最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第916號上 訴 人 劉進雄
劉進財被 上訴 人 臺南市仁德區公所代 表 人 徐萬仲上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年3月31日高雄高等行政法院98年度訴字第764號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人向訴外人林志峰承租其所有坐落臺南市仁德區（改制前為臺南縣○○鄉○○○段827、832、1082、1082-1、1082-2、1094、1095、1101、1102等地號土地（下稱系爭土地），訂有耕地三七五租約（租約字號：仁德字第1221號），租期至民國97年12月31日屆滿。上訴人於98年2月5日向被上訴人申請續訂租約，惟林志峰為擴大家庭農場經營規模，亦於98年2月9日以其所有坐落臺南市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭316地號土地）為自耕地，向被上訴人申請收回系爭土地，經被上訴人審認合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，乃於同年6月2日以所民字第0980008924號函知林志峰及上訴人，准由林志峰收回系爭土地自耕，並自行洽詢上訴人協議地上物之補償。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，提起行政訴訟，亦遭判決駁回，爰提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按耕地三七五減租條例第19條第2項之立法意旨，係以放寬對出租人財產權限制，避免承租人就耕地作缺乏效率之使用。參酌該條規定及上開立法意旨，若出租人於主張收回耕地時，尚無所謂家庭農場之實際經營，即無從預期出租人收回租約期滿之耕地後，可因擴大已具規模之家庭農場而提升土地利用效率，使地盡其利，甚至猶勝承租人原來之使用，與上開立法意旨即有未合。然林志峰主張收回系爭土地時尚無家庭農場之實際經營，亦未提出曾實際經營家庭農場之證據，顯有違耕地三七五減租條例第19條第2項之立法意旨，且其所有之系爭316地號土地與系爭土地中之827及832地號土地距離甚遠，亦非屬鄰近地段內之耕地，與該條之要件未合。再者，系爭土地雖為上訴人所共同承租，惟事實上係各自管理耕作，依耕地三七五減租條例第19條第1項出租人收回自耕需不致使承租人失其家庭生活依據之立法本旨，只需出租人收回自耕有導致一承租人失其家庭生活依據者，應亦有該條之適用。被上訴人依內政部81年5月15日台（81）內地字第8173806號函（下稱內政部81年5月15日函釋）意旨，以上訴人就系爭土地為公同共有關係，未訂立分管契約而認為無分管之事實，應以同一戶為計算基礎，故合併計算生活收支，顯與上開條文不符。且被上訴人既認定上訴人劉進雄一家96年收入扣除生活費支出為負數，則上訴人劉進雄一家顯因出租人收回系爭土地，致失其家庭生活依據，此一客觀事實不因上訴人劉進財之經濟狀況而改變。縱使兄弟間互負扶養義務，然上訴人劉進雄得以耕種系爭土地而得謀一家生活，依民法第1117條之規定，上訴人劉進財對上訴人劉進雄亦無任何扶養義務，更顯被上訴人合併計算上訴人之生活收支，違反耕地三七五減租條例第19條准予出租人收回兼具保障承租人一家生計之立法意旨。又關於上訴人生活收支之計算，上訴人劉進財之配偶鍾美真照顧殘障之母親、長子劉佳昇畢業至當兵期間無工作，皆未有薪資所得，被上訴人卻以基本工資計算其薪資；上訴人劉進財母親之每月生活開銷及醫療費均由劉進財支應，然此一扶養費及醫療費並未列入；其子女劉佳昇、劉佳旻、劉思吟95學年度第2學期及96學年度之學費亦未列入等情，亦見被上訴人計算上訴人劉進財收支部分有失真之處。為此，求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被上訴人對於上訴人於98年2月5日申請續租訴外人林志峰所有系爭土地，應作成准予上訴人續訂租約之處分。
三、被上訴人則以：被上訴人係依內政部86年9月5日台內地字第8687938號函，為執行耕地三七五減租條例第19條規定，有關出、承租人之收益與生活費用之審核標準會商結論，計算上訴人96年所得扣除全年生活費用及承租系爭土地費用後之所得，仍有餘額新臺幣（下同）324,543元，顯見系爭土地縱被出租人收回，亦不致使上訴人失其家庭生活依據。並依耕地三七五減租條例第17條第2項第2款規定，通知出租人應補償上訴人，並無違誤。又數人因繼承而公同共有承租權，依公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。