最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第95號上 訴 人 合孚工業股份有限公司代 表 人 羅鴻億訴訟代理人 李平義 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫
參 加 人 林明雪
林明山沈欽煌林正村羅永祥楊火盛王楊秀雲林瓊姿林逢時陳添旺詹林美足林健統陳振東廖秀菊上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國98年4月2日臺北高等行政法院96年度訴字第4027號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人旭航建設有限公司（下稱旭航公司）於民國82年間就所有坐落新北市樹林區（改制前為臺北縣樹林鎮，後又改制為同市樹林市0000000段溪墘厝小段82地號土地（下稱82地號土地），持憑新北市樹林區公所（改制前為臺北縣樹林市公所，下稱樹林區公所）82年6月23日82縣樹建字第16093號函核發之寶園街25號前之既成巷道證明，向被上訴人申准核發82樹建字第1657號建造執照，興建地上7層大樓，已竣工並數次申請核發使用執照。上訴人係同地段80、81地號（下稱80、81地號）土地所有權人，向被上訴人指稱上開建築基地所臨接之寶園街25號前之通道（下稱系爭巷道），係其於64年間申請64樹建字第634號建造執照時之私設巷道，非既成道路，前經被上訴人審查，認旭航公司於82年申請建造執照時，未檢附該私設巷道之土地使用權證明文件，乃以85年12月18日北府工建字第444808號函撤銷上開82樹建字第1657號建造執照。旭航公司不服，循序提起一再訴願及行政訴訟，經本院（89年7月1日改制前為行政法院）87年度判字第74號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人另為適法之處分。被上訴人以87年6月17日北府工建字第181819號函認系爭巷道為既成道路，原發給之建造執照仍具合法效力。上訴人不服，提起一再訴願及行政訴訟，經本院92年度判字第1894號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並責由被上訴人詳查該巷道究自何時供公眾通行，已否成為既成巷道，如非屬既成巷道，應衡酌撤銷或不撤銷原核發建造執照於公益有無損害及旭航公司有無可保護之信賴利益等，另為適法之處分。被上訴人乃依上開本院判決意旨，重新認定系爭巷道為具有公用地役關係之現有道路，並以95年1月26日北府工建字第0950016047號函（下稱原處分）重新認定系爭巷道為具公用地役關係之現有道路，上訴人仍表不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人違背行政訴訟法第213條判決確定力及同法第216條判決拘束力之規定，重複為同一違法行政處分，顯不適法：系爭80、81地號土地其上所私設通路並非既成道路，業經本院92年度判字第1894號判決確定，揆諸行政訴訟法第213、216條規定，其實體權利關係即告確定，被上訴人不得為與該確定判決內容相矛盾之主張，亦不得再為與該判決內容相反之處分，被上訴人作成系爭巷道為既成道路之處分，乃重複為同一內容之違法處分，顯然違背法令。㈡上訴人所有80、81地號土地內之私設通路不但非既成道路，甚至相鄰土地所有權人之通行權亦不存在，業經最高法院90年度台上字第1679號民事判決確定：旭航公司以上訴人為被告，向臺灣板橋地方法院起訴主張其所有82地號土地為袋地，請求確認對上訴人所有80、81地號土地通行權存在之案件，業經最高法院以90年度台上字第1679號民事判決駁回旭航公司之上訴已告確定。參照該確定判決及臺灣高等法院88年度上更㈡485號判決，旭航公司之82地號土地與道路不通，足徵該公司82地號土地為袋地，且上訴人所有80、81地號土地與旭航公司所有82地號土地間，尚有柑園國中所有82-1地號土地相隔，該82-1地號土地既非既成道路，則上訴人所有80、81地號土地豈可能成為供公眾通行之道路。被上訴人為與最高法院90年度台上字第1679號民事判決相反之處分，顯然違法。㈢上訴人所有80、81地號土地其上私設通路係供廠區裝卸貨物之用，非既成巷道，且上訴人所有寶園街10號廠房係寶園街最後1戶，系爭巷道如何為供公眾通行之既成道路：1.上訴人所有80、81地號土地並無供公眾通行之事實，且不符供公眾通行20年之要件，故非既成巷道：既成巷道之認定，依內政部71年11月24日71台內營字第122110號函釋規定，至少須有20年間和平繼續供公眾通行為要件。