最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第929號上 訴 人 簡錫堦訴訟代理人 詹順貴 律師
黃旭田 律師高涌誠 律師被 上訴 人 勞工退休基金監理會代 表 人 黃肇熙訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師陳怡妃 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國98年12月7日臺北高等行政法院98年度訴字第872號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國97年9月25日檢具人民公開閱覽政府資訊申請書，向被上訴人申請提供自94年1月1日至97年6月30日，勞工退休基金（下稱勞退基金）有關個股股票買賣之持股明細與買賣時間紀錄、盈虧情況等資訊（下稱系爭資訊）。案經被上訴人依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，以97年10月3日勞退監風字第0970007665號函（下稱原處分）復不予提供。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：政府資訊以公開為原則，限制為例外，若無法律之限制，則均應公開。原處分違反行政程序法第5條規定之行政明確性原則，未解釋何謂「營業上秘密」、「經營事業有關資訊」及勞退基金之營業項目為何，不符行政明確性原則。對於政府資訊公開法第18條第1項第7款構成要件之適用亦有錯誤。所謂公營事業機構之有關資料應限於涉及營業秘密之事項，而股票買賣操作並非被上訴人之「營業項目」，縱令屬之，單純之股票買賣行為亦僅係事實行為，上訴人僅請求閱覽勞退基金投資股票持有明細等資料，並未要求被上訴人說明選股之方式，顯然不涉及營業秘密。且不論持股是否已出清、不問買入日期距申請日多久，一概不准提供上訴人此等歷史資料，顯有怠於裁量之明顯違法。縱有少數檔股票遭受狙擊，本於公益衡量，人民知的權利仍不應遭排除等語，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人97年9月25日的申請，應作成准許提供94年1月1日至97年6月30日勞退基金有關系爭資訊之處分。
三、被上訴人則以：勞退基金投資之標的於被上訴人員工間係屬業務機密不得對外洩密，被上訴人依法辦理勞退基金委託經營，與受託機構簽訂之委託投資契約亦明訂保密義務，且勞退基金依國家金融安定基金設置及管理條例第1條、第4條第1項第2款、第8條第1項第1款、第16條規定，為國家金融安定基金可運用來源之一，有該條例第8條規定情勢時，得動用基金於證券集中交易市場或證券商營業處所買賣有價證券，獲悉操作計畫之人應行保密。勞退基金由政府負保證收益之責，如公布個股股票買賣之持股及時間等交易明細，將對市場交易秩序或其他相關事項產生重大影響，恐導致基金持股遭受市場同向或反向操作，影響基金長期獲利之穩定性，反有損及數百萬勞工權益及增加國庫負擔之虞。被上訴人拒絕提出上訴人要求提供之資料，顯屬有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依勞工退休基金監理會組織法第3條、勞工退休基金收支保管及運用辦法及勞工退休金條例退休基金管理運用及盈虧分配辦法（下稱退基金管理運用及盈虧分配辦法）意旨，投資上市、上櫃股票勞退基金運用範圍，且管理人員均須簽署自律公約而負保密義務，投資契約亦明定需保密，復參酌營業秘密法第2條定義，系爭資訊應屬被上訴人營業上秘密。又勞退基金管理運用及盈虧分配辦法第4條第1項第4款亦未逾越法律之授權，無違授權明確性原則。㈡被上訴人既係長期持投，且依前揭保管帳戶客戶餘額資料及舊制勞退基金國內委託經營庫存表所載，勞退基金投資之個股重疊性高，持有者又多為權值股，若將重覆個股買賣時間、盈虧及持股明細予以公開，縱為過往資料，仍易使基金受外資或法人狙擊，影響基金之操作與投資績效。故系爭資訊如予提供仍將侵害被上訴人之權利、競爭地位及其他正當利益。上訴人顯然忽視被上訴人長期持有且投資之個股具有高度重疊性之事實，並過度簡化事實與資訊之區分及其對股市之影響。