂跨屬於臺灣省桃園縣蘆竹鄉第69、546、546-4地價區段（以下分別簡稱69、546、546-4地價區段），並決議各該區段94年度公告土地現值分別為每平方公尺8,500元、2,000元及6,400元，徵收土地地價補償加成標準為該年度公告土地現值加計4成5辦理。嗣內政部94年2月2日台內地字第0940068284號函核准徵收系爭土地作為高鐵特定區南崁溪整治工程用地，上訴人以94年2月17日府地權字第09400417991號公告，公告期間自94年2月23日起至94年3月25日止，徵收補償價額按當年度系爭土地各宗地公告現值每平方公尺2,814、2,570、3,327元（依884、885、887地號土地之序）加45％計算，被上訴人認徵收補償價額偏低，於公告期間（94年3月22日）提出異議，上訴人以94年3月30日府地價字第0940075707號函復被上訴人，指地價區段劃設及地價訂定並無錯誤。被上訴人對查處結果不服，經上訴人提交地價評議委員會94年第3次會議復議，該次會議逕決議自69地價區段新增臺灣省桃園縣蘆竹鄉○○○○○○區段○道路用地之公共設施保留地，下稱547地價區段），公告土地現值為5,616元，系爭土地原屬69地價區段部分增劃為547地價區段，系爭土地各宗地公告現值經更正為2,505元、2,326元、2,738元（依884、885、887地號土地之序），並認公告土地現值加成後已達一般正常交易價格，故維持原公告土地現值，上訴人乃以94年6月8日府地價字第0940155491號函檢送上開會議紀錄予該府地政局地價課，並以94年6月23日府地權字第0940170434號函復被上訴人維持本件徵收補償價額（上訴人94年6月8日府地價字第0940155491號函及94年6月23日府地權字第0940170434 號函2函合稱為原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院96年1月12 日以94年度訴字第4039號判決駁回，被上訴人猶未甘服，提起上訴，經本院98年4月24日以98年度判字第413號判決將原判決廢棄，發回臺北高等行政法院更為審理，期間，上訴人於98年3月9日召開98年第1次地價評議委員會重新評議通過第546地價區段公告土地現值仍維持2,000元，經上訴人98年5月26日以府地價字第09801988001號函公告之。嗣原判決撤銷原處分及訴願決定；上訴人對被上訴人94年3月22日徵收補償費異議事件，應依該判決之法律見解作成決定，並駁回被上訴人其餘之訴，上訴人對其不利部分提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：被上訴人所有系爭土地於93年以前之數年間公告土地現值均為8,000元，與毗鄰非河川用地公告現值相同，今上訴人卻以系爭土地為河川區土地，以每平方公尺2,000元予以徵收，顯違誠實信用及信賴保護原則。縱使系爭土地為上訴人所稱之河川區，亦為河川區之工業用地，此亦為上訴人94年3月30日府地權字第0940075707號函所自承，可證系爭土地已經拓寬整建為河道，並非自然形成之河流。上訴人應依都市計畫法第49條第1項規定，依毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為基準（每平方公尺8,000元），加成補償之。且依上訴人94年3月30日府地權字第0940078113號函及原處分所示，系爭土地之區段定價依據，乃完全依據93年11月16日「桃園縣○○區○○○○區段劃設及地價訂定事實會議」決議而為，並未依地價調查估計規則第9條、第21條規定為之，僅就土地使用管制為考量，顯有違法。且地價評議委員會93年第4次會議中，評定通過系爭土地之94年公告現值，乃係基於93年公告現值應為8,000元誤載為2,000元之錯誤資料所為之評定，其公告現值之訂定及其過程，具有重大明顯之瑕疵，為此，起訴求為撤銷訴願決定及原處分；並命上訴人就被上訴人所有系爭土地之徵收補償價額再作成核發被上訴人15,888,593元之處分等語。
三、上訴人則以：被上訴人所有系爭土地位於都市計畫河川區，既屬河川區土地，受水利法管制而無從為工業使用收益，本不宜等同工業區土地視之，是以，上訴人於94年度地價調查作業時，依地價調查估計規則第18條規定，勘查河川區與工業區之各種影響地價因素後，依同規則第9條、第14條規定，新劃設546、546-4、547地價區段及評估土地現值，分別於93年第4次及94年第3次地價評議委員會決定通過，並無違法。