最 高 行 政 法 院 裁 定
100年度裁字第1459號抗 告 人 芽寶寶有機開發股份有限公司代 表 人 劉金枝上列抗告人因與相對人行政院農業委員會農糧署間農業發展條例事件，對於中華民國99年12月16日臺中高等行政法院99年度訴字第338號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人前向暐凱國際檢驗科技股份有限公司（下稱暐凱公司）申請有機芽菜驗證，因其生產所在地不符有機農產品及有機農產加工品驗證基準規定之「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」遭其否准，抗告人於98年5月15日函請相對人釋示無土栽培有機芽菜驗證之用地疑義，並於98年6月6日函送所營芽菜事業之建物使用執照影本，其上載明使用分區為「第五種住宅區」，並註明「⑴本案為政府興建之國民住宅⑵店鋪使用性質須符合林口特定區計畫土地使用分區管制要點規定。」茲為釐清該用地得否作為農作物（芽菜）栽培用途，相對人依改制前（下同）臺北縣政府98年11月12日北府城開字第0980933256號函復意見，以98年11月20日農糧資字第0981025631號函（下稱系爭函文）復抗告人，略以本案依據抗告人提供有機驗證之土地登記謄本資料所示，其用地編定為國宅用地之「建」地目，與農業發展條例所定農業用地之範圍未合，復依據抗告人提供之使用執照影本所示，本案建物地點為林口特定區第五種住宅區，經臺北縣政府函復芽菜栽培雖屬農業生產行為，依變更林口特定區計畫土地使用分區管制要點有關第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物（芽菜）栽培可供使用等語，抗告人不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，提起抗告。
三、本件原裁定以：㈠有關撤銷訴訟部分：相對人系爭函文，僅係告知抗告人其提供有機驗證土地，用地編定為國宅用地之「建」地目，與農業發展條例所定農業用地之範圍未合，且林口特定區第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物（芽菜）栽培可供使用。此為相對人就抗告人所陳法令上之疑義，本於主管機關之執掌為執行有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法暨有機農產品及有機農產加工品驗證基準中關於「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」所為之解釋，尚不對外發生准駁之法律效果，即難謂其屬行政處分性質，訴願決定以上開函文非屬行政處分，不予受理，即無不合，抗告人提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。㈡有關請求「相對人應為核准抗告人所請求之免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分」之課予義務訴訟部分：本件抗告人訴之聲明「相對人應為核准抗告人所請求之免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分。」係為課予義務訴訟。查抗告人98年6月6日芽寶寶98字第060601號函係向相對人申請「無論作物定植於農地與否，凡有機同糧產品-作物之生產，皆須在農地之上為之。
若否，實施有機無土栽培作物之方法不得依法申請有機農產品驗證，亦不得標示其產品為有機農糧產品」之釋疑，並非請求作成特定內容之行政處分，又抗告人之訴願書其訴願僅請求撤銷原處分，並未向相對人請求作成特定內容之行政處分，亦未經訴願前置程序，其逕提起請求「相對人應為核准抗告人所請求之免使用農地耕作的有機作物業者得免適用須符合農業發展條例之農地之行政處分」課予義務訴訟，依行政訴訟法第5條規定亦為不合法。㈢有關合併請求損害賠償新臺幣（下同）2,814,130元部分：抗告人以相對人函釋係以有機作物之農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地的規定等同於沒有提示農地土地謄本就不能申請有機農作物驗證，及抗告人的場地不合農業發展條例就是不合有機驗證辦法第6條之有機驗證基準，已侵害抗告人自始得於林口特定區從事有機芽菜栽培業務並得申請有機驗證之合法權利，而因有機驗證延誤13個月、停滯產銷所累積發生之損害分別為營運處所租金支出108,235元、支付四名員工薪資1,106,746元、該期間芽菜生產專利授權費用150,000元，以及超過保存期限報廢的芽菜種子33,500元，計抗告人損害為2,814,130元，而合併於本件訴訟請求等語。惟行政訴訟法第7條之規定應以其所提之行政訴訟合法為前提，本件抗告人所提撤銷訴訟及課予義務訴訟，既不合法，從而抗告人合併請求損害賠償部分，即不合法，仍應併予駁回。