再者，市場三大法人目前雖每日揭露個股交易買賣數量，惟係以外資、投信、自營商等三大類彙整性資料予以揭露，且個別外資或投信所揭露者僅係每日交易個股買進、賣出張數，在機構數量甚多及揭露之資料非個別具體明確之情形下，個別機構之交易資料仍具有相當之隱密性，此與上訴人係要求被上訴人單獨提供勞退基金買賣個股時間、盈虧及持股明細等資料，情況顯不相同，無從比附援用。㈢上訴人以報載勞退基金虧損即認其中恐有不合商業常規之交易操作，要屬臆測之詞，況若確有不法情事，亦應由檢察官偵查，尚非提供系爭資訊予上訴人查核。再勞退基金投資上市、上櫃公司股票之獲利狀況，雖為廣大勞工所關注，然尚難認與公益有關，因此系爭資訊之提供非屬對公益有所必要，亦無為保護人民生命、身體、健康而有提供必要之情形。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠原審以先後推論「營業」及「秘密」之方式，得出購買上市上櫃股票屬勞退基金營業秘密之結論，誠值商榷，且就「營業」之認定部分，徒以法條字面認定其具備授權基礎，未考慮買賣股票高風險未必高報酬，將其認屬被上訴人營業範圍之投資，有悖其保障勞工之本旨，屬判決不備理由；就「秘密」之認定部分，原審以管理人員須簽署自律公約為由肯認系爭資訊為秘密，未考慮自律公約實乃為杜絕內線交易之風險，任何投資機構本即皆有此等職業倫理之考量，與上訴人欲申請早已成過往之系爭資訊毫無相關，原審推論涵攝錯誤，為違背法令。㈡「長期投資」有其學理上定義與權益法、成本法等不同處理方式，然原審對何謂長期投資不但未賦予明確定義，對被上訴人所提「6個月以上即為長期投資」之主張亦完全未評價，究係以何種標準認定不得而知，又原審徒以持股明細公開將使有心人分析各股成本、發現長期操作模式而遭到狙擊，卻忽略上訴人於原審主張不可能有人有此財力全面狙擊勞退基金持認股而未加以評價，顯有判決不備理由之違誤。原審認上訴人懷疑勞退基金操作不合商業常規屬臆測之詞，然原審顧慮系爭資訊公開可能遭受狙擊，亦屬臆測，是其標準不一，有判決理由矛盾之誤。又縱有狙擊情事，其對象亦非針對勞退基金，而僅係針對被投資公司個別因素所致，核與勞退基金無關，原審顧慮誠屬臆測，原審擔心之狙擊情形與政府資訊公開法第18條第1項第7款主體不符，涵攝錯誤，適用法令不當。㈢原審以勞退基金縱有不法情事致虧損，亦應由檢察官調查偵辦，無須提供系爭資訊予上訴人查核。惟政府資訊公開法立法目的本即在促使人民監督政府，人民之監督與檢調體系之監督，兩者面向本有不同，其功能不能相互取代。又政府資訊公開法第18條第1項第7款乃政府資訊公開義務之例外，本應嚴格限縮，原審以系爭資訊之請求非屬公益否准上訴人所請，惟政府資訊公開本為原則，於請求之資訊涉公益時進一步限縮例外不公開之範圍，又倘同涉公益與營業祕密時，將兩者比較衡量，而非如原審自始即將資訊本身與公益視為互綁之要件。再勞退基金關係勞工甚至全民之權益，其基金運用是否獲利必受關注，原審遽認其獲利不涉勞工權益、與公益無關，頗值商榷。且被上訴人公布之資訊既無持股明細之資訊，如何證明其收益情形，如何有助於證明其並無圖利特定人之黑箱作業？原審對此部分上訴人主張未置一詞，僅認被上訴人已盡其資訊公開義務，顯有判決不備理由之情形。
六、本院查：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」政府資訊公開法第1條、第5條、第18條第1項第7款定有明文。依上開規定可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟並非所有政府資訊均一律公開，政府資訊公開法第18條即係就公開之限制而為規定。同條第1項第7款明定如屬營業上秘密或經營事業有關之資訊，公開或提供有侵害權益，應限制公開或不予提供，其立法理由亦明揭「個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍。」㈡查本件上訴人申請被上訴人提供系爭資訊，被上訴人以系爭
資訊屬其營業上秘密或經營事業有關資訊，如予提供將侵害其權利、競爭地位或其他正當利益，依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定拒絕提供，茲經原審查明系爭資訊屬被上訴人營業上秘密或經營事業有關資訊；系爭資訊如予提供將侵害被上訴人權利、競爭地位或其他正當利益；上訴人請求提供系爭資訊非於公益有必要等情，業經原判決敍明甚詳，且原判決就上訴人主張各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法，況縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，亦與所謂判決不備理由之違法情形不相當。茲再就上訴理由指摘論斷如下：