又上開新劃設地價區段本無93年度公告土地現值，故亦無從提供予地價評議委員會參考，縱認上訴人於93年第4次地價評議委員會時，就546、546-4地價區段前期現值之資料提供有誤，致評定程序有所瑕疵，該瑕疵亦因地價評議委員會98年第1次會議就546、546-○○○區段○○○○區段地價公告土地現值為重評而治癒，且本院發回更審理由中所指陳公告現值評定違法○○○區段○○○○○○區段，上訴人就此已於98年第1次地價評議委員會重評，另為適法處分，並公告之，該部分之行政處分已變更不存在云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人係認上訴人公告徵收系爭土地各宗地之補償價額偏低，而循序提起行政救濟，並非對上訴人公告之94年度各地價區段土地現值表有所爭執。是以，地價評議委員會雖於本案訴訟中（即98年3月9日）重新評議546地價區段94年度公告土地現值，上訴人並於98年5月26日另行公告，此固亦為系爭土地各宗地地價補償依據，然系爭土地另跨屬546-4、54○○○區段○○○○○區段未經地價評議委員會重新評議，上訴人重新公告546地價區段之94年度公告土地現值，並不當然構成撤銷原處分，被上訴人對之提起爭訟，自應認具訴訟利益。㈡公告土地現值之評定，應依循平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。再觀之司法院釋字第425號、第440號、第516號解釋及土地徵收條例第30條第1項規定，徵收補償所遵循之原則乃合理補償，本以當期公告土地現值逕為補償金額，惟因公告土地現值併有平均地權及表彰私權價值雙重性格，評價時不無低於一般正常交易價格之可能，為避免私人財產因徵收損失過重，而有土地徵收條例第30條第2項之規定，即於必要時，得以當期之公告土地現值加成補償，藉以平衡公告土地現值與一般正常交易價格之落差。又同一直轄市、縣（市）之當年度徵收案件之地價加成補償成數，以一致之成數為原則，但部分地區於短期內尚無法以一致之成數加成補償時，本應採取不同之成數為之，否則即有失實質公平（內政部頒訂土地徵收補償地價加成補償注意事項第6條後段參照）。此於同一土地坐落之新增地價區段當期公告土地現值與原地價區段前年度公告土地現值落差甚大時尤應注意，並應於評價程序中踐行，否則即有違行政程序法第9條規定。次按，地價及標準地價評議委員會之組織成員，乃經由不同屬性之代表，獨立行使職權，其共同作成之決定，應認享有判斷餘地。惟在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。因此，如地價及標準地價評議委員會評議所依據之地政機關所提出之資料未能顯示重要資訊，則其判斷無異基於錯誤之事實，即有違法之處。㈢依上訴人94年3月30日府地價字第0940075707號函及原處分可知，系爭土地之區段地價依據，係依93年11月16日「桃園縣○○區○○○○區段劃設及地價訂定事實會議」紀錄決議，該會之所以決議桃園縣內河川區土地一律以每平方公尺2,000元，無非依「全縣農業區土地公告現值之中庸價格」。且上訴人亦於書狀中自承，其於93年底為配合行政院推動國土富裕策略方案中水利事業之興辦，特於94年度公告土地現值調整作業時，針對桃園縣南崁溪河川區土地劃○○○區○○區段訂定地價等情，並提出內政部93年11月19日台內地字第0930074857號函為據，上訴人不無藉重新評定河川區土地現值之便，以呼應國土復育之需。是以，上訴人關於系爭土地地價調查估計之辦理程序，係非依地價調查估計規則第3條、第9條及第21條所定之估計區段地價之方法為之，不僅未考量河川區土地是否屬同一河域或位處不同鄉鎮市轄區，而僅就影○○○區段地價之因素之一，即土地使用管制為考量，甚至有影響地價因素以外之考量（即有利於徵收而為國土復育），以每平方公尺2,000元訂其公告土地現值，顯有未適用地價調查估計規則之違法。又系爭土地所屬之546、546-4地價區段雖係新增，而無該區段之「上期現值」可資記載於現值公告評議表，然依地價調查估計規則第23條之規定，地政機關應○○○區段○○○區段地價或宗地單位地價，以供93年第4次地價評議委員會作為評定地價之依據，惟上訴人竟將系爭土地「上期現值8,000元」之重要事實不予記載揭示，反記載以「上期現值2,000元、6,400元」，顯有未依上開規定提供正確評定依據之違法，另該次會議係原則照案通過，是其評定之結果自亦屬違法。㈣上訴人每年1月1日公告之土地現值表，其內容包○○○區段○○○○○○區段公告現值之核定，性質為一般處分，上訴人若擬就處分內容有所變更，須透過撤銷前處分並作成新處分之方式為之，非得任意以「顯然錯誤」「更正」之名而為撤銷之實。且地價區段之重劃、增設影響層面涉○○○區○○○○○區段（至少對相鄰區段有所影響）之規劃及現值評估，如發現原已存在影響地價之因素未曾評估，地政機關應提供重新查估之資料供地價評議委員會重評，另為公告，方與地價調查估計規則第21條之規定相符。本件上訴人於公告94年度土地現值後，復於94年第3次地價評議委員會決議由69地價區段新增547地價區段，並評定土地現值公告之。