四、抗告意旨略謂：㈠原審援引本院51年判字第106號判例，則應附具理由以證明相對人之系爭函文如何依該判例而未對抗告人發生法效性，且不對抗告人之權利或利益發生侵害，而堪認系爭函文因缺乏行政處分之要件而確為觀念通知始為適當。然原審裁定皆漏未審究抗告人所提之主張，即據以判斷系爭函文非為行政處分，有裁定不備理由。㈡原審裁定所引之本院59年判字第254號判例業經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議不再援用，原審裁定應不得再援引。
㈢姑不論抗告人與相對人間文書往來之用語及形式，系爭函文乃實質拒絕抗告人之申請有機驗證而發生不利益法律效果。因此，系爭函文實難謂不具所謂行政處分之地位，抗告人循序提起訴願、撤銷及課予義務訴訟並附帶請求賠償，即難謂無可附麗。
五、本院查：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。所稱行政處分，依訴願法第3條第1項規定：「係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423號解釋在案。另「官署就法令所為之釋示，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自不能認為行政處分，而提起訴願。」本院59年判字第245號亦著有判例可稽。依據上開訴願法規定、司法院解釋及本院判例意旨可知，所謂行政處分，須以對外直接發生法律效果為前提甚明。再民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」而解釋當事人所立文件、書據之真意，固應以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意；惟若依該文件、書據之文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨文件、書據文字而更為曲解。
（二）次按「為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益，特制定本法。」「本法用詞，定義如下：農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。有機農產品：指在國內生產、加工及分裝等過程，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經依本法規定驗證或進口經審查合格之農產品。．．．認證機構：指中央主管機關或其審查合格之委託機關、法人，具有執行本法所定認證工作資格者。認證：指認證機構就具有執行本法所定驗證工作資格者予以認可。驗證機構：指經認證並領有認證文件之機構、學校、法人或團體。驗證：指證明特定農產品及其加工品之生產、加工及分裝等過程，符合本法規定之程序。」「（第1項）農產品、農產加工品在國內生產、加工、分裝及流通等過程，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經驗證者，始得以有機名義販售。（第2項）前項各類有機農產品、農產加工品之申請條件與程序、驗證基準、標示方式、有效期間及相關管理之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）農產品及其加工品之驗證，由認證機構認證之驗證機構辦理。（第2項）驗證機構之申請資格與程序、驗證業務與範圍、有效期間．．．及相關管理之辦法，由中央主管機關定之。」農產品生產及驗證管理法第1條、第3條、第5條、第9條分別定有明文。又「本辦法所稱驗證機構，指依本法規定認證並領有有機農產品驗證機構認證文件之機構、學校、法人或團體。」「（第1項）農產品經營業者申請有機農產品及有機農產加工品驗證，應填具申請書並檢附下列文件，向驗證機構申請驗證：符合前條資格之證明文件。生產廠（場）地理位置資料，包括土地坐落標示及足以辨識之鄰近地圖。依有機農產品及有機農產加工品驗證基準之生產或製程說明。維持有機運作系統相關之紀錄與文件，包括工作及品管紀錄、原料及資材庫存紀錄、產品產銷紀錄，及生產用地、設施及環境管理紀錄。其他經中央主管機關指定之文件。（第2項）前項第三款所定有機農產品及有機農產加工品驗證基準，如附件一。」