所謂供公眾通行，依本院82年度判字第31號判決，係指供不特定之多數人通行而言。上訴人所有80、81地號土地係○○○區○○○○街底最後1戶，又82地號土地其上僅有農舍乙戶，至82年5月間之門牌整編前均為柑園街，可見該農戶均以柑園街為出入，且上訴人之私設通路底端非與82地號土地相連，中間以柑園國中82-1地號土地相隔，依柑園國中85年1月18日85北縣柑國中教字第154號函，柑園國中從未同意82地號土地所有權人通行，故旭航公司對上訴人80、81地號土地及柑園國中82-1地號土地之民法土地通行權皆不存在，且原僅1戶，何來供公眾使用20年之事實。2.關於建築基地內留設之私設通路，並不同於供公眾通行具公用地役權之現有巷道，現有巷道須經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續，此有內政部83年7月22日台內營字第8303592號函釋可稽。3.依當時建築技術規則第32點規定，道路指依都市計畫或其他法律公布之道路或經指定建築線之現有巷道，原則上不包括私設通路或類似通路。上訴人所有80、81地號土地，其前手良洲公司（即良寶建設股份有限公司之前身）於62年提出之申請工業用地計劃書即註明私設道路計算在需地總面積內，建照執照申請書亦記載係私設道路，該私設道路係供廠區裝卸貨物用，自不得以該私設道路解為既成道路。4.樹林區公所核發之82年5月24日北縣戶樹字第4089號門牌證明書指稱「寶園街25號門牌編訂日期為60年9月1日，故其土地供公眾通行已達20年」，係倒填日期：被上訴人核發旭航公司游進益建造執照，係依樹林區公所82年6月23日82縣樹建16093號函之寶園街25號前之土地供公眾使用已達20年之證明書，而樹林區公所核發該土地供公眾使用已達20年證明書，係時任臺北縣樹林鎮公所建設課技士沈大忠，將82地號土地上之建物寶園街25號門牌編定日期提早21年9月又23日，以60年9月1日為編定日期，以達到具備20年以上之外觀。沈大忠於刑事貪瀆案亦承認其證明書係一時疏忽筆誤，藉以逃避刑責，足證被上訴人依樹林區公所核發之建造執照及所為既成道路之核定，顯已失附麗。準此，依82年5月24日北縣戶樹字第4089號門牌證明書，該門牌整編日期既為82年5月24日，且僅1戶，實不能滿足既成巷道需供公眾通行使用達20年以上之要件。5.寶園街25號於82年5月24日門牌整編前固不存在，而上訴人私設道路於64年10月始興建完成，自無通行已達20年。
又上訴人私設道路以柑園國中圍牆為盡頭而有阻隔，何得而生供公眾通行之情事，監察院亦以82年12月24日院台內字第8451號函送調查意見，認定既成巷道應由縣市主管機關認定及寶園街25號門牌整編違法倒填日期。㈣林清福、林美珠、林淑美等3人於62年8月30日出具提供88、80、81地號3筆土地使用同意書，係同意良洲公司使用，並非供公眾通行：因當時林清福等3人與良洲公司尚未完成買賣土地手續，林清福等3人遂出具使用土地同意書，按同意書內容，渠等所提供之土地僅供良洲公司使用，此與良洲公司提出之申請工業用地計畫書所載私設道路亦計算在需地總面積內等情相符，該私設道路亦作為法定空地比（即建蔽率）之一部，倘該私設道路係既成巷道，何能計入建蔽率，其理甚明，訴願決定以私設巷道並未計入建築基地面積，顯有未符。林清福等3人同意該土地使用之對象僅限於良洲公司，而非不特定之公眾，蓋既成道路任何人皆得通行，無須所有權人同意，良洲公司使用該土地，既需渠等出具同意書，適足以證明該等土地非既成道路，非同意供公眾使用，不滿足既成巷道之要件。㈤又依據沈大忠偽造文書及貪污犯罪案於臺灣板橋地方法院、臺灣板橋地方法院檢察署及臺灣高等法院之林昌貴等人筆錄，可證良洲公司在80、81地號土地上興建廠房以前，只有田埂，並無供公眾通行之道路存在。良洲公司興建廠房後，僅有私設道路供廠區裝卸貨物用，亦無供公眾通行之道路。進言之，良寶建設股份有限公司（下稱良寶公司）64年設立工廠前，附近係一片耕田，僅有田埂供通行，良寶公司興建廠房後，僅有私設道路供廠區裝卸貨物用，廠區與82地號土地上農戶（即寶園街25號）間設有鐵門，並無供公眾通行之道路存在。上○○○區00000000路（即田埂路），該駁崁路與上○○○區○○○○道路相毗鄰，不○○○區○○○○道路誤為係駁崁路之延伸而認為係既成道路。㈥按既成道路之認定屬道路主管機關即被上訴人權責，被上訴人不○○○鄉鎮○○○道路管理機關核定，有行政院74年5月23日台內字第9420號函釋可稽，○○○區00000000街25號前既成道路協調會。