是以，雖部分上訴人收支有盈餘，部分上訴人收入不足支出，但將全部上訴人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失其家庭生活依據，自應許由出租人林志峰收回系爭土地等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函（下稱內政部97年函）頒之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱出租耕地工作手冊）及內政部81年5月15日函釋，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據。準此，出租人為擴大家庭農場經營規模，申請收回耕地自耕，須收回之出租耕地與自耕地間之距離未超過15公里，且出租人能自任耕作，其認定僅須出租人出具自任耕作證明書，並須符合承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據為要件。而所謂「承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。另出租人之配偶及同一戶內之直系血親若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定情形致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業或收入，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。又如為數承租人公同共有承租權之情形，基於公同共有人間之權利義務關係不可分性，其生活收支情形應合併計算，倘部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失其家庭生活依據，仍應許由出租人收回全部耕地。㈡查系爭土地係由上訴人共同繼承，而為公同共有，上訴人雖分戶設籍，惟不影響上訴人公同共有系爭土地租賃權之性質。則揆諸內政部81年5月15日函釋，上訴人全年生活收支情形自應合併計算觀察。次查，上訴人劉進財雖以配偶鍾美真照顧上訴人殘障之母親，未有薪資所得，予以爭執，然上訴人既有兄弟2人，顯上訴人之母非鍾美真一人獨自照顧，自不符合出租耕地工作手冊六、（三）、6、（2）審核標準C、乙、Ⅳ之可免核計基本收入之規定，是應依96年基本工資核計鍾美真之全年收入；其長子劉佳昇亦係16歲以上未滿65歲之有工作能力者，亦須按96年基本工資核算；至其長女劉思吟、次子劉佳旻，因就學中，故不予計算其所得。是按工作手冊之規定，上訴人劉進財一家96年之全年所得，合計為1,033,826元。又雖上訴人劉進財提出其子女之學費收據，及支付其母之生活費及醫療費等予以爭執，惟學費部分依工作手冊六、（三）、6、（2）審核標準B之規定，並不在全年生活費用加計之項目中，而上訴人之母未與上訴人劉進財同一戶籍，亦不符前揭出租耕地工作手冊六、（三）、6、（2）審核標準B、甲之規定，自亦不得予以計入。故上訴人劉進財一家00年生活費用及勞健保費用，共計600,759元。又查，上訴人劉進雄一家96年全年所得為132,950元，全年生活費用及健保費用共計234,754元。故合計上訴人96年全年所得共計1,166,776元，全年生活費用為835,513元。是上訴人全年所得扣除全年生活費用及承租系爭土地費用後之所得，仍有餘額331,263元。顯見系爭土地縱被出租人林志峰收回，亦不致使上訴人失其家庭生活依據。再者，依出租耕地工作手冊六、（二）、4之規定，本件收回出租耕地應檢附之文件並不包括確實已為家庭農場實際經營之證明文件。又上訴人所提之臺灣臺南地方法院97年度訴字第133號判決，係屬民事判決，且非判例，原審法院不受其拘束。另系爭土地與系爭316地號土地之間的距離，已由被上訴人之訴訟代理人實地測量約7公里，並未超過15公里，符合出租人收回自耕之條件。從而被上訴人以林志峰符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定為由，准允其收回系爭土地，並函請林志峰與上訴人自行與上訴人協議地上物補償事宜，而否准上訴人續訂三七五租約申請之處分，洵無違誤等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠原審判決對於系爭土地與系爭316地號土地之間的距離是否為「鄰近」，未依行政訴訟法第125條第項、第133條之規定予以職權調查，僅憑被上訴人之訴訟代理人於原審言詞辯論期日所稱「我有到實地測量是約7公里」，即認定已事證明確，顯有違背法令之情。㈡查上訴人劉進財之配偶鍾美真、長子劉佳昇畢業後至服兵役前之待業期間，2人均無實際所得，原審判決逕以行政院勞工委員會公布之基本工資計算綜合所得稅所得總額，未依據所得稅法第14條及本院93年度判字第1222號判決意旨，以承租人之「實際」所得為計算基準，忽略該函釋已違反法令規定，應本於職權不予適用，顯有違行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違誤。