最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第928號上 訴 人 簡錫堦訴訟代理人 詹順貴 律師
黃旭田 律師高涌誠 律師被 上訴 人 勞工保險局代 表 人 陳益民訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師陳怡妃 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國98年12月7日臺北高等行政法院98年度訴字第873號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國97年10月7日檢具人民公開閱覽政府資訊申請書，向被上訴人申請提供自93年1月1日至97年6月30日，勞工保險基金（下稱勞保基金）有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況等資訊（下稱系爭資訊）。案經被上訴人依政府資訊公開法第18條第1項第9款規定，以97年10月15日保財基字第09710533180號函（下稱原處分）復不予提供。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：政府資訊以公開為原則，限制為例外，若無法律之限制，均應公開。原處分違反行政程序法第5條規定之行政明確性原則，未解釋何謂正當利益、如何妨害其經營上正當利益及其因果關係，不符行政明確性原則，對於政府資訊公開法第18條第1項第7款構成要件之適用亦有錯誤。
依勞工保險條例（下稱勞保條例）第5條第1項前段規定並觀諸該條例之章節名稱，股票買賣並非被上訴人經營範圍。縱買賣股票屬被上訴人之「營業項目」，上訴人僅請求閱覽勞保基金投資股票持有明細等資料，並未要求被上訴人說明選股之方式，顯然不涉及營業秘密，並無訴願決定書所謂相當隱密性可言。且不論持股是否已出清、不問買入日期距申請日多久，被上訴人一概不准提供予上訴人此等歷史資料，顯有怠於裁量之明顯違法。縱有少數檔股票遭受狙擊，本於公益衡量，人民知的權利仍不應遭排除等語，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人97年10月7日的申請，應作成准許提供94年1月1日至97年6月30日（按上訴人申請時請求提供時間為93年1月1日至97年6月30日，於原審訴訟中減縮）勞保基金有關系爭資訊之處分。
三、被上訴人則以：依勞工保險基金管理及運用辦法（下稱勞保基金管理及運用辦法）第4條第5款、第5條第1項第4款規定，勞保基金依法得投資權益證券。另依政府資訊公開法第18條第1項第9款規定、法務部95年4月25日函釋意旨，及政府資訊公開法第6條之立法理由，勞保基金之投資經營有關資料，如公開或提供將妨害本基金投資經營上之正當利益時，被上訴人得依政府資訊公開法第18條第1項第9款規定不予提供。基金個股股票之持股明細、買賣之時間紀錄涉營業上秘密，如公開會影響基金之操作；被上訴人已於全球資訊公開網站上定期公布基金財務限制公開以外之相關資訊，符合政府資訊公開法第18條第2項之分離原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠行政院勞工委員會（下稱勞委會）依勞保條例第67條第2項授權，訂定勞保基金管理及運用辦法，依其第2條、第5條第1項規定，勞保基金之管理及運用由被上訴人辦理，依法得投資權益證券，權益證券係指公司籌措長期資金的工具，可分為普通股與特別股兩種，股票自屬權益證券之一種，因此投資買賣股票即為被上訴人經營項目，系爭資訊係屬被上訴人經營之有關資訊。且依勞保條例第67條第2項授權應已明確。上訴人稱勞保條例第67條第1項前4款規定之運用範疇均具有投資風險低之保本性質，第5款規定應從嚴解釋，不包括投資風險大且不具保本性質之股票買賣，尚非可採。㈡被上訴人勞保基金投資之股票均係長期持投，勞保基金投資之個股重疊性高，持有者又多為權值股，因此若將個股買賣時間、盈虧及持股明細予以公開，縱為過往資料，仍易使有心人士藉此預測基金未來投資走向，甚至進場為反向對作或同向拉抬之行為，此除造成股票市場受人為干預，亦使勞保基金易受外資或法人狙擊，影響基金之操作與投資績效。