又依監察院82年12月24日院台內字第8451號函檢送之調查報告第3點，有關樹林區公所82年8月20日既成道路協調會，上訴人係簽到，並非對會議結論同意；且技士沈大忠僅將有利於旭航建設公司游進益之主張作成結論紀錄，監察院指出其執行職務有所偏頗。顯見召開協調會之目的無非為沈大忠尋求貪污犯罪之解套，亦可見其內容之不實。㈦被上訴人認定系爭巷道為具有公用地役關係之道路，其依據之一為附近居民林清榮等人證明日據時代就有該道路供公眾通行云云。惟查，若日據時代即有既成道路，樹林區公所不需浪費公帑於80年初闢建寶園街延長工程至柑園國中段。次倘日據時代即有既成道路存在，則良洲公司建廠時，何須檢附土地所有權人土地使用同意書。㈧有關臺灣板橋地方法院89年度訴字第1915號刑事判決公訴不受理，認定81-1地號土地係國民義務勞動道路用地部分：51年間被上訴人為徵用國民義務勞動道路，開○○○區○○街，曾以51年5月17日北府文地一字第66998號函准予徵用同小段60筆土地，作為闢建柑園街使用，然應被徵用之86-1地號被誤寫為81-1地號。按81-1地號土地依主管機關87年之地籍圖，不在柑園街預定地上。又政府徵用之該60筆土地，除發生誤寫之81-1及294地號外，其餘58筆土地均作為柑園街用地，且地目全部變更為道。再者，81-1地號土地，前後左右地目均非道，何以僅81-1地號土地為道？主管機關不可能僅徵用81-1地號土地為國民義務勞動道路，且明顯與徵用土地闢建柑園街之目的不符。然此86-1誤為81-1地號之筆誤，被上訴人不逕行更正，反利用85年間上訴人為所有80、81地號土地是否既成道路興訟之際，於86年間以有簿無圖為藉口，將筆誤所發生之81-1地號土地挪移至數百公尺外之系爭81地號土地旁，並主張81-1地號土地作道路使用，故上訴人所有80、81地號部分土地亦屬既成道路。惟比較86年以前地籍圖並無81-1地號土地，87年以後地籍圖始有該地號，即可證明，本院92年度判字第1894號判決亦認為81-1地號無單獨徵收之理，更證被上訴人主張之無理失據云云。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人所為之原處分，係認定前臺北縣樹林地政事務所94年2月14日土地複丈成果圖之80、81地號2筆土地標記顏色部分（即系爭巷道）為現有道路（具公用地役關係），不包含81-1號土地。又寶園街25號已改編為16、18號，其門口有道路，道路範圍涵蓋80、81、82地號土地，而82-1地號土地係柑園國中用地，81-1地號土地目前為交通用地。㈡系爭巷道，○○○區○○街○○○○道路之事實，不受本院92年度判字第1894號判決之拘束，且被上訴人恪遵上開判決處理：1.依民事訴訟法第355條規定，有關樹林區公所82年6月23日82北縣樹建字第16093號函發寶園街25號既成巷道證明，該公文書應推定為真正。依樹林區公所82年8月20日協調會紀錄，寶園街25號之建物，在82年當時僅能由寶園街農會之出口為唯一出入道路。系爭巷道在82年當時，已有通行達20年事實。2.依國防部62年航照圖及臺灣省林務局67年航照圖比對所示，62年間系爭巷道為產業通路（農路）。迨67年系爭巷道至東側佳園路2段間之通路因陸續申請新建建物而形成寶園街，而原可通達柑園街之產業道路，則因北側樹林國中開闢設校而不復明顯，可見系爭巷道為既成道路。3.寶園街6、8號建物之建造執照於63年12月19日申請，依當時建築技術規則建築設計施工編第2條規定，基地應與建築線相連接，其以類似通路或私設通路連接者，其通路部分之基地，不得計入建築基地面積，並不得設置有礙車輛通行之臺階或其他障礙物。復因其申請屬同編第117條列舉之特定建築物，依同編第118條規定，工廠之建築物基地，應直接臨接道路，不得以私設道路連接；其他建築物應臨接寬8公尺以上之道路。又參照其建造執照圖面標示基地外至柑園街2段之道路為寬度8公尺既成巷道，基地範圍內則標示寬度8公尺私設巷道，該寬度8公尺私設巷道未計入建築基地面積，亦未設置有礙車輛通行之臺階或其他障礙物，甚且將圍牆之設置退縮於該寬度8公尺私設巷道範圍之外，足證系爭巷道為既成道路。4.依前臺灣省政府建設廳84年7月8日84建一字第207887號函提供之資料，良寶公司申請於上訴人所在地設立工廠時檢附當時土地所有權人62年8月30日出具之同意書且載明部分土地為道路，尤其64年12月26日掛件之工廠開工申報書附圖上對系爭巷道及寶園街8號至柑園街2段之通路標示為私有道路，可證系爭巷道為既成道路。5.上訴人所有之80、81地號土地，依最高法院90年度台上字第2884號刑事判決，認定良洲公司於62年8月30日經林清福等3人出具土地同意書，同意作道路使用，故上訴人自應繼受其前手（即良洲公司）為上開之同意。