最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第967號上 訴 人 黃桂榮（原審參加 新生路602號人）訴訟代理人 李淵源 律師上 訴 人 彰化縣員林鎮公所（原審被告）代 表 人 詹明叡被 上訴 人 曾煥宗（原審原告）
江政達曾華淑曾于芳賴文鴻賴文惠賴文貞曾林浣雪曾淑慧曾國楨曾國棟曾國顯江墩鑛江紋綺江琳玉江佩珊江蕙君王俊隆王瑞苡張為淨張綺庭張淑涵張淳惠曾國煒曾國治曾國恩張耀浚曾如玉曾國堯施純翠施力妤施純文施智獻張耀坤上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年8月3日臺中高等行政法院98年度訴字第373號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分准予上訴人（原審參加人）就被上訴人（原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1054、10
55、1056地號土地續訂租約6年及該訴訟費用均廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（原審原告）（即出租人）曾煥宗、江政達、曾華淑、曾于芳、賴文鴻、賴文惠、賴文貞、曾林浣雪、曾淑慧、曾國楨、曾國棟、曾國顯、江墩鑛、江紋綺、江琳玉、江佩珊、江蕙君、王俊隆、王瑞苡、張為淨、張綺庭、張淑涵、張淳惠、曾國煒、曾國治、曾國恩及訴外人張曾華容等27人（嗣經共有人曾煥宗等人分別將其部分贈與他人，故共有人為被上訴人曾煥宗等34人）原共有坐落彰化縣○○鎮○○段1054、1055、1056地號土地（下稱系爭土地），由上訴人（原審參加人）黃桂榮（下稱黃桂榮）承租，雙方訂立私有耕地三七五租約，租期至民國97年12月31日屆滿。租期屆滿後，黃桂榮於98年間申請繼續承租，惟同時被上訴人等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕。案經上訴人（原審被告）彰化縣員林鎮公所（下稱彰化縣員林鎮公所）審查認為，出租人因收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據為由，核定不得收回自耕，乃准予黃桂榮續訂租約6年，報經彰化縣政府備查後，以98年5月1日員鎮民字第0980013038號函（下稱原處分）回覆承租人及出租人。被上訴人不服，主張依審核標準B所述，應由當事人提供戶籍資料，惟當事人所提供資料，無公信力可言，不足為證，更無法確實顯現如審核標準A、B所述「承租人及其配偶與同一戶內之直系血親，96年全年全戶綜合所得總額扣除因出租人收回耕地部分之所得總額後，致承租人失其家庭生活依據者」，以致彰化縣政府審查結果錯誤，請彰化縣政府函請戶政事務所提供承租人本人、配偶及直系血親96年度全年全戶之詳細戶籍資料，並請稅務機關提供前開人員96年度綜合所得及財產資料，俾重新審查；另黃桂榮擁有精華地段四層樓房店舖，於96年10月22日以新臺幣（下同）290餘萬元鉅款拍買彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，足證黃桂榮家庭富裕，與「出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據者」不符云云，循序提起行政訴訟，為原審判決撤銷訴願決定及原處分關於准予黃桂榮就被上訴人共有系爭土地續訂租約6年，並駁回被上訴人其餘之訴，黃桂榮就其不利部分不服，遂提起本件上訴(被上訴人部分則未上訴而確定)。
二、被上訴人起訴主張：按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號有關「自耕地」之認定解釋函，違反行政程序法第150條、第160條第2項規定，並無拘束人民之效力，被上訴人並認定系爭土地與自耕地要件不符合內政部函釋「耕地」與「自耕地」之規定，而核准承租人續租，其所憑理由違反憲法與法律之規定，明顯違法。又72年11月29日修訂耕地三七五減租條例（下稱減租條例）原第19條增訂第2、3項，其目的為擴大家庭農場經營規模，其要件在於業主兼自耕農，審核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。減租條例第19條第2項，已放寬出租人收回其出租地之限制。因之，所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況農業發展條例（下稱農發條例）第3條並無「自耕地」之定義，惟彰化縣員林鎮公所卻以內政部97年函釋審核基準，增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。按農發條例第3條第11款所定義之「耕地」僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。因之，本件都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地之農業用地，若認系爭土地均非屬耕地，而不適用減租條例之規定，則不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均不適用減租條例之規定。又本件系爭土地遭彰化縣員林鎮公所列為「非屬耕地」，依農發條例第20條第1項規定，當然無適用減租條例之餘地。減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農發條例定義，割裂適用在減租條例條文，明顯違背減租條例第1條規定之法律適用，亦違背減租條例之立法目的，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則。再者，彰化縣員林鎮公所認為系爭土地與自耕地均為非耕地，則於97年12月31日租期屆滿時，依農發條例第20條第1項規定，即不適用減租條例之規定，應自98年1月1日起任由出租人收回抑或依契約自由原則締新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無再依減租條例強制續約之理。況黃桂榮於96年10月22日以290餘萬元鉅款拍買彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地，足證黃桂榮家庭富裕，故承租人不因出租人收回系爭土地，致失其家庭生活依據，自堪認定。