上開決議及公告當然為撤銷94年1月1日土地現值表公告之處分，本應循撤銷處分之程序為之，然上訴人依內政部函頒「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第3點辦理，程序已有不備。且547地價區段之增設，當然影響毗鄰之69、546及546-4地價區段之現值評估，然93年底評估546、546-4地價區段現值時，顯然就○○○區段○○○道路用地此影響地價之重要因素未為評估，且547地價區段為公共設施保留地，其現值評估方式係依毗鄰地計算，則69、546、546-4地價區段現值評定亦影響54○○○區段之現值。是以，新增547地價區段而重新公告現值，並將其效力回溯至00年0月0日生效，當然應將所有調查資訊回歸至93年底，就漏未評○○○區道路設置所可能影響○○○區段重為評定。然參諸地價評議委員會94年第3次會議紀錄，僅以附帶提案方式評定547地價區段之增設及現值，亦未就相鄰地價區段之現值重評，其評定結果自屬違法。㈤系爭土地93年度與94年度公告土地現值價差甚大，自應將前年度之公告現值視為衡量一般正常交易價格之重要參考依據。然上訴人於送交地價評議委員會評定94年度地價區段及公告現值時，並未將546、546-4地價區段內各宗地前年度公告現值如實呈現，且強調，地價加成補償數如縣（市）之當年度公告現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，採以縣（市）一致之成數為原則。致地價評議委員會未能就新增地價區段另為補償成數之考量，其判斷無異基於錯誤之事實，而有違誤。上訴人雖抗辯其於98年3月9日就546、546-4地價區段公告現值另提經地價評議委員會重評公告，業已補正違法瑕疵，然該決議內容限於546地價區段公告現值，未及於546-4及547地價區段，且上訴人提供之資料，除於評議表中將546、546-4地價區段「上期現值」之記載由顯然錯誤之「2000元、6400元」更正為「空白」外，並未補正任何調查資料，甚至未將該地價區段內各宗地上期現值之重要資訊予以標示，仍有未依規定提供正確評定依據之違法，加以該次會議係原則照案通過，是其評定結果自亦屬違法，而無從補正違法之瑕疵等情，而為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決。
五、上訴意旨略以：㈠本件所涉地價區段公告土地現值，因訴外人李文彬另案經本院97年度判字第1108號判決確定，上訴人遵照判決意旨，於98年3月9日地價評議委員會98年度第1次會議，對546地價區段另為適法地價調查估計程序，並重新評議，而546地價區段本為被上訴人爭執徵收補償價額計算基準，依行政訴訟法第215條規定，被上訴人同受其拘束。
而依地價評議委員會重新評議結果，上訴人亦已於98年5月26日以府地價字第09801988001號函重新公告土地現值，故被上訴人所爭執之原處分已不存在而無從撤銷，原審判決未以被上訴人之訴不合法為由駁回，反判決撤銷原處分，顯已違反行政訴訟法第200條第1款規定。㈡由98年第1次地價評議委員會中蘆竹地政事務所提出之簡報資料可知，重新評議時即未考量與地價調查無關之因素，且於簡報中已敘明546地價區段係新增，而無上期區段現值，故原審判決所稱原處分之瑕疵，實已於98年重新評議時治癒。又本件因適逢高鐵特定區南崁溪整治工程用地徵收，乃依土地徵收條例相關規定辦理徵收，與國土復育策略方案無關。㈢93年底評估546、546-4地價區段現值時，固未劃設○○○區段○道路用地，惟已依「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第3點規定，提經上訴人94年度第3次地價評議委員會審議，更正新增547道路用地地價區段，此為依法辦理之程序，非如原審判決所稱任意以更正之名行撤銷之實。況該道路用地並未闢建，尚非影響地價之重要因素。另依平均地權條例施行細則第63條規定，547地價區段土地現值係依毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算而來，亦非一般地價區段之查估程序，自不影響毗鄰之69、546及546-4地價區段之評估。