6.系爭巷道拓寬前後均為供公眾通行達20年以上，國防部62年航照圖及臺灣省林務局67年航照圖顯示確有道路連接至磚房，現今養護單位為樹林區公所，67年迄今已逾20年，目前為寶園街18及26號唯一且必要之出入道路，此有被上訴人83年4月19日83北府工建字第18243號函可參。又系爭巷道範圍涵蓋上訴人所有之80、81地號（地籍重測後亦涵蓋81-1地號）土地，被上訴人依臺灣省建築管理規則第4條第2項規定為現有道路認定機關，並已依規定對系爭巷道予以認定為供公眾通行之現有道路，未違背行政訴訟法第213條及第216條規定。7.上訴人所提臺灣板橋地方法院83年度訴字第1139號民事判決對上訴人有利部分，判決當時因80、81地號土地系爭巷道公用地役關係並未確定而予判決駁回。惟被上訴人據上開情事變更，再予認定系爭巷道確具公用地役關係，為既成道路，並無違誤等語，資為抗辯。
四、參加人主張：參加人楊火盛及沈欽煌表示其財產為渠等所有建物上，倘撤銷建物建造執照，往後不知如何處理；參加人廖秀菊表示當初購買建物時之建造執照並無問題，如嗣後遭撤銷，應係旭航公司與被上訴人之責任；參加人王楊秀雲表示當初合法購買，積蓄在其上，擔心建造執照有遭撤銷之危險，希望不要影響參加人通行權利；參加人楊火盛、沈欽煌、廖秀菊、王楊秀雲均表示土地確如同土地位置圖所示，渠等建物一定須利用寶園街為通道，確無他通道可供出入；參加人詹林璇昀表示希望判決不要影響其住戶權益；參加人林逢時表示其係從小在當地土生土長，該巷道本即存在，怎變成私有道路等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本院92年度判字第1894號判決，責由被上訴人詳查系爭巷道究自何時供公眾通行，已否成為既成巷道；如非屬既成巷道，應衡酌原核發建造執照撤銷與否於公益有無損害及旭航公司有無可保護之信賴利益等，另為適法之處分。次按行政法院所為撤銷之判決，倘被上訴人重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，得維持已撤銷之前處分見解，不受行政法院判決之拘束，司法院釋字第368號解釋意旨參照。是被上訴人依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無違誤，自得維持已撤銷之前處分見解，與行政訴訟法第213條及第216條之規定並無牴觸，洵無重複為同一處分之違法情形。㈡行為時臺灣省建築管理規則第4條規定：「（第1項）本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項）前項第一款所稱供公眾通行之巷道，經由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」又行為時建築技術規則建築設計施工編第5章特定建築物及其限制第117條及第118條規定：「本章之適用範圍依左列規定：……七、工廠類，其作廠房之樓地板面積之和超過50平方公尺者。」、「（第1項）前條規定之建築物基地，應直接臨接道路，不得以私設道路連接。(第2項)前項所指之道路寬度除本編第121條、第129條另有規定者外，應依左列規定：一、集會堂、……。二、其他建築物應臨接寬8公尺以上之道路。」又依同編第121條及129條規定係規範戲院、電影院、歌廳、演藝場、集會堂，以及商場、餐廳、市場等特定建築物，其基地與道路之關係，至於工廠則不在上開2條文規定之列。㈢系爭巷道屬具有公用地役關係之現有道路，原處分並無違誤：⒈系爭80及81地號土地原為訴外人林清福等所有，渠等同意上開80、81及88地號土地供起造人良寶公司設立工廠。該建築之廠房樓地板面積超過50平方公尺，依行為時建築技術規則建築設計施工編第117條及第118條規定，其建築基地應直接臨接道路，不得以私設道路連接。依據良寶公司領得之64樹建字第634建造執照核准圖所示，建築基地範圍外至柑園街2段之道路為寬度8公尺既成巷道，基地範圍內則標示寬度8公尺私設巷道，且將圍牆之設置退縮於該私設巷道範圍之外，此有64樹建字第634號建造執照內所附建造執照圖（1層平面配置圖）附於原處分卷可參。是依前揭行為時建築技術規則建築設計施工編第117條及第118條規定，64樹建字第634號建造執照核准圖所示之通道應非私設道路。2.經核對系爭80、81地號土地原所有權人林清福等3人於62年8月30日出具之同意書，及良寶公司使用執照申請書所載，前開核准圖中所載之私設巷道並未計入建築基地面積內。