另系爭土地固於85年間經變更為非農業區，然系爭土地因依法應完成之細部計畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成，則依據「計畫書中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶條件，彰化縣員林鎮公所本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應另行依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。而彰化縣員林鎮公所若確有依附帶條件執行，則系爭土地於被上訴人申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無彰化縣員林鎮公所所指因系爭3筆土地非屬農業區之農業用地而不得收回自耕之問題。若依彰化縣員林鎮公所之見解認因本案系爭土地為都市計畫內劃為員林都市○○○○區○○道用地非農業區之農業用地，而認定系爭土地非屬耕地，不適用減租條例不得收回自耕。依此見解，亦應同認因系爭土地已非屬農業區之耕地，則黃桂榮申請續租亦應認無理由，蓋系爭土地已非屬農發條例第3條第11款所規定之耕地，自不得依減租條例為之，則原處分依減租條例規定准予系爭土地續租予黃桂榮，亦與法不合等語，求為判決撤銷原處分關於系爭土地出租於黃桂榮部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回被上訴人收回自耕申請部分及訴願決定、並命彰化縣員林鎮公所就被上訴人共有之系爭土地收回自耕申請案，作成准許之行政處分。
三、上訴人彰化縣員林鎮公所則以：系爭土地原為農業區，於85年4月12日依法變更編定為員林都市○○○○○區○○道用地之非農業區，惟依法應完成之細部計劃未完成，未能准許依變更後計劃用途使用者。依據彰化縣政府釋示，系爭土地屬都市計畫內之土地，未符合農發條例第3條第11款「耕地」之規定。按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，此耕地仍可依原使用分區別作農牧耕作使用，亦可據以申請農地農用證明，惟不符擴大農場規模收回自耕條件，故核定不得收回自耕。依內政部97年8月編印耕地三七五租佃法規及法令解釋彙編（內政部85年5月7日臺內地字第8579419號）要旨：出租耕地已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵收，出租人得依減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約。本件因被上訴人有減租條例第19條第1項第3款規定之情形，承租人黃桂榮收支相抵為負數不得收回，彰化縣員林鎮公所依照同條例第20條、第5條規定准由黃桂榮續租6年，並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人黃桂榮主張略以：伊長期承租系爭土地耕作，被上訴人貿然收回，將造成其損失，但若有合理補償，則可終止租約等語，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決關於撤銷訴願決定及原處分准予上訴人（原審參加人）就被上訴人（原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1054、1055、1056地號土地續訂租約6年部分，係以：系爭土地已於85年4月12日依都市計畫法定程序完成主要計畫，依法變更編定為員林都市計○○○區00000000道用地，另其細部計畫亦於98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日啟動市地重劃工程，則系爭土地於98年7月29日完成細部計畫發布實施之日前，固仍可作為農業使用。惟自完成細部計畫發布實施之日起，已能依變更後計畫用途使用，並按照都市計畫內容實施，系爭土地即失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途。則系爭土地既已非屬耕地或耕地以外之農業用地，當無適用減租條例之餘地，是黃桂榮申請依減租條例第20條之規定申請續訂租約6年，即與減租條例之規定不符，彰化縣員林鄉公所亦無再依減租條例予以續訂租約之理。從而，應將訴願決定及原處分關於准予黃桂榮續訂租約6年之部分撤銷等詞，為其判斷之基礎。
六、本院查：按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：......五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第17條第1項第5款、第2項及第20條分別定有明文。本件原判決以系爭土地已非屬耕地或耕地以外之農業用地，當無適用減租條例之餘地，是黃桂榮申請依減租條例第20條之規定申請續訂租約6年，即與減租條例之規定不符，彰化縣員林鎮公所亦無再依減租條例予以續訂租約之理。從而，彰化縣員林鎮公所所為准予黃桂榮續訂租約6年之處分及訴願決定，均應予以撤銷，固非無見。惟查，減租條例乃在保護承租人得繼續租作，故於該條例第20條規定於耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例第19條規定收回自耕外，如承租人願繼續承租，即應續訂租約，而本件被上訴人因不符減條例第19條可收回自耕之條件，業經原審駁回其訴確定，從而依減租條例第20條規定，承租人黃桂榮自得續訂租約。至系爭土地固於85年間變更編定為員林都市○○○○區○○道用地，另其細部計畫亦於98年7月29日完成發布實施，故失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途，而非屬耕地或耕地以外之農業用地，惟此僅得依上開減租條例第17條第5款規定，予以終止租約，並由承租人依同條款規定接受補償，本件被上訴人縱因系爭土地已經依法編定或變更為非耕地使用而無從收回自耕，惟尚非不得於雙方辦理續訂租約後，依前開規定辦理終止租約及補償事宜後，收回系爭土地，詎其竟為規避上開規定，而以同條例第17條第1項第5款規定作為黃桂榮不得續租之理由，顯亦有未合。原判決以系爭土地已非屬耕地或耕地以外之農業用地，黃桂榮申請依減租條例第20條之規定續訂租約，與減租條例之規定不符，因而撤銷彰化縣員林鎮公所所為准予黃桂榮續訂租約6年之處分及訴願決定，揆諸前述，自有違誤，上訴意旨求予廢棄，為有理由，又因本件事實已臻明確，自應由本院將原判決廢棄，並將被上訴人在第一審之訴駁回，以資糾正。
七、依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 16 日
書記官 黃 淑 櫻