⒈上訴人主張原判決就系爭資訊是否屬營業上秘密乙節之認定
為判決不備理由云云，惟原判決引用行政院勞工委員會（下稱勞委會）發布之勞退基金管理運用及盈虧分配辦法係依勞工退休條例第33條第1項授權訂定，自有其授權依據。而勞退基金管理運用及盈虧分配辦法第4條第1項第4款規定勞退基金可投資國內外上市、上櫃或私募之權益證券及其衍生性金融商品，而股票乃屬權益證券之一，因此原判決核認買賣股票屬被上訴人之經營項目。核其內容並未逾越母法勞工退休條例之授權，且無授權不明確之情事，自為憲法所許，乃屬有據。且投資股票為勞退基金可運用之範圍，故原判決就系爭資訊屬被上訴人經營、營業有關之資訊之認定並無違誤。上訴人泛稱原判決未從其基金設立目的加以深入分析授權之目的、內容、範圍是否明確，屬判決不備理由云云，顯係誤解。復查營業秘密法第2條明文規定「本法所稱營業秘密，係指方法、技術、製程、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，而符合左列要件者：非一般涉及該類資訊之人所知者。因其秘密性而具有實際或潛在之經濟價值者。所有人已採取合理之保密措施者。」，參酌被上訴人於原審提出之「勞工退休基金監理會員工自律公約」載明「本人因擔任勞工退休基金投資管理業務，知悉勞工退休基金投資股票業務，為能確實嚴守與職務上有關之利益迴避原則及保密義務，願遵守以下規定：……本人願嚴守因職務關係獲悉可能涉及利益關係之業務機密，均不得對外洩密……」等語；及被上訴人與受託機構所簽委託投資契約亦明訂受託機構關於委託資產及投資行為之訊息，應予保密，不得洩漏他人等情，有被上訴人員工自律公約及委託投資契約附原審卷第69、127-136頁可稽，可見原判決認定系爭資訊為被上訴人營業秘密乙節，核屬有據，並無上訴人所稱涵攝錯誤、違背法令之情形。至上訴人固以其所申請者為過往資訊，認並非營業秘密云云，然系爭資訊並非單純過往資訊，因投資股票，並非僅有短線操作，且有長期性投資之持續性質，則其投資乃有持續性，自不能認屬過往資訊，即認無營業秘密應予公開。上訴人此項主張顯屬其主觀誤解，委不足採。
⒉又上訴人認原判決就系爭資訊如予提供，將妨害被上訴人之
權利、競爭地位、正當利益乙節之認定有誤云云。然原判決就此部分認定之理由，業已論述甚詳，關於原審核認被上訴人所稱其勞退基金屬長期投資性資金，投資之股票均長期持有乙節，業據被上訴人於原審提出臺灣集中保管結算所股份有限公司函暨所附各保管帳戶客戶餘額資料附原審卷及被上訴人提出之各舊制勞退基金國內委託經營庫存表經原審核對無誤，茲依被上訴人提出之資料顯示，被上訴人所持有之股票為數不少，且有多檔股票均持續持有中，顯見並非屬短線操作投資之情形。又依該資料顯示，勞退基金投資之個股重疊性高，持有者多為權值股，因此原判決認若將個股買賣時間、盈虧及持股明細予以公開，縱屬過往資料，仍易使有心人士藉由一窺勞退基金之過去交易紀錄，從中分析個股成本，發現勞退基金長期操作之投資模式，並藉此預測基金未來投資走向，甚至進場為反向操作或同向拉抬之行為，除造成股票市場受人為干預而違反自由市場原則外，亦使勞退基金易受外資或法人狙擊，而影響基金之操作與投資績效等語之論述，並無不合，是原判決此部分認定亦屬有據，並無違背法令之情形。至上訴人所稱究竟持股時間多久為長期投資云云，則以長期、短期投資乃相對概念，雖法並未明文定義之，然就原審核認之事實觀之，勞退基金投資股票時間95年底持有，至98年7月底有51.85%仍持有，則依其持有時間及比例觀之，自可認定其確有長期持股之情。復查關於勞退基金投資股票之細節資訊，如經有心人士加以分析、不當利用，衡諸經驗法則，自屬對被上訴人之權利、競爭地位或其他正當利益有造成一定影響之虞，被上訴人依此理由拒絕提供，核屬有據。再上訴人雖主張其於原審已提出不可能有人有此財力全面狙擊勞退基金持股，而原審未加以評價云云，但上訴人此項主張已屬臆測，並未舉證以實其說，且查依勞退基金管理運用及盈虧分配辦法第5條第1、2款規定「本基金投資有價證券，應遵守下列投資比率限制：購入單一權益證券、債務證券或基金之總成本，不得超過投資當時本基金淨值百分之2。