再依前臺灣省政府建設廳84年7月8日84建一字第207887號函提供之資料，可知良寶公司之工廠設立許可核准卷內檢附當時土地所有權人出具之同意書且載明部分土地為道路，尤其64年12月26日掛件之工廠開工申報書附圖上對系爭巷道及寶園街8號至柑園街2段之通路標示為私有道路，可證系爭巷道為既成道路。3.依國防部62年航照圖及臺灣省林務局67年航照圖，均顯示確有道路連接至磚房。又被上訴人83年4月19日83北府工建字第18243號函檢送83年4月11日會議記錄七、會議結論：「……第2案○○○鎮○○街○○○○道路結論（一）由樹林鎮公所陳報之戶口設籍資料異動情形暨寶園街25號係於57年上期課稅，並由建物門牌整編之演變判斷該地點於20年前已建物居住。（二）依臺灣省林務局出版之航測圖（67年攝影、70年印刷）圖號0000000000山佳）標示及現況該建物僅有對外唯一通行道路。（三）基上，系爭道路應屬供公眾通行達20年以上之既成巷道。」等語，足見系爭巷道全段道路之拓寬前後，均為供公眾通行達20年以上。
4.最高法院89年度台上字第930號沈大忠涉嫌貪污案件，該刑事判決內載明，系爭80、81地號土地究係私設道路或既成道路，關鍵與上訴人向良寶公司買受上開土地後，能否主張係私設道路有關，自應訊問系爭80、81地號土地之原所有權人林清福、林美珠、林淑美及良寶公司之負責人黃太音方能明瞭等語，經該判決撤銷原判決，發回臺灣高等法院，嗣最高法院復受理90年度台上字第2884號沈大忠貪污刑事案件，其判決理由載明：「……而本件被告沈大忠於82年5月26日受理申請後，即依規定向樹林鎮戶政事務所函○○○鎮○○街○○號門牌，於整編前最原始之編定日期。該戶政事務所於82年6月3日以北縣樹戶字第4281號函覆：原柑園街44之3號於60年9月1日整編為柑園街111號，復於82年5月24日申請整編為寶園街25號；另依戶籍謄本記載，43年7月27日已在柑園街44之3號設籍，足證20年以前，即有該房屋存在。證人即樹林鎮公所之業務主管黃炎發亦證稱，被告作業之程序符合規定。又依臺北縣政府51年7月17日北府文地一字第66998號函示○○○鎮○○○段○○○○段81地號土地，於51年間即屬國民義務勞動道路之用地。台北縣政府且於51年7月10日以北府文地一字第68775號令，將81地號土地分割出81-1地號，面積2.10公畝，編定為交通用地，並變更地目為道，於53年3月5日完成登記，有上開函件、地目變更清冊及土地登記簿謄本在卷可稽，是該土地於51年以前已有既成之道路存在。證人即82地號原地主陳德和、當地鄰長林昌貴、介紹出售80、81等地號土地予良寶公司之陳再興、附近之居民林清榮、林清郎（以上二人為地主林清福之兄弟）、林福松、陳生金、王西斌等人，亦一致證稱於日據時期就有該道路供公眾通行，至62年間，林清福等人將80、81等地號土地出售給良洲公司（即良寶公司之前身）興建工廠時才拓寬；另良寶公司之總經理黃崑賢也證稱，建廠前已有道路，於建廠時有拓寬。而合孚公司（至77年始受讓良寶公司之土地）之前手良寶公司於62年間，向臺灣省政府建設廳申請在80、81、88地號土地上（即現在○○○鎮○○街○號）設立工廠時，原地主林清福等人於62年8月30日所出具之土地使用同意書，已載明道路用地面積為648平方公尺。核與介紹人陳再興所供：『買賣過程，地主和良寶等公司約定共同獻地，地主獻地至良寶公司的地界，良寶公司則獻出公司前面的地，作為道路，以利通行，當時是先築路才建廠』相符。況證人林福松更證稱，寶園街入口處之70地號土地屬於伊所有，於良寶公司建廠拓寬道路時『我捐出來供工廠人員及大眾出入』。雖良寶公司申請設廠時所檢附之圖示，廠前路段標明為『私有道路』，但與其相銜接之西側路段已載為『既成巷道』，且於拓寬之前全段均供公眾通行，於拓寬之後亦均供公眾通行，自屬既成道路，其供公眾通行合計已達20年以上。又證人即柑園國中校長王秀雲證稱：伊67年間任職時，寶園街可行駛小汽車，學校師、生可經由該道路進出。該校總務主任周裕明亦證稱：建圍牆之前已有一條柏油路，故於築圍牆時，才退縮建築。原住戶陳德和也證稱，先前做家庭加工，
3.5公噸之汽車直接開到門口，並提出照片為證。且依67年之航照圖顯示，確有道路連接至本件之舊磚房。另證人即曾經到現場之樹林鎮公所職員陳榮琦，及陪同被告到場之鎮公所職員許國榮亦一致結證稱，汽車行經寶園街之柏油路面，直接開到磚房前面。足證寶園街25號舊磚房，與寶園街既成道路相通。本案之檢舉人合孚公司係嗣後始受讓良寶公司之土地，惟寶園街於合孚公司受讓之前，自始即供公眾通行，合孚公司雖主張於80年間曾在路底設網狀鐵門，但並未關閉，已據合孚公司負責人羅鴻億及原住戶陳德和供明在卷，從而被告於履勘現場時，未注意有鐵門存在。另臺北縣樹林鎮公所固曾於80年間發包寶園街之延長工程，因合孚公司表示反對，經樹林鎮公所函請地方士紳協調無效後，函復暫緩施工。