㈢再查，按民法第1119條之規定，上訴人劉進財扶養子女及其子女受扶養之程度當包括學費之支出，而屬於家庭生活費用之一部分。且出租耕地工作手冊僅為內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，並非法律。然原審判決不依據民法第1119條之規定將上訴人劉進財子女之學費列入上訴人劉進財一家全年生活費用支出，卻援引牴觸民法第1084條第2項及第1119條立法意旨之工作手冊為認列基礎，實有違行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法。㈣按民法第1122條規定，所謂「家」者，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，與戶籍法之「戶」之意涵並非完全相同，亦即戶籍法上之同一「戶」並非當然即屬民法上之同一「家」，而耕地三七五減租條例第19條第2項既規定以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此要件是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的之親屬團體作為核算範圍。然原審判決未據職權調查上訴人劉進財之母親是否與上訴人劉進財以永久共同生活為目的而同居在一處，僅以形式上2人之戶籍登記未於同一戶，遽認上訴人劉進財之母與上訴人劉進財非屬同一「家」，致未將上訴人劉進財之母之生活費及醫療費計入上訴人劉進財一家全年生活費用內，亦有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令。㈤再按耕地三七五減租條例第19條第2項之立法意旨推論，若出租人在主張收回耕地時，尚無所謂家庭農場之實際經營，即無從預期出租人收回租約期滿之耕地後，可因擴大已具規模之家庭農場而提升土地利用效率，使地盡其利。本件被上訴人主張出租人林志峰係「為擴大家庭農場經營」收回耕地，則應對於「為擴大家庭農場經營」一事負舉證責任，然被上訴人並未提出證據，自不能認為被上訴人之主張為真實。原審判決僅以出租耕地工作手冊規定應檢附之文件並不包括確實以維家庭農場之證明為由，逕以被上訴人之主張認定出租人已符合「為擴大家庭農場經營」而收回之要件，原審判決顯有判決不適用法規及判決不備理由之違誤云云。
六、本院按：㈠「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」耕地三七五減租條例第19條第1、2項定有明文。又所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。內政部97年函頒出租耕地工作手冊：「……同條（指耕地三七五減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定。㈡本件原判決以上訴人劉進財一家96年之全年所得，合計為1,033,826元，生活費用及勞健保費用，共計600,759元。上訴人劉進雄一家96年全年所得為132,950元，全年生活費用及健保費用，共計234,754元。因系爭土地租賃權為上訴人公同共有，全年生活收支情形應合併計算。因此，合計上訴人96年全年所得共計1,166,776元，全年生活費用為835,513元，上訴人全年所得扣除全年生活費用及承租系爭土地費用後之所得，仍有餘額331,263元，認系爭土地由出租人即訴外人林志峰收回，不致使上訴人失其家庭生活依據為由，駁回上訴人之訴。惟查，上訴人之母劉林鑾英未與上訴人同一戶籍，固為原審所確定之事實，然上訴人之母係於00年0月0日出生，因中度肢障領有身心障礙手冊，有該障礙手冊影本附於原處分卷為憑，則上訴人之母劉林鑾英是否可獨自生活，或需與上訴人共同生活，自不無探究之餘地，此影響上訴人收支之列計，而上訴人於原審已指摘被上訴人未將其母之生活費及醫療費列入核算範圍，致其收入虛增等情，原審就此事實，原應依職權調查上訴人之主張是否可採，詎僅依出租耕地工作手冊之規定，以上訴人租約期滿前1年即96年年底之戶籍謄本內之設籍人口，核算生活費及收益，未就未設籍於上訴人戶籍內之母劉林鑾英，是否有與上訴人共同生活之情形，遽排除上訴人之母劉林鑾英生活費及醫療費支出之認列，尚嫌速斷，上訴人主張原判決此部分違誤，自屬有據。㈢從而，上訴論旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由，因本件事實尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。又案件既經發回，因出租人林志峰於本件具有法律上之利害關係，應裁定命其參加訴訟，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 曹 瑞 卿法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 3 日
書記官 葛 雅 慎