系爭資訊雖屬過去資料，如予提供仍將侵害其權利、競爭地位及其他正當利益。雖上訴人以市場三大法人、外資、投信及自營商每日均揭露個股交易買賣數量為例，主張系爭資訊之提供不致影響勞保基金運作。然此顯然忽視被上訴人長期持股且投資之個股具有高度重疊性之事實。且市場三大法人目前雖每日揭露個股交易買賣數量，惟係以外資、投信、自營商等三大類彙整性資料予以揭露，且個別外資或投信所揭露者僅係每日交易個股買進、賣出張數，在機構數量甚多及揭露之資料非個別具體明確之情形下，個別機構之交易資料仍具有相當之隱密性，與系爭資訊情況顯不相同，無從比附援用。㈢上訴人以媒體資料載述勞保基金虧損即認其中恐有勾結、圖利及炒作股票等弊端，要屬臆測之詞，況若確有不法情事，亦應由檢察官偵查，尚非提供系爭資訊予上訴人查核。再勞保基金投資上市、上櫃公司股票之獲利狀況，涉及勞工權益，固為勞工所關注，然尚難認與公益有關，系爭資訊之提供自非於公益有必要。又被上訴人於其全球資訊公開網站上定期公布勞保基金財務相關資訊，已就不影響其權益或競爭地位之相關資訊予以公開，與政府資訊公開法第1條意旨無違。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠自勞保條例之各章節名稱可知，被上訴人之業務係從事「保險人」所應為之業務，股票買賣非屬之。原審以子法（勞保基金管理及運用辦法第5條）倒推母法（勞保條例第67條第1項）各款解釋範圍，有違論理法則。又勞保條例第67條本身並未規定股票買賣操作為被上訴人經營之範圍。同條例第67條第1項前段屬列舉事項，應從嚴解釋，故該項第5款「政府核准有利於本基金收入之投資」其風險等級、運用安全性審酌、正當性與目的性等均應與前4款具相同性質及內涵，股票買賣則非屬之。原審不備理由遽認該款範圍包括股票買賣，違背法令。且原審對於勞保基金管理及運用辦法之授權明確性判斷，有循環論證之謬誤。㈡所謂「正當利益」須具高度期待可能性，原審對高風險之股票買賣獲利是否屬正當利益未置一詞，逕認提供系爭資訊將損害被上訴人正當利益，判決不備理由。又「長期投資」有其學理上定義與權益法、成本法等不同處理方式，然原審對何謂長期投資不但未賦予明確定義，對被上訴人所提「6個月以上即為長期投資」之主張是否正確亦完全未評價，究以何種標準認定不得而知，顯有判決不備理由之違誤。再原審認上訴人懷疑勞保基金操作不合商業常規屬臆測之詞，然原審顧慮系爭資訊公開可能遭受狙擊，亦屬臆測，是其標準不一，判決理由矛盾。又縱有狙擊情事，其對象亦非針對勞保基金，而僅係針對被投資公司個別因素所致，核與勞保基金無關，原審顧慮誠屬臆測，原審擔心之狙擊情形與政府資訊公開法第18條第1項第9款（上訴人誤載為第7款）主體不符，涵攝錯誤，適用法令不當。㈢原審以勞保基金縱有不法情事致虧損，亦應由檢察官調查偵辦，無須提供系爭資訊予上訴人查核。惟政府資訊公開法立法目的本即在促使人民監督政府，人民之監督與檢調體系之監督，兩者面向本有不同，其功能不能相互取代。又政府資訊公開法第18條第1項第9款乃政府資訊公開義務之例外，本應嚴格限縮，原審以系爭資訊之請求非屬公益否准上訴人所請，惟政府資訊公開本為原則，於請求之資訊涉公益時進一步限縮例外不公開之範圍，又倘同涉公益與營業祕密時，將兩者比較衡量，而非如原審自始即將資訊本身與公益視為互綁之要件。再勞保基金關係勞工甚至全民之權益，其基金運用是否獲利必受關注，原審遽認其獲利不涉勞工權益、與公益無關，頗值商榷，有判決理由矛盾之情形。且被上訴人公布之資訊既無持股明細之資訊，如何證明其收益情形，如何有助於證明其並無圖利特定人之黑箱作業？原審對此部分上訴人之主張未置一詞，僅認被上訴人已盡其資訊公開義務，顯有判決不備理由之情形。