投資於任一權益證券、債務證券之總額，不得超過各該證券發行總額百分之10。」是依上揭規定可知，勞退基金投資股票，乃有一定之比例限制。故如有心人士欲操作狙擊勞退基金，非無可能。又被上訴人於原審業已提出市場狙擊政府基金之例，即90年行政院國安基金遭監察院糾正一案，89年11月16日國安基金遭特定券商對作套取暴利，糾正案中提及「國安基金運作之保密機制不足，致外界藉機對作套利，使國庫蒙受損失，確有失當」等語，而經監察院以監察法第24條規定提案糾正等情，有該糾正案相關資料附原審卷可按（參見原審卷第70至72頁），此核與原審敍明勞退基金易受外資或法人狙擊之結論並無不合，依此亦顯見上訴人之主張不可採。至原審就上訴人此項主張，雖未特別加以指駁，然因對原判決結論並無影響，故未再予論述，核無判決不備理由之違背法令情形。另上訴人主張縱有狙擊情事，其對象亦非針對勞退基金，而係被投資公司個別因素所致，核與勞退基金有無買賣或持投無關云云，然以系爭資訊不但攸關勞退基金過去之操作，亦與現在及未來之操作，具有極高之相關性，且對於勞退基金所持股票均有影響之可能性，故仍足以影響勞退基金之運作。則原判決依上揭說明，認系爭資訊之提供將侵害被上訴人之權利、競爭地位或其他正當利益，並無違誤，上訴人主張原判決此部分違背法令云云，亦顯有誤解。
⒊再者，上訴人主張原審未慮政府資訊公開法立法精神，認上
訴人請求系爭資訊於公益並無必要，顯有判決違背法令及判決不備理由云云，惟查上訴人對於何以其請求系爭資訊有公益之必要乙節，僅以媒體資料載述勞退基金虧損即認其中恐有弊端，然並未具體舉證及說明，尚難遽認其主張可採。且原審審認勞退基金就投資股上市、上櫃公司股票之獲利狀況，雖為廣大勞工所關注，然尚難認與公益有關，因此系爭資訊之提供非屬對公益有所必要，亦無為保護人民生命、身體、健康而有提供必要之情形，且被上訴人於其全球資訊公開網站上定期公布勞退基金運用相關資訊，供民眾參閱乙節，為兩造所不爭，是被上訴人就不影響其權益或競爭地位之相關資訊予以公開，有助民眾了解勞退基金經營管理之狀況，已符合政府資訊公開法之立法目的，核已就政府資訊公開法之立法精神予以考量，而認上訴人請求提供系爭資訊於公益並無必要之結論，業已詳述其理由。雖原判決提及勞退基金投資股上市、上櫃公司股票之獲利狀況，雖為廣大勞工所關注，然尚難認與公益有關部分，尚待商榷，因勞退基金投資股票涉及勞工權益事項，尚難認與公益全然無涉。惟以上訴人得否請求系爭資訊，乃應核認於公益有無必要，為政府資訊公開法第18條第1項第7款但書所明定，是縱與公益有關，仍應於有必要時，始得准許之，又衡諸有無必要性，當考量方法目的之比例性。觀諸上訴人所謂揭弊乙節，然以勞退基金乃依法受有一定之監督機制，茲依勞工退休基金監理會組織法第4條第1項規定可知，該會設置委員21人中，其中全國性勞工團體推薦者有6人、學者專家10人，其中3人由勞委會推薦，5人由全國性勞工團體推薦，2人由全國性雇主團體推薦。可見勞退基金之運作，已有勞工團體代表等外部團體監督。且被上訴人受有監察院審計部、主計處、立法院、勞委會、被上訴人之稽核組等機關之監督，且依審計法第13條、第14條第1項、第15條第1項、第17條等規定，於審計人員調閱簿籍、憑證或其他文件，各該負責人不得隱匿或拒絕；遇有疑問，並應為詳實之答復；審計人員發現有刑事案件應移送法院辦理等節，足證被上訴人依法已受有其他機關及法院之監督甚明，上訴人以揭弊為由，主張其有公益必要云云，顯不可採。又上訴人主張之揭弊理由，藉由上開監督機制即可達成，且系爭資訊為營業上秘密，系爭資訊被上訴人不致無法控管。惟如將系爭資訊公開予上訴人知悉，則上訴人如何運用及處理，並非被上訴人所得控制及掌握，比較二者之利害得失，當以上揭所述監督機制防弊，較諸提供系爭資訊予上訴人防弊，更合乎比例性之考量。原判決就系爭資訊是否與公益有關之用語，雖有未洽，然就系爭資訊之提供非於公益有必要之結論，並無違誤，難認有判決不備理由之情。復查勞退基金之管制乃有一定之監督機制，已如上述，上訴人未舉實證，泛言被上訴人公布之資訊既無持股明細之資訊，如何證明其收益情形，如何有助於證明其並無圖利特定人之黑箱作業云云，顯係主觀推測之詞，不足採信。原判決就此雖未特予指駁，然核與其結論不生影響，上訴人據此指摘原判決不備理由云云，委不足採。
㈢上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 10 日
書記官 賀 瑞 鸞