「（第1項）驗證機構受理有機農產品及有機農產加工品之驗證，應辦理書面審查、實地查驗、產品檢驗及驗證決定之程序，並於各階段程序完成後將結果以書面通知申請人。（第2項）驗證機構應就前項各階段程序訂定作業期限，且各階段程序作業期限合計不得超過一年。但經通知申請人補正或限期改善之期間，不列入計算。」「有下列情形之一者，驗證機構應敘明理由後駁回申請：申請驗證農產品及農產加工品之生產或製程未符合有機農產品及有機農產加工品驗證基準，且情節重大。申請驗證之農產加工品其有機原料含量低於百分之九十五。因可歸責申請人之事由致書面審查後六個月內無法進行實地查驗。經通知補正或限期改善，無正當理由屆期未補正或改善。產品檢驗結果未符合本法第十三條規定。自申請案受理之次日起，因可歸責申請人之事由逾一年未結案。」為依據前開農產品生產及驗證管理法第5條第2項授權訂定之有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法（下稱驗證管理辦法）第4條暨第6條至第8條所規定。前揭驗證管理辦法第6條第2項附件一「有機農產品及有機農產加工品驗證基準規定」第三部分「作物」生產環境條件㈠規定：「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地。」
（三）本件抗告人前向暐凱公司申請有機芽菜驗證，因其生產所在地不符有機農產品及有機農產加工品驗證基準規定之「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」遭其否准，抗告人於98年5月15日以芽寶寶98字第051501號函請相對人釋示無土栽培有機芽菜驗證之用地疑義，經相對人以98年5月21日農糧資字第0981010287號函抗告人「提供申請驗證無土栽培有機芽菜之用地編定用途及面積等相關資料，及說明其使用是否合乎編定用途，俾憑研處」，抗告人依函以98年6月6日芽寶寶98字第060601號函復稱：
「主旨：原．．．芽寶寶98字第051501號函，因申請人部分事實誤植乃依本函撤回之，並更正申請事項及事實如下文。申請『無論作物定植於農地與否，凡有機農產品-作物之生產，皆須在農地之上為之。若否，實施有機無土栽培作物之方法即不得依法申請有機農產品驗證，亦不得標示其產品為有機農產品』之釋疑。說明一：芽寶寶有機開發股份有限公司（下稱芽寶寶）奉經濟部核准得經營農作物栽培業，依法得從事芽菜等農作物之栽培，再依農產品生產及驗證管理法（下稱本法）及有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法（下稱有機驗證辦法），得從事有機農作物栽培，芽寶寶乃承租林口現址並依商業登記法登記以現址作為植物無塵廠房，採用經濟部智慧財產局核准芽寶寶新型專利．．．之方法，規劃投資並開始實施自動化有機芽菜栽培事業，栽培介質之使用僅專利芽菜培育裝置及無任何培養液之水兩項。說明二：芽寶寶遂於98年3月5日委託．．．辦理有機農產品依法驗證事宜。據暐凱國際檢驗之承辦人員於98年5月7日電稱：經驗證結果，除了芽寶寶沒有農地不能有機驗證以外，其他驗證基準的項目經檢驗尚無不符。說明三：暐凱國際檢驗建議芽寶寶電詢農糧署中區辦公室，經致電討論該見解為：『有機作物應在符合農業發展條例之農地上為之，始符合有機驗證資格。若芽菜未定植於農地之土壤，而採用芽菜培育盤等器具以水為栽培介質者，亦必須於農地之上操作，所以沒有農地的地籍謄本證明使用農地，就不具有機驗證資格』，亦即芽寶寶之植物無塵廠房應建築於農地之上，始可依法申請有機驗證。至此，芽寶寶有機開發遂喪失依法得申請有機驗證之資格。遂乃由芽寶寶具明理由，發函鈞署惠賜函覆。說明四：本法暨他法皆未限制人民得於非農地之廠房以無塵室自動化進行有機芽菜栽培事業之權利，乃因授權立法之有機驗證辦法附件一．．．『農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地』之文義見解歧異，而影響芽寶寶依法申請有機驗證之權利。對此，芽寶寶之見解為：．．．。說明五：如主旨二所陳『無論作物定植於農地與否，凡有機農產品-作物之生產，皆須在農地之上為之』之裁量。可預見日後將對本件類同之所有申請皆概為否准，乃限縮了人民的權利。．．．基於人民得實施無土栽培之方法從事有機農產品生產之事實，建請放寬裁量及解釋與本件類同案件之申請，得免受有機農產品及有機農產加工品驗證基準中『農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地』之拘束。說明六：芽寶寶莫不期盼能儘快出口專利有機芽菜系列產品努力為臺灣農業拼經濟，懇請鈞署速為函釋或另為適當之行政指導或逕為適當處分為禱」等語；嗣以98年6月8日芽寶寶98字第060801號函檢送土地登記第二類謄本（地目：建；其他登記事項：國宅用地）。