但該工程之承辦人為陳榮琦，被告並未參與亦不知情，亦據陳榮琦及被告供明在卷。又本件發生疑義後，經臺北縣樹林鎮公所邀集相關單位及人員，於82年8月20日開協調會，有柑園里里長、樹林鎮戶政事務所、農會柑園辦事處、鄰長、合孚公司負責人羅鴻億、旭航公司游進益及民眾等多人出席，經作成決議為：『一、現寶園街原產業道路早年即有，並以里長及柑園里鄰長予以證明。二、原建物柑園街2段111號之門牌於60年以前即有，……三、自有本柑園街2段111號建物起始，本條道路即是雙向通行，……』。又依地籍圖、航照圖及現場照片顯示，東西向之寶園街橫跨70、71、72、73、78、78之1、78之2、78之5、80、81、81之1、82之1等地號土地，為開放性之空間，路旁停有汽車、貨櫃車等車輛，該路段除有合孚公司外，另設有多家公司，均從寶園街出入，而寶園街入口處之70地號土地屬於林福松所有，於良寶公司建廠拓寬道路時即『捐出來供工廠人員及大眾出入』，合孚公司亦須經過他人所有之其餘地號土地出入，合孚公司所有之土地僅其中一小段而已。況合孚公司受讓良寶公司土地之前，附近居民、柑園國中師生，經由寶園街出入時，始終相安無事，嗣因合孚公司買受土地後雖主張私權，並與建商旭航公司發生糾紛，但非被告所知悉。因認尚無積極證據足資證明被告有偽造文書、圖利之犯意，為其得心證之理由，於理由詳加說明及指駁。……」等語，由上開判決理由可知，系爭80、81地號土地即寶園街25號前之通道，於日據時期即已形成並供公眾通行，62年間良寶公司建廠時，地主林清福和良寶等公司約定共同獻地拓寬道路；該道路於拓寬之前全段均供公眾通行，於拓寬之後亦均供公眾通行，自屬既成巷道，其供公眾通行合計已達20年以上。㈣訴外人旭航公司及游進益以上訴人為被告，向臺灣板橋地方法院起訴主張其所有82地號土地為袋地，請求確認對上訴人所有80、81地號土地通行權存在之案件，嗣經最高法院90年度台上字第1679號民事判決訴外人旭航公司及游進益敗訴確定，然觀之最高法院90年度台上字第1679號民事判決載明：「……查原審雖未敘明臺北縣政府當年因行使公權力，對同一土地所有人就前開同小段82、82-1、82-2、83、84、85、86、87號等一大片土地為徵收後撥與柑園國中建校時，何以獨留該82號土地未為徵收之原因；然不論該82號土地係因臺北縣政府故意不徵收；或原地主不願被徵收，其結果該82號土地勢必成為袋地，應為徵收者臺北縣政府及被徵收者之原地主所預見；亦不論是否因此始有前開臺北縣樹林地政事務所土地複丈成果圖所示由上訴人所有之82號土地，接續82-1、82-2、83、84、85、86、87號土地，可與柑園街為適宜之聯絡路徑之闢設。苟由於徵收者臺北縣政府及被徵收者之原地主所為得預見而使之成袋地之結果，竟可由繼受82號土地所有權之上訴人主張其對被上訴人所有之系爭土地有通行權存在，則無異將容忍通行之不利益轉嫁由其他周圍地所有人負擔之，當非公允。應認仍有民法第789條第1項規定之適用。……」等語，可知該判決僅認定82號土地為袋地，至於上訴人所有之80、81地號土地，是否為供公眾通行之道路，並未為任何論述，而本件被上訴人依職權調查相關證據後，認定其核發82樹建第1657號建造執照基地臨接之樹林市○○街8公尺寬度範圍內應屬具有公用地役關係之現有道路，自難謂有與上開確定民事判決相反認定之情事。足見上訴人此部分之主張，洵非可採。㈤原審法院將上訴人所引用證人林昌貴、陳再興、陳德和、林清朗、林清榮、王西斌、陳榮琦、林福松、陳財源、王秀雲等於臺灣板橋地方法院檢察署、臺灣板橋地方法院、臺灣高等法院作證之證言，與臺灣高等法院89年度重上（三）字第38號刑事判決及最高法院90年度台上字第2884號刑事判決，所引用之證人陳德和、林昌貴、林福松、陳再興、林清榮、陳生金、王西斌、王秀雲、周裕明、黃崑賢、林清郎、陳榮琦、許國榮之證言，相互比照核對後，可知上訴人並非全部加以引用，即僅係引用有利於上訴人之證言，並未引用對其不利之證言，故不得以上訴人所引用證人林昌貴、陳再興、陳德和、林清朗、林清榮、王西斌、陳榮琦、林福松、陳財源、王秀雲之前揭證言，作為有利於上訴人之證據等由，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨仍執前詞，並主張略謂：㈠原判決以通行權誤認係公用地役權關係，為違背法令：按土地所有權人之土地與公路隔絕，無進出之通路，致不能為通常之使用者，學說上稱為袋地。袋地所有權人依民法第787條規定，得通行周圍地以至公路，此即民法規定之袋地通行權。至於公用地役權，則為供公眾通行之公共用物。