六、本院查：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」政府資訊公開法第1條、第5條、第18條第1項第9款定有明文。依上開規定可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律公開，政府資訊公開法第18條即係就公開之限制而為規定。同條第18條第1項第9款明定公營事業機構經營有關資料之公開或提供將妨害其經營上之正當利益者，應限制公開或不予提供，其立法理由亦明揭「政府機關於職權範圍內作成或取得公營事業機構經營之有關資料，往往涉及其營業上秘密，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者，自應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要者，則不在限制範圍。」㈡查本件上訴人申請被上訴人提供系爭資訊，被上訴人以系爭
資訊屬其經營之有關資料，如予提供將妨害其經營上之正當利益，依政府資訊公開法第18條第1項第9款規定拒絕提供。
茲經原審查明系爭資訊屬勞保基金運用之項目；系爭資訊屬被上訴人經營之有關資訊；系爭資訊如予提供妨害被上訴人經營上之正當利益；上訴人請求提供系爭資訊非於公益有必要等情，業經原判決敍明甚詳，且原判決就上訴人主張各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法，況縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，亦與所謂判決不備理由之違法情形不相當。茲再就其上訴理由指摘論斷如下：
⒈上訴人主張原判決就買賣股票是否屬勞保基金運用之項目，
系爭資訊是否屬被上訴人經營之有關資訊之認定有誤云云，惟規範勞保基金運用之勞保基金管理及運用辦法，乃勞委會依母法勞保條例第67條第2項授權訂定，自有其授權依據。
而勞保基金管理及運用辦法第5條明定政府核准有利於勞保基金收入者為何，依該條第1項第4款規定可知，勞保基金得投資權益證券，而股票乃屬權益證券之一，因此原判決認投資買賣股票為占上訴人經營項目。核其內容並未逾越母法勞保條例之授權，且無授權不明確之情事，自為憲法所許，乃屬有據。故原判決就系爭資訊屬被上訴人經營之有關資訊之認定並無違誤，核與論理法則無違。上訴人指摘原判決以子法解釋母法範圍，所為上揭認定，違背論理法則有法律適用不當之錯誤云云，顯係其主觀誤解，委不足採。
⒉又上訴人認原判決就系爭資訊如予提供，有妨害被上訴人經
營之正當利益乙節之認定有誤云云，然原判決就此部分認定之理由，業已論述甚詳，關於原審核認被上訴人所稱其勞保基金屬長期投資性資金，投資之股票均長期持有乙節，業據被上訴人於原審提出臺灣集中保管結算所股份有限公司函暨所附各保管帳戶客戶餘額表附原審卷及被上訴人依上開資料製作之資料為證，茲依被上訴人提出之資料顯示，被上訴人就勞保基金投資之股票均長時間期持有，就平均而言，勞保基金長期持有達10年以上之股票有6成，此為原審所確認之事實。顯見勞保基金並非屬短線操作投資之情甚明。又依該資料顯示，勞保基金投資之個股重疊性高，持有者多為權值股，因此原判決認若將個股買賣時間、盈虧及持股明細予以公開，縱屬過往資料，仍易使有心人士藉由一窺勞保基金之過去交易紀錄，從中分析個股成本，發現勞保基金長期操作之投資模式，並藉此預測基金未來投資走向，甚至進場為反向操作或同向拉抬之行為，除造成股票市場受人為干預而違反自由市場原則外，亦使勞保基金易受外資或法人狙擊，而影響基金之操作與投資績效等語之論述，並無不合，是原判決此部分認定亦屬有據，並無違背法令之情形。至上訴人所稱究竟持股時間多久為長期投資云云，則以長期、短期投資乃相對概念，雖法並未明文定義之，然就原審核認之事實觀之，勞保基金投資股票時間長達10年以上之比例超過6成，則依其持有時間及比例觀之，自可認定其確有長期持股之情。復查關於勞保基金投資股票之細節資訊，如經有心人士加以分析、不當利用，衡諸一般經驗法則，自屬對被上訴人之權利、競爭地位或其他正當利益有造成一定影響之虞，被上訴人依此理由拒絕提供，核屬正當有據。再上訴人雖主張其於原審已提出不可能有人有此財力全面狙擊勞保基金持股，而原審未加以評價云云，但上訴人此項主張已屬臆測，並未舉證以實其說，且查依勞保基金管理及運用辦法第6條第1、3款規定「本基金國內投資之限制，規定如下：投資於單一購入單一權益證券之總成本，不得超過投資當時本基金總額百分之5；單一債務證券或單一國內基金之總成本，亦同。