且於98年重新評議時，546、546-4、547、69等地價區段均有圖示於簡報，並於會中詳加報告說明，故原審判決所指陳影響地價之重要因素未為評估之瑕疵，亦已經98年第1次地價評議委員會重新審酌後評議通過。㈣按土地徵收條例第30條規定，可知徵收補償地價，原則仍依公告土地現值補償，僅在必要時始得加成補償，非必定應加成補償，此為地價評議委員會權責。系爭土地雖遲至94年始劃○○○區○○區段，惟其性質○○○區○○區段不同，若依原審判決所稱以「前年度」工業區地價作為評定當年期河川區徵收補償價額加成數參考依據，不僅違反土地徵收條例施行細則第30條第2項規定之應以「當年期」一般正常交易價格為據，且勘估標的與比較標的兩者使用性質差異甚大，亦已違反通常估價原則。再者，98年重新評議546地價區段時，已於簡報更正評議表標示546、546-○○○區段○○○區段無上期現值，而地價區段內宗地筆數眾多，其上期現值並非均為相同數目（跨區段情形甚多），亦難以依原審判決指示將各宗地上期現值全部呈現於評議表中。另本院97年度判字第1108號及98年度判字第413號判決均係指陳546地價區段之地價調查、評定程序瑕疵，未及於546-4、547地價區段，基於尊重地價評議委員會，原評議通過之546-4、547區段地價仍予維持。又系爭公告土地現值業已於98年重新踐行適法之地價調查及評議程序，原審判決仍命上訴人應依其法律見解作成決定，等於令上訴人無正當理由，卻須再次踐行地價調查及評議程序，顯已違反平均地權條例第46條之規定云云。
六、本院按：㈠上訴人之代表人已於98年12月20日變更為吳志揚，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」足見直轄市或縣（市）政府公告土地現值之作用，不僅供土地所有權人申報土地移轉現值之參考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，此等作用，主要在於規範行政機關內部運作之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考，因而於其公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確定之權利人發生法律效果，其性質為行政規則，而非行政處分或一般處分，本院55年判字第223號判例意旨所示「關於被告官署所為地價之公告，不能認為對原告之行政處分」，即採此見解。因此，如有不服，僅能對依該公告土地現值作成之處分不服時，一併主張，由救濟機關一併審查該行政規則是否合法。原判決認土地現值表之公告為一般處分，如有變更，均應以撤銷前處分並作成新處分之方式，而不得以更正方式為之，尚有未合。又系爭土地各宗地公告現值為2,505元、2,326元、2,738元（依884、885、887地號土地之序），嗣上訴人依據本院97年度判字第1108號判決意旨，於98年3月9日召開98年第1次地價評議委員會重新評議通過546地價區段公告土地現值仍維持2,000元，並溯自94年1月1日起實施，經上訴人於98年5月26日以府地價字第09801988001號函公告，系爭土地各宗地公告現值仍為2,505元、2,326元、2,738元。本件被上訴人已同時對依該公告土地現值作成之補償處分不服，則原審法院併為審查該土地現值表之公告是否合法，自無違誤，合先敘明。㈢按地價評議委員會之成員，依地價評議委員會組織規程第4條之規定包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。經查，上訴人於98年3月9日召開98年第1次地價評議委員會重新評議通過546地價區段公告土地現值仍維持2,000元，並溯自94年1月1日起實施，上訴人於會議中說明「546地價區段係新增河川地價區段，因無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第2款之規定，擇定鄰近使用性質類似之55及6○○○區段為基準地段，比較分析渠等土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素予以考量」等情，並提請地價評議委員會評議，該委員會決議：「河川區域土地利用受水利法與都市計畫法相關法令限制甚大，因此將之另劃設地價區段即屬有理。又該地價區段（公告現值）既經地政單位依規定重新踐行地價調查、估計程序，充分比較與鄰近各種使用分區土地價格，本案按重新提評方案通過蘆竹鄉○○○○○區段94年公告現值每平方公尺2,000元」等情，有該會議資料在案為憑，原判決指稱上訴人於重評時未補正任何調查資料云云，尚有未合。上訴人據以指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為有理由，應予准許，並駁回被上訴人此部分之訴。至於546-4及547地價區段之94年度公告土地現值，並未經上訴人於98年3月9日所召開之98年第1次地價評議委員會重評，此為上訴人所不爭執，而上訴人於94年評定時，有未斟酌各項有利與不利情事之違誤等情，業經原審法院於判決理由內詳為敘述，上訴人就原審判決所不採之事由再為爭執，核屬法律見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 侯 東 昇法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 27 日
書記官 葛 雅 慎