查82地號土地所有權人旭航公司與上訴人間確認通行權存在事件，業經最高法院90年度台上字第1679號判決認不論82地號土地係因被上訴人故意不徵收或原地主不願被徵收，其結果該82地號土地勢必成為袋地，應為徵收者被上訴人及被徵收者之原地主所預見，苟由於徵收者被上訴人及被徵收者之原地主所為得預見而使之成為袋地之結果，竟可由繼受系爭82土地所有權之旭航公司主張其對上訴人所有之系爭80、81地號土地有通行權存在，無異將容忍通行之不利益轉嫁由其他周圍地所有人負擔之，當非公允。然原判決竟認定系爭巷道為既成道路，致為與最高法院相反之判斷，其判決違背法令甚明。㈢上訴人廠區之建築基地係以相鄰地主林文宛等人所提供同段79、78、73、72地號土地做為通路為鄰接，並○○○區○○○道路鄰接，與建築技術規則施工篇第118條並無不合，原審判決指稱圍牆退縮在私設巷道範圍外，顯然誇張，且圍牆有無退縮並非既成巷道之判斷要件。惟原審判決對此隻字不提，判決理由不備之情甚明。林清福等3人62年8月30日出具之同意書上記載：
「茲同意將所有坐落左列地號之土地提供與良洲實業公司設廠用恐口無憑……」等語，故林清福等3人同意提供之面積6,624平方公尺土地僅供良洲公司使用，此與良洲公司提出之申請工業用地計畫書所載需地總面積6,624平方公尺（私設道路648平方公尺計算在內）等情相符，該私設道路亦作為建蔽率之一部，倘該私設道路係既成巷道，何能計入建蔽率，其理甚明。又若上訴人之私設道路為既成道路，則任何人皆得通行，不需地主同意，良洲公司既需林清福等3人出具同意書使用該土地，適證系爭巷道非既成道路。上開說明，上訴人於歷次書狀記載甚詳，然原審判決未置一詞，其判決理由不備甚明。又查文寶實業股份有限公司（下稱文寶公司）門牌號碼為寶園街6號（上訴人為寶園街8號），寶園街進入文寶公司之大門後○○○區○○○○道路存在，此有文寶公司64年竣工圖及照片可證，惟上開說明，原審判決亦未置一詞，其判決違背法令甚明。另監察院82年12月24日院台內字第8451號檢送之調查報告第3點指出，82年8月20日寶園街25號前既成道路爭議協調會，上訴人係簽到，並非對會議結論之同意，且對於沈大忠僅對旭航公司有利之結論作成紀錄乙節，監察院業指出其執行業務之偏頗。再者，依行政院於74年5月23日台內字第9420號函之意旨○○○區00000000道路協調會，上開協調會內容不實，自非可採，然原審判決亦未說明不採之理由，其判決理由不備甚明。又查系爭81-1地號土地依87年地籍圖，離柑園街數百公尺，不在柑園街預定地上，無被徵用之可能。又除發生誤寫之81-1及294號2筆土地外，其餘58筆土地均作為柑園街用地，地目亦變更為道。再者，系爭81-1地號土地四週均非道地目，該81-1地號土地無以與道相通，業經本院92年度判字第1894號判決確定。再查87年以前之地籍圖並無81-1地號土地，該系爭81-1地號地籍圖係85年為所有系爭80、81地號土地興訟後，主管機關依據上開筆誤，以有簿無圖為藉口，刻意繪於上訴人所有81地號土地旁，作為其認定既成道路之藉詞。原審判決捨本院已判決確定之事實不採，且對於上訴人上開主張亦未置一詞，顯有判決不備理由之違誤云云。
六、本院按：㈠本件被上訴人臺北縣政府於99年12月15日改制為新北市政府，代表人原係同周錫瑋，現已變更為朱立倫，因兩造迄未聲明承受訴訟，爰依職權裁定本件應由朱立倫承受訴訟。㈡行為時臺灣省建築管理規則第4條規定：「（第一項）本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2項）前項第一款所稱供公眾通行之巷道，經由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要定之。」本件被上訴人依上開規定，以原處分認系爭巷道為具有公用地役關係之現有巷道，上訴人則主張系爭巷道為僅供特定人出入之私設巷道，並非具有公用地役關係之現有巷道。而所謂公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。（司法院釋字第400號解釋理由參照）。因此，系爭巷道是否為具有公用地役關係之現有巷道，自應依前揭說明為判斷。㈢查，原處分係於訴外人沈大忠所涉圖利等罪經臺灣高等法院89年度重上更（三）字第38號刑事判決諭知無罪，並為最高法院90年度台上字第2884號判決維持無罪確定後，依上該判決內容而為等情，業據被上訴人於原審敘明在卷（見原審卷二第24頁），原審法院因之依職權向臺灣板橋地方法院檢察署函調沈大忠貪污治罪條例案件案卷共15宗（即該署90年度執他字第2950號等），並向被上訴人所屬工務局調取柑園街44之3號整編為寶園街16號、18號之歷次門牌整編證明資料。參酌最高法院上該判決，理由載明：「……沈大忠於82年5月26日受理游進益申請准予證明寶園街25號前既成道路，已供公眾通行達20年，即向樹林鎮戶政事務所函○○○鎮○○街○○號門牌，於整編前最原始之編定日期。