……投資於單一權益證券之總額，不得超過各該證券發行總額百分之10。」是依上揭規定可知，勞保基金投資股票，乃有一定之比例限制。故如有心人士欲操作狙擊勞保基金，非無可能。又被上訴人於原審業已提出市場狙擊政府基金之例，即90年行政院國安基金遭監察院糾正一案，89年11月16日國安基金遭特定券商對作套取暴利，糾正案中提及「國安基金運作之保密機制不足，致外界藉機對作套利，使國庫蒙受損失，確有失當」等語，而經監察院以監察法第24條規定提案糾正等情，有該糾正案相關資料附原審卷可按（參見原審卷第90至91頁），此核與原審敍明勞保基金易受外資或法人狙擊之結論並無不合，依此亦顯見上訴人之主張不可採。至原審就上訴人此項主張，雖未特別加以指駁，然因對原判決結論並無影響，故未再予論述，核無判決不備理由之違背法令情形。另上訴人主張縱有狙擊情事，其對象亦非針對勞保基金，而係被投資公司個別因素所致，核與勞保基金有無買賣或持股等情無關云云，然以系爭資訊不但攸關勞保基金過去之操作，亦與現在及未來之操作，具有極高之相關性，且對於勞保基金所持股票均有影響之可能性，故仍足以影響勞保基金之運作。則原判決依上揭說明，認系爭資訊之提供將侵害被上訴人之權利、競爭地位或其他正當利益，並無違誤，上訴人主張原判決此部分違背法令云云，亦顯有誤解。
⒊再者，上訴人主張原審未慮政府資訊公開法立法精神，認上
訴人請求系爭資訊於公益並無必要，顯有判決違背法令及判決理由矛盾云云，惟查上訴人對於何以其請求系爭資訊有公益之必要乙節，僅以媒體資料載述勞保基金虧損即認其中恐有弊端，然並未具體舉證及說明，尚難遽認其主張可採。且原審審認勞保基金就投資股票獲利狀況，雖涉及勞工權益，然尚難認與公益有關，因此系爭資訊之提供非屬對公益有所必要，且被上訴人於其全球資訊公開網站上定期公布勞保基金財務相關資訊，供民眾參閱乙節，為兩造所不爭，是被上訴人就不影響其權益或競爭地位之相關資訊予以公開，有助民眾了解勞保基金經營管理之狀況，已符合政府資訊公開法之立法目的，核已就政府資訊公開法之立法精神予以考量，而認上訴人請求提供系爭資訊於公益並無必要之結論，業已詳述其理由。雖原判決所提及勞保基金投資股票獲利狀況，涉及勞工權益，尚難認與公益有關部分，有待商榷，因勞保基金投資股票既攸關全體勞工權益，尚難認與公益全然無涉。惟以上訴人得否請求提供系爭資訊，乃應核認於公益有無必要，為政府資訊公開法第18條第1項第9款但書所明定。是縱與公益有關，仍應於有必要時，始得准許之，又衡諸有無必要性，當考量方法目的之比例性。觀諸上訴人所謂揭弊乙節，然以勞保基金依法受有一定之監督機制，茲以被上訴人受有監察院審計部、主計處、立法院、勞保監理委員會、被上訴人之稽核室等機關之監督，且依審計法第13條、第14條第1項、第15條第1項、第17條等規定，於審計人員調閱簿籍、憑證或其他文件，各該負責人不得隱匿或拒絕；遇有疑問，並應為詳實之答復；審計人員發現有刑事案件應移送法院辦理等節，足證被上訴人依法已受有其他機關及法院之監督甚明，上訴人以揭弊為由，主張其有公益必要云云，顯不可採。又上訴人主張之揭弊理由，藉由上開監督機制即可達成，且相關公務人員依法負保密義務，系爭資訊不致於無法控管。惟如將系爭資訊提供予上訴人知悉，則上訴人如何運用及處理，並非被上訴人所得控制及掌握，比較二者之利害得失，當以上揭所述監督機制防弊，較諸提供系爭資訊予上訴人防弊，更合乎比例性之考量。原判決就系爭資訊是否與公益有關之用語，雖有未洽，然就系爭資訊之提供非於公益有必要之結論，並無違誤，難認有判決理由矛盾之情。復查勞保基金之管制乃有一定之監督機制，已如上述，上訴人未舉實證，泛言被上訴人公布之資訊既無持股明細之資訊，如何證明其收益情形，如何有助於證明其並無圖利特定人之黑箱作業云云，顯係主觀推測之詞，不足採信。原判決就此雖未特予指駁，然核與其結論不生影響，上訴人據此指摘原判決不備理由云云，委不足採。
㈢上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
書記官 賀 瑞 鸞