其間，相對人曾以98年7月29日農糧資字第0981048125號函改制前臺北縣政府「有關林口特定計畫第五種住宅區得否作為農作物（芽菜）栽培」，經該府以98年11月12日北府城開字第0980933256號函復稱：「查芽菜栽培屬農業生產行為，依變更林口特定區計畫土地使用分區管制要點有關第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物(芽菜)栽培可供使用」等語，相對人乃以系爭函即98年11月20日農糧資字第0981025631號函復抗告人：「主旨：貴公司函為從事有機無土栽培作物（芽菜）用地之驗證疑義案，復如說明，請查照。說明：依據臺北縣政府98年11月12日北府城開字第0980933256號函辦理併復貴公司98年6月6日芽寶寶98字第060601號函及98年6月8日芽寶寶98字第060801號函。本案依據貴公司提供有機驗證之土地登記謄本資料所示，其用地編定為國宅用地之『建』地目，與農業發展條例所定農業用地之範圍未合。復依據貴公司提供之使用執照影本所示，本案建物地點為林口特定區第五種住宅區，經臺北縣政府函復：『查芽菜栽培雖屬農業生產行為，依變更林口特定區計畫土地使用分區管制要點有關第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物(芽菜)栽培可供使用」等語。綜合上開情節可知，抗告人因經營無土栽培有機芽菜事業，依據前揭驗證管理辦法規定，向暐凱公司申請有機芽菜驗證，因抗告人生產所在地不符驗證管理辦法第6條第2項附件一有機農產品及有機農產加工品驗證基準規定之「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」遭受否准，經暐凱公司建議抗告人以電話查詢相對人中區辦公室結果復稱：「有機作物應在符合農業發展條例之農地上為之，始符合有機驗證資格。若芽菜未定植於農地之土壤，而採用芽菜培育盤等器具以水為栽培介質者，亦必須於農地之上操作，所以沒有農地的地籍謄本證明使用農地，就不具有機驗證資格」，抗告人遂以上開98年6月6日芽寶寶98字第060601號函，具明理由及陳述抗告人對於驗證管理辦法第6條第2項附件一有機農產品及有機農產加工品驗證基準「農地應符合農業發展條例所規定供農作使用之土地」規定文義之意見，暨以98年6月8日檢送土地登記第二類謄本，請求相對人就「無論作物定植於農地與否，凡有機農產品-作物之生產，皆須在農地之上為之。若否，實施有機無土栽培作物之方法即不得依法申請有機農產品驗證，亦不得標示其產品為有機農產品」疑義予以函釋或另為適當之行政指導或逕為適當之處分，經抗告人以系爭函復以：「主旨：貴公司函為從事有機無土栽培作物（芽菜）用地之驗證疑義案，復如說明，請查照。說明：依據臺北縣政府98年11月12日北府城開字第0980933256號函辦理併復貴公司98年6月6日芽寶寶98字第060601號函及98年6月8日芽寶寶98字第060801號函。本案依據貴公司提供有機驗證之土地登記謄本資料所示，其用地編定為國宅用地之『建』地目，與農業發展條例所定農業用地之範圍未合。復依據貴公司提供之使用執照影本所示，本案建物地點為林口特定區第五種住宅區，經臺北縣政府函復：『查芽菜栽培雖屬農業生產行為，依變更林口特定區計畫土地使用分區管制要點有關第五種住宅區土地及建築物可供允許使用之組別並無相關農作物(芽菜)栽培可供使用」等語，而綜觀相對人系爭函主旨及說明全文，顯見相對人係針對抗告人上開函詢法令疑義事項所為之解答，僅為單純之敘述與理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為甚明，揆諸上開說明，自非行政處分。抗告人提起訴願請求撤銷系爭函，訴願決定以系爭函非行政處分，不予受理；原審以前揭理由，同認系爭函非行政處分維持訴願決定，併駁回抗告人課予義務及損害賠償之請求，於法並無不合。抗告意旨仍執前詞，主張系爭函文乃實質拒絕抗告人之申請有機驗證而發生不利益法律效果，屬行政處分性質等情，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另本院59年判字第254號判例業經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議不再援用，原裁定予以援用（應為本院59年判字第245號判例之誤載），固有未合，惟於結論並無影響，仍應予以維持，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 6 月 9 日
書記官 阮 思 瑩