該戶政事務所於82年6月3日以北縣樹戶字第4281號函覆：原柑園街44之3號於60年9月1日整編為柑園街111號，復於82年5月24日申請整編為寶園街25號；另依戶籍謄本記載，43年7月27日已在柑園街44之3號設籍，足證20年以前，即有該房屋存在。又依臺北縣政府51年7月17日北府文地一字第66998號函示○○○鎮○○○段○○○○段81地號土地，於51年間即屬國民義務勞動道路之用地。臺北縣政府且於51年7月10日以北府文地一字第68775號令，將81地號土地分割出82之1地號，面積2.10公畝，編定為交通用地，並變更地目為道，於53年3月5日完成登記，是該土地於51年以前已有既成之道路存在。證人即82地號原地主陳德和、當地鄰長林昌貴、介紹出售80、81等地號土地予良寶公司之陳再興、附近之居民林清榮、林清郎（以上2人為地主林清福之兄弟）、林福松、陳生金、王西斌等人，亦一致證稱於日據時期就有該道路供公眾通行，至62年間，林清福等人將80、81等地號土地出售給良洲公司（即良寶公司之前身）興建工廠時才拓寬；另良寶公司之總經理黃崑賢也證稱，建廠前已有道路，於建廠時有拓寬。而合孚公司（至77年始受讓良寶公司之土地）之前手良寶公司於62年間，向臺灣省政府建設廳申請在80、81、88地號土地上（即現在之寶園街8號）設立工廠時，原地主林清福等人於62年8月30日所出具之土地使用同意書，已載明道路用地面積為648平方公尺。核與介紹人陳再興所供：『買賣過程，地主和良寶等公司約定共同獻地，地主獻地至良寶公司的地界，良寶公司則獻出公司前面的地，作為道路，以利通行，當時是先築路才建廠』相符。況證人林福松更證稱，寶園街入口處之70地號土地屬於伊所有，於良寶公司建廠拓寬道路時『我捐出來供工廠人員及大眾出入』。雖良寶公司申請設廠時所檢附之圖示，廠前路段標明為『私有道路』，但與其相銜接之西側路段已載為『既成巷道』，且於拓寬之前全段均供公眾通行，於拓寬之後亦均供公眾通行，自屬既成道路，其供公眾通行合計已達20年以上。又證人即柑園國中校長王秀雲證稱：伊67年間任職時，寶園街可行駛小汽車，學校師、生可經由該道路進出。該校總務主任周裕明亦證稱：建圍牆之前已有一條柏油路，故於築圍牆時，才退縮建築。原住戶陳德和也證稱，先前做家庭加工，3.5公噸之汽車直接開到門口，並提出照片為證。且依67年之航照圖顯示，確有道路連接至本件之舊磚房，足證寶園街25號舊磚房，與寶園街既成道路相通……。」等語，及臺北縣樹林區戶政事務所97年10月29日北縣樹戶字第0970005533號函所示（見原審卷第353頁），寶園街25號係於82年5月24日由柑園街44之3號整編而來，足見原柑園街44之3號於60年9月1日整編為柑園街111號，復於82年5月24日申請整編為寶園街25號，而柑園街44之3號於43年7月27日已有設籍，從而原處分作成前之20年以前，該房屋即已存在，且該屋前之系爭巷道並供公眾通行，則原處分認定系爭巷道為具有公用地役關係之現有巷道，依首揭說明，自屬有據。原審因而維持原處分及訴願決定，尚無不合。另原判決就本件無違行政訴訟法第213條及216條，而重複為同一處分之情事，及最高法院90年度臺上字第1679號判決僅認定82地號土地為袋地，至於上訴人所有之80、81等地號土地是否為供公眾通行之道路，並未為論述，自無與上該民事確定判決相反認定之情事；與上訴人所引證人林昌貴、陳再興、陳德和、林清朗、林清榮、王西斌、陳榮琦、林福松、陳財源、王秀雲等人，於臺灣板橋地方法院檢察署、臺灣板橋地方法院、臺灣高等法院之證言，尚難作為有利於上訴人之證據等情，業於判決理由內詳為論述，而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。至於原判決未就上訴人指摘部分逐一論述，理由固未臻詳盡，但並非全然未記載理由，或所載理由有不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據之情形，與所謂判決不備理由，尚有未合，上訴人主張原判決有不備理由之違背法令情事云云，不足採信。從而，上訴人仍執原審所不採之事由，再為爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 28 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